最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1780號抗 告 人 陳澤民
陳昭佑張美子陳俐文陳黃秀英陳黃月梅陳俊良陳俐伶梁玉堂共 同訴訟代理人 蔡本勇 律師上列抗告人因與相對人臺中市政府間市地重劃事件，對於中華民國102年8月29日臺中高等行政法院100年度訴字第448號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣參加人臺中市新興自辦市地重劃區重劃會之代表人湯明厚等7人，前依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵市地重劃辦法）第8條規定，發起成立臺中市整體開發區單元13自辦市地重劃區籌備會，並於民國（下同）98年10月28日向相對人申請成立「新興自辦市地重劃區籌備會」，經相對人以98年11月2日府地劃字第0980285558號函（下稱98年11月2日函）復同意辦理在案。嗣該籌備會於100年1月27日依獎勵市地重劃辦法第26條規定，檢附申請書、重劃計畫書、土地所有權人同意書、意見分析表等文件，函報相對人稱業已徵得區內私有土地所有權人及其所有面積逾半數以上同意參加重劃，經相對人以100年3月23日府授地劃一字第1000043311號函（下稱100年3月23日函）核定該區重劃計畫書。該籌備會遂依獎勵市地重劃辦法第27條第2項規定，以100年3月25日新興自籌字第100007號公告該重劃計畫書圖，公告期間自100年4月6日起至5月6日止，期滿該籌備會於100年6月4日召開第1次會員大會，並於100年6月15日由決議成立之參加人以新興自劃字第100001號函檢送該次會員大會會議紀錄、簽到簿、委任書、重劃會章程、會員及理事、監事名冊暨理事、監事聯席會議紀錄等報請相對人所屬地政局備查，經該局以100年7月15日中市地劃一字第1000022987號函（下稱100年7月15日函）復同意辦理。其間，抗告人以渠等為上開自辦市地重劃區內所有權人身分，於100年6月9日提出聲明異議書，主張新興自辦市地重劃區籌備會於100年6月4日召開之第1次會員大會，違反法令程序，請該籌備會依法另召開會員大會，否則該次會員大會之任何決議，因不符法令規定，自屬無效。經相對人以100年6月14日府授地劃一字第1000108622號函（下稱系爭100年6月14日函文）復以：「……二、本案旨揭重劃區公告重劃計畫書、召開第1次會員大會等作業，係按獎勵市地重劃辦法第27條、第11條規定辦理。該籌備會原2位發起人，於100年4月6日聲明撤銷發起人身分，案經該籌備會申請補替發起人後，復經本府100年4月27日中市地劃一字第1000011671號函備查，僅係為發起人之更替，並無致使該籌備會公告重劃計畫書無效等相關規定，臺端等陳為該重劃區因發起人更替，其辦理重劃計畫書公告，及召開會員大會屬違反程序無效，應有誤解。三、至發起人代表湯明厚先生以假買賣虛增301個人頭地主乙節，經查目前正由臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）偵辦中，本府尚無法就未經判決確定結果逕行處分，如嗣後判決結果足使旨揭重劃區申請同意重劃土地所有權人之人數、面積產生異動致未達平均地權條例第58條第3項規定時，自當依相關法令規定核處。四、綜上所敘，自難依臺端等要求該籌備會重新辦理重劃計畫書公告、及另召開第1次會員大會，尚祈諒察。」抗告人不服，循序提起本件行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，抗告人遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：抗告人主張撤銷之原處分為相對人系爭100年6月14日函文。惟系爭函文乃答覆抗告人100年6月9日之聲明異議書。而抗告人100年6月9日之聲明異議書，其主旨為「關於臺中市新興自辦市地重劃區籌備會於100年6月4日召開之第1次會員大會，違反法令程序。為保障本人等區內地主之權益，請該籌備會依法另召開大會。否則該次會員大會之任何決議，因不符法令規定，自屬無效。」其內容在表達：⑴臺中市新興自辦市地重劃區籌備會於100年6月4日召開之第1次會員大會，違反法令程序。⑵請臺中市新興自辦市地重劃區籌備會依法另召開會員大會。⑶籌備會代表人湯明厚以假買賣方式虛增301個人頭地主，涉嫌刑事偽造文書及使公務員登載不實等罪嫌，為臺中地檢署偵查中，若將該人頭地主計入表決人數，該表決應屬無效。⑷湯明厚之上開行為若致而損及地主權益，抗告人將依法追訴等項意見，並未要求相對人為任何行政行為。況抗告人關於籌備會代表人湯明厚以假買賣方式虛增301個人頭地主部分，依獎勵市地重劃辦法第27條規定，應屬相對人100年3月23日函核定該區重劃計畫書應審查之範圍，抗告人亦自承已對該處分函另行提起行政救濟。又有關臺中市新興自辦市地重劃區籌備會於100年6月4日召開之第1次會員大會違反法令程序部分之主張，依獎勵市地重劃辦法第11條規定，則係相對人所屬地政局100年7月15日函應審查之範圍，因該作成機關並非相對人，且未經本案之訴願程序，又係在抗告人100年6月9日聲明異議之後作成，顯非抗告人上開聲明異議爭執之標的，可見上開聲明異議書應僅係抗告人主張該籌備會100年6月4日召開之第1次會員大會違法，請該籌備會依法另召開大會，相對人並非該聲明異議之請求對象，充其量僅是促請相對人注意而已。抗告人於上開聲明異議書中，既未對相對人有所請求，則相對人自無准駁之問題。相對人上開回函，僅在說明抗告人於聲明異議書中所載意見，係有所誤會云云，該回函並非針對特定事件所為之決定，且未對外直接發生法律效果，顯非行政處分，抗告人對之提起訴願，進而提起本件撤銷訴訟，自非適法等語，而予裁定駁回。
四、抗告意旨略謂：其係請求相對人依法為重新辦理重劃計畫書公告及新興自辦市地重劃區重劃會於100年6月4日召開之第1次會員大會違反程序無效之行政處分，理由為相對人之重劃計畫書核定處分，其內容違背公共秩序、善良風俗，有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第5款、第7款應為無效。然原裁定認相對人駁回抗告人請求相對人為應為之行政處分，僅為行政機關所為通知、單純事實之陳述，並非行政處分，不得對其提起撤銷之訴，顯有誤會。又原裁定亦不得因當事人主張訴訟類型為撤銷之訴，而非給付之訴，即逕為排除行政訴訟法第5條第2項之適用，而認定相對人駁回抗告人之請求，並非行政處分，顯屬無疑云云。
五、本院查：
（一）按提起行政訴訟法第4條規定之撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按同法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。足認行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分，而應依請求之內容決定之。
（二）第按自辦市地重劃，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵市地重劃辦法第3條及平均地權條例第58條規定組織成立重劃會，以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃，重劃區內土地所有權人（會員）與依法設立之自辦市地重劃會間存有私法上之權利義務關係；其會員大會係參與重劃土地所有人之意思機關及最高權力機關，所為之決議性質上與社團總會之決議相當。倘重劃會會員大會之召集程序或決議方法違反法令或章程，重劃會之會員得類推適用民法第56條第1項規定，於決議3個月內請求法院撤銷其決議，以為救濟。又依平均地權條例第58條第3項規定：
「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」及獎勵市地重劃辦法第11條規定：「……（第4項）籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。（第5項）籌備會有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得解散之：一、籌備會自報准核定之日起一年內未依第26條規定辦理。二、未於重劃計畫書公告期滿日起三個月內，依前項規定送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」第18條規定：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」可知，自辦市地重劃固須經主管機關核准，始得實施，章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄應送主管機關核定等，甚至得警告、撤銷決議或解散重劃會之處分，無非在實現土地利用效能，防止有人藉自辦重劃牟利，有害其他所有權人及社會公共利益，故賦予主管機關對該依法設立之非法人團體有上述規定之職權，以為指導並監督；但法律並未另外賦予人民得請求主管機關行使該項職權之權源。
（三）查抗告人提起訴願及本件訴訟，所不服並請求撤銷者，乃相對人系爭100年6月14日函文，有訴願書及起訴狀可按。
該函文則為相對人回覆抗告人100年6月8日聲明異議書所為，此自該函文主旨所載足明。而抗告人100年6月8日聲明異議書內容係主張臺中市新興自辦市地重劃區籌備會召開100年6月4日第1次會員大會違反法令程序，請該籌備會依法另召開會員大會，否則該次會員大會之任何決議，因不符法令規定，自屬無效，亦有該聲明異議書可佐。然上開籌備會第1次會員大會之決議是否無效，應否重新召開，乃系爭重劃區內土地所有權人（會員）與依法設立之自辦市地重劃籌備會間私法上之權利義務爭執；依上揭平均地權條例及獎勵市地重劃辦法等規定，相對人對重劃籌備會第1次會員大會決議紀錄除得為核定與否之決定外，並無命令該自辦市地重劃區籌備會重新召開會議或宣告該次會議無效之職權，抗告人以上開聲明異議書為此請求，自屬於法無據；縱抗告人聲明異議之真意係請求相對人不予核定或撤銷該次會員大會會議紀錄，因市地重劃辦法等相關法律並無當事人得請求相對人作成該項行政處分之規定，業如上述，則抗告人本件請求，仍與人民依據法令規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者不同，非屬行政訴訟法第5條第1項所規範依法申請之案件。且觀諸系爭100年6月14日函文函復意旨，僅係相對人就抗告人異議（陳情）事項予以說明其處理情形，性質上屬單純事實通知或理由之說明，並非對抗告人有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，非屬行政處分，此並經原裁定論明，經核無誤。抗告人提起本件訴訟請求撤銷系爭函文及訴願決定，揆諸上開規定及說明，自非合法。至抗告理由主張其於原審實係依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，請求相對人依法為重新辦理重劃計畫書公告及新興自辦市地重劃區重劃會於100年6月4日召開之第1次會員大會違反程序無效之行政處分云云，原裁定雖未能就抗告人起訴目的，闡明本件宜以課予義務訴訟為之，然抗告人縱然選擇課予義務訴訟類型，仍會因本件非屬依法申請案件，致其訴訟不備行政訴訟法第5條之起訴要件。從而，原裁定以抗告人之訴訟不備起訴要件，裁定駁回其訴，仍應認於法並無不合，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。至於抗告理由狀中其他關於上開重劃區籌備會發起人有無以假買賣虛灌人頭會員等違反法令方式，致該籌備會第1次會員大會會議無效，甚至相對人對該籌備會之成立、決議等核定處分及重劃計畫書之公告違法等實體上之主張，因起訴不合法，自無審究必要，併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
書記官 邱 彰 德