最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1779號抗 告 人 許富雄
何坤黃月雲廖本全林青蘭周奕成高成炎上7人共同訴訟代理人 詹順貴 律師
張喬婷 律師抗 告 人 陳柏志
徐正成施逸翔邱伊翎賀光卍潘翰聲上6人共同訴訟代理人 林三加 律師
張譽尹 律師抗 告 人 郭慶霖
李菁桔史英馮喬蘭林長茂黃俊傑上6人共同訴訟代理人 戴雯琪 律師
吳磺慶 律師抗 告 人 賴文誠
徐阿南許金珠李卓翰崔愫欣李秀容上6人共同訴訟代理人 黃豐玢 律師
趙懷琪 律師上25人共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師（兼共同送達代收人）相 對 人 行政院原子能委員會代 表 人 蔡春鴻
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 黃重球上列抗告人因與相對人行政院原子能委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國102年8月30日臺北高等行政法院102年度停字第9號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣參加人第二核能發電廠（下稱核二廠）一號機組第22次大修計畫，於民國101年3月15日執行機組降載，同年月23日發現反應爐支撐裙板內圈錨定螺栓1支斷裂，24日清查剩餘119支螺栓，2支近乎斷裂，4支超音波檢測發現裂紋顯示，裂紋深度研判約2.5mm。相對人執行初步視察、專案視察，及邀請專家學者組成核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓審查小組（下稱審查小組）進行技術性審查，召開4次審查會議，提出審查意見，經參加人據該審查意見，提出「核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報告」說明螺栓更換、檢查、評估作業可以確認120支錨定螺栓之功能完整，足以確保整體結構之安全。該報告經送相對人委員會審查認可接受，相對人因而作成「核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件安全評估報告」（下稱安全評估報告），並於101年6月12日以會核字第1010009127號函復參加人，其上開報告酌修文字准予備查。又相對人於101年5月22日召開核二廠一號機組第22次大修後再起動前會議，要求將反應爐爐心側板水平焊道評估報告提送該會，該報告已納入機組大修後再起動申請之管制條件之一，參加人必須提出安全分析報告送相對人審查，且經參加人於101年6月15日函送安全分析報告，以由水平焊道裂紋長度及成長速率，依美國電力研究院相關準則(EPRI BWRVIP-76-A報告)評估後，認可確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運轉，於第24次大修時追蹤檢測焊道裂縫成長，經相對人同意准予備查。參加人迄於101年6月18日檢送完成機組臨界前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，經相對人於同日18時30分核准核二廠一號機進入臨界（下稱原處分1）。於101年6月20日檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，經相對人於同日17時10分核准核二廠一號機組併聯（下稱原處分2），嗣亦經參加人分別執行進入臨界及併聯發電。抗告人為第三人，因認原處分1及2違法損及其權利或利益，經訴願後，循序向原審法院起訴請求撤銷原處分1、2（原審法院102年度訴字第201號），並同時為停止執行之聲請。經原裁定駁回其聲請，抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠、原處分1、2之合法性顯有疑義：本件曾於101年5月18日召開聽證會，相關會議資訊陸續於101年5月9日、11日公告、寄發，僅予民眾7至9日之準備時間，未達行政院原子能委員會民眾旁聽會議及參與活動作業要點第2條應於會議2週前公布之規定，違反該要點及行政程序法第55條第3項預留相當期間之規定；且聽證會經相對人中途宣布散會，聽證程序尚未完成，即作成原處分，亦有違行政程序法第108條「應斟酌全部聽證之結果」；又參加人係委請行政院原子能委員會核能研究所（下稱核研所）承包相關分析工作，依行政程序法第32條第4款規定，具有「機關鑑定」性質之核研所之所屬員工，應迴避本案之審查，詎參與原處分之審查委員，竟有2名來自核研所，違反行政院原子能委員會會議規則第8條第2項利益迴避原則，而有行政程序法第33條第1項第2款之迴避事由；再參加人迄至原處分作成後（101年11月間）始尋獲於核二廠一號機大修期間，相對人所要求「屬重要組件之錨定螺栓，是否保有原設計要求之預張力錨定功能？」之重要審查資料，顯見相對人係在資訊不足之狀況下為原處分，處分程序係有重大瑕疵。㈡、核子事故可能造成之後果極為慘烈，核能安全如有絲毫疑慮，即應從嚴處置，以落實環境基本法第3條、第23條揭示之「環境保護優先」、「確保民眾生活避免輻射損害」。原處分於核二廠一號機存有錨定螺栓斷裂、爐心側板裂開、燃料匣彎曲等諸多安全疑慮下作成，原裁定遽以「不至於發生螺栓立即斷裂之疑慮」、未能說明「損害程度」及「屬何類事故」，認定抗告人並無難以回復之損害，所認顯有違誤，應予廢棄等語。
四、本院查：
㈠、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項分別定有明文。是原處分或決定之執行，原則上不因行政爭訟而停止，俾以提高行政效率，並防杜濫訴；例外允許停止執行，則以其執行具有將發生難於回復之損害、急迫之積極要件，並無於公益有重大影響及原告之訴在法律上顯無理由等消極要件，始得為之。換言之，行政法院對於行政訴訟繫屬中所為原處分或決定停止執行之聲請，必停止執行於公益無重大影響，原告之訴在法律上又非顯無理由，而原處分之執行在客觀的相當因果關係上，復可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，不能等待本案判決之作成，非即時由行政法院予以停止，則難以救濟者，始得准予停止執行。聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責。倘停止執行之聲請，經審查結果，於上揭法定要件欠缺其一，即屬要件不備，而應駁回。
㈡、另按為管制核子反應器設施，確保公眾安全，制訂有核子反應器設施管制法，依該法第8條規定：「核子反應器設施因換裝核子燃料、機組大修或異常事件停止運轉，主管機關得訂定辦法管制其再起動。」相對人乃依上開授權訂定核子反應器設施停止運轉後再起動管制辦法，於該辦法第2條第2款至第4款規定：「本辦法用詞定義如下：…二、大修：指核能機組依預定計畫停止運轉，以換裝核子燃料並執行結構、系統及組件之檢查、維修、測試與改善等作業。三、起動：指依程序操作控制設備，使核子反應器由未達臨界狀態趨向臨界狀態至機組併聯，及其後之功率提升過程。四、臨界：指含可分裂核子燃料之體系，當其燃料分裂所釋出之中子數目正好等於被吸收及逸出該體系的數目時之狀態。」、第9條規定：「（第1項）核能機組完成機組臨界前工作項目後，經營者應於機組初次臨界前，檢送載明下列事項之大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得進入臨界：一、大修計畫內機組臨界前工作項目查核執行情形。二、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備未結案請修單之運轉安全影響評估及預定檢修時程。三、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備之品質不符案件處理情形，包括未結案件之評估。四、大修作業期間發生之異常事件與前條所列事項之評估及改善措施。五、廠務管理執行情形。六、其他經主管機關指定之事項。（第2項）前項稽查報告，應載明下列事項：一、大修作業稽查評估總表。
二、大修品質改正通知及其改善處理狀況。三、大修作業分組稽查結果。」、第11條規定：「（第1項）核能機組完成機組併聯前工作項目後，經營者應於機組初次併聯前，檢送載明下列事項之大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得併聯：一、大修計畫內機組併聯前工作項目查核執行情形。二、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備未結案請修單之運轉安全影響評估及預定檢修時程。三、臨界後發生安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備之品質不符案件處理情形，包括未結案件之評估。四、臨界後發生之異常事件評估及改善措施。五、經營者申請臨界時之承諾事項及主管機關要求事項辦理情形。（第2項）前項稽查報告，應載明下列事項：一、大修作業稽查評估總表。二、大修品質改正通知及其改善處理狀況。三、大修作業分組稽查結果。」而為健全核子事故緊急應變體制，強化緊急應變功能，以確保人民生命、身體及財產之安全，亦有核子事故緊急應變法之制訂，於該法第2條第1款、第5條規定：「本法用詞定義如下：一、核子事故：指核子反應器設施發生緊急事故，且核子反應器設施內部之應變組織無法迅速排除事故成因及防止災害之擴大，而導致放射性物質外釋或有外釋之虞，足以引起輻射危害之事故。」、「中央主管機關應就核子事故可能之影響程度予以適當分類，並據以訂定應變及通報規定。」相對人據該授權並訂定發布核子事故分類與應變及通報辦法，於該辦法第2條規定：「核子事故依其可能之影響程度，分類如下：一、緊急戒備事故：發生核子反應器設施安全狀況顯著劣化或有發生之虞，而尚不須執行核子事故民眾防護行動者。二、廠區緊急事故：發生核子反應器設施安全功能重大失效或有發生之虞，而可能須執行核子事故民眾防護行動者。三、全面緊急事故：發生核子反應器設施爐心嚴重惡化或熔損，並可能喪失圍阻體完整性或有發生之虞，而必須執行核子事故民眾防護行動者。」將核子事故，依其可能之影響程度，區分為緊急戒備事故、廠區緊急事故及全面緊急事故等3類。
㈢、查參加人核二廠一號機組第22次大修發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂，2支近乎斷裂，4支超音波檢測發現裂紋顯示，經相對人派員執行初步視察、專案視察。並由審查小組分別從「螺栓斷裂肇因分析」、「結構安全分析」、「週邊組件運轉安全」、「機組起動運轉之安全」等各方面進行技術性審查，提出審查意見，經參加人據該審查意見完成「核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報告」送相對人審查，經相對人審查委員審查結論：參加人核二廠一號機組於第22次大修發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂，2支近乎斷裂，4支超音波檢測發現裂紋顯示，經螺栓更換與檢查作業完成，恢復其功能，而其餘113支螺栓，參加人亦已進一步確認其結構完整性，包括螺栓預力查驗、超音波再檢測，及考量超音波檢測對螺栓裂紋判視有其極限，假設最極端之情況即每根螺栓均具有2.5mm未檢出裂紋情況下，採用保守的參數、外力假設與適當的評估方法，進行破壞力學及疲勞安全評估，完成預力驗證確認全部均大於560 kips，而可確認120支錨定螺栓之功能完整，足以確保整體結構之安全；即使假設核二廠反應爐支撐裙板每支錨定螺栓在螺牙根部均存在2.5mm之裂縫，於運轉過程中，萬一發生設計基準最嚴苛之故障狀況負載時，不至於有發生螺栓立即斷裂之疑慮，而承受可能的反覆交變應力，包括地震力（含安全釋放閥沖放）、機組起動後支撐裙板因溫升外漲所施加之熱力矩及因反應爐急停而產生之交變垂直上揚力等，機組40年發生之應力循環數均遠低於螺栓之疲勞裂縫成長壽命（斷裂前之容許應力循環數），故核二廠一號機可繼續安全運轉18個月以上無虞。相對人並於101年6月對此作出安全評估報告。又參加人於101年6月15日函送安全分析報告，以由水平焊道裂紋長度及成長速率，依美國電力研究院相關準則(EPRI BWRVIP-76-A報告)評估後，認可確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運轉，於第24次大修時追蹤檢測焊道裂縫成長，經相對人同意准予備查。參加人嗣於101年6月18日檢送完成機組臨界前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報請相對人審查，相對人審查後，以原處分1同意機組進入臨界，並於核能機組管制決行表載明有關燃料匣彎曲處理作業，後續管制要求將另案移送參加人。再於101年6月20日參加人檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報請相對人審查，經相對人審查後，以原處分2同意機組併聯等情，有初步視察報告、第1次及第2次專案視察報告、安全評估報告、核二廠一號機爐心側板裂紋說明、核能機組大修後再起動申請書、核能機組管制決行表等件附於原審卷可稽。而抗告人於原審提出專家指稱核二廠螺栓36支有瑕疵之電子報文章（101年5月19日）、「核二廠螺栓事件恐怕是冰山一角」（101年5月22日）、「續論核二螺栓」（101年5月23日）等同一人部落格為文、「螺栓斷裂已預告核災」（101年5月30日）乙文，均係於上述安全評估報告作成之前發表，其中部落格為文且明載係依「根據報載資料推測」可能發生之損害、或援引未具名學生來信稱「核二少了七根螺栓後的安全裕度很可能是「比法定安全裕度多出8％」；另所提「核二廠再爆反應爐爐心襯（側）板龜裂」、「檢測數據造假爐心受損」、「核災四部曲，怎能不憂心」等文，亦與前述資料同屬個人意見之陳述，尚無足推翻上述相對人本於科學驗證基礎所作出之安全評估報告，及參加人由反應爐爐心側板實際水平焊道裂紋長度及成長速率，依美國電力研究院相關準則評估作出之安全分析報告，而無得認原處分有何致生核災之立即危險。是原裁定以：抗告人究依何科學原理推認相對人原處分1及2准許進入臨界及機組併聯，將造成核子事故？其損害程度如何？係屬緊急戒備事故、廠區緊急事故或全面緊急事故何類？均未據抗告人加以說明，無法遽認原處分之執行將發生難以回復之損害。又所舉核二廠附近曾在1909年發生過近1g之強震，1867年曾發生過嚴重的海嘯災害，及核二廠91年7月間曾冷凝水除礦器槽管路材料劣化洩漏、93年9月二次圍阻體電纜管路穿越器，因填封材料老化造成裂縫、100年8月緊急海水泵迴轉攔污柵鏈節因機械疲勞斷裂等事件，距今均有相當時日；而所指臺灣可能再度發生海嘯，核二廠之緊急循環水泵馬達設於地下室，低於最大海嘯溯上高度，海嘯來襲時無法符合安全停機規定云云，並未說明其於本案訴訟裁判前發生之可能規模如何？核二廠之緊急循環水泵室於100年6月30日防海嘯改善工程完成後，海嘯來襲時是否仍無法符合安全停機規定？又地震儀記憶體不足而致調高觸發值，其未記錄部分之數值，對原處分1及2有何影響？大地震發生時現有強震自動急停系統是否仍無法因應？故亦難據以確認本件有停止執行之急迫情形。抗告人未能釋明原處分1、2之執行有將造成難以回復損害之急迫情事，其依行政訴訟法第116條第2項所為停止執行之聲請，不符該規定要件，而予駁回。揆之上開規定及說明，尚無不合。至所謂行政處分之合法性顯有疑義，乃指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之；本件抗告人所指原處分違法之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，尚難謂原處分之合法性顯有疑義，而屬應於抗告人所提本案撤銷訴訟中審查之事項。從而，抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，請求廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 29 日
書記官 吳 玫 瑩