最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1785號抗 告 人 魏再團上列抗告人因與相對人高雄市政府衛生局間醫療法事件，對於中華民國102年9月12日高雄高等行政法院102年度訴字第198號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、有關行政訴訟抗告程序之處理，行政訴訟法第272條明文準用民事訴訟法第495條之1第1項之規定，而民事訴訟法第495條之1第1項規定「抗告，除本編別有規定外，準用第三編第一章（第二審上訴程序）之規定」，且第二審法院認上訴為無理由者，應為駁回之判決，亦有民事訴訟法第449條第1項可參。故抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定（行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項，再準用民事訴訟法第449條第1項）。
二、本件原裁定略以：
（一）所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，得向行政機關請求就某一特定具體之事件，為一定行政處分之申請案件，至於單純請願、陳情或建議等則不包括在內。如法規範並未賦予人民有請求行政機關作成一定行政處分之主觀公權利，即令人民向行政機關有所「申請」，亦非屬「依法申請之案件」，自與行政訴訟法第5條規定得提起課予義務訴訟之要件不合。
（二）本件依抗告人起訴主張之原因事實及其所援引之法規範，並未賦予人民有向衛生主管機關請求依法對高雄市立凱旋醫院（下稱凱旋醫院）附設大寮復健中心及蔡東杰、林俊輝、蘇偉碩等3名醫師裁處罰鍰之主觀公權利，因此，抗告人先後於民國（下同）101年5月1日於市長與民有約之陳情、以101年8月28日及101年10月21日申請書所為之申請，均難謂係屬「依法申請之案件」。
（三）又相對人所為之101年8月28日高市衛字第10138254800號函（係回復抗告人上開101年5月1日之陳情，下稱相對人101年8月28日函）、101年9月4日高市衛醫字第10138298300號函（係回復抗告人上開101年8月28日之申請書，下稱相對人101年9月4日函）及101年10月30日高市衛醫字第10140173100號函（係回復抗告人上開101年10月21日之申請書，下稱相對人101年10月30日函）等函復內容，均係緣於抗告人之檢舉陳情，經相對人將其調查處理之事實經過或理由答覆抗告人，是上開函復於法律上並未對外產生任何規制效果，亦非行政處分，則訴願管轄機關為不受理決定，亦無不合。
（四）從而，抗告人據以訴請撤銷訴願決定及相對人所為上開3函，並請求相對人應依權責對凱旋醫院附設大寮復健中心違反醫療法第15條規定，依同法第103條第1項第1款所定予以裁罰，及對凱旋醫院醫師蔡東杰、林俊輝、蘇偉碩等3人未經當地衛生主管機關登記許可，並發給執業執照，擅自於87年8月19日越區至大寮復健中心執行其固定排班之醫療職務，違反醫師法第8條規定，應依同法第27條規定執行裁罰，核屬起訴不備其他要件，難認合法，應予駁回。
三、抗告意旨略以：
（一）原裁定認相對人101年10月30日函（所敘關於凱旋醫院附設大寮復健中心組織規程及編制表經行政院核定者），係就特定事實之認知向抗告人表達說明之觀念通知，並非行政處分。惟按此函相對人既曾引據行政訴訟法第163條之規定，依此抗告人請求相對人提供該函說明三、所載之凱旋醫院組織規程及編製表乃法律所明定，原裁定竟扭曲認僅屬觀念通知，而非行政處分，顯然違反訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項、第2項、行政訴訟法第6條第2項等規定，而構成行政訴訟法第243條第2項第5款、第6款之事由。
（二）原裁定理由欄三、㈣所載認若法規並未賦予人民有請求行政機關作成一定行政處分之主觀公權利，即令人民向行政機關有所申請，亦非屬「依法申請之案件」，自與行政訴訟法第5條規定得提起訴訟之要件不符。明顯違反行政程序法第1條、第2條第1項、第4條、第5條、第8條及行政訴訟法第1條、第2條等規定，且違反行政程序法第168條及行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第2點等規定，業已構成違背行政訴訟法第243條第2項第6款之事由。
（三）原裁定認所列75年11月24日制定公佈之醫療法第12條等規定，尚非為兼及保護特定範圍或可得特定範圍之人民生命、身體、健康等個人法益之目的而設之保護規範。準此，縱如抗告人所主張凱旋醫院或蔡東杰等3名醫師有違反上揭規定之情事，惟此應係相對人是否得依職權依法予以懲處之問題，尚難謂上揭規定有賦予抗告人得請求相對人對凱旋醫院或蔡東杰等3名醫師予以裁罰處分之主觀公權利云云；係曲解法律規範目的，錯誤將各病人與全體病人分開認定，更錯誤將個人與全體人民予以剝離認定，誤以為法規規定是保護全體病人就不是保護單一病人，誤以為法律規定是保護全體國民就不是保護單一國民，應構成裁定不適用法規及裁定理由矛盾之違背法令。
（四）相對人101年8月28日函、101年9月4日函及101年10月30日函，均為相對人對抗告人之請求及聲明異議之訴求予以否准，故此應已符合行政機關對於人民請求之行政行為直接對請求者為否准之行政處分性質，並非僅屬單純之觀念通知，原裁定應有裁定理由不備及裁定不適用法規之違背法令。
（五）相對人101年8月28日函所陳蔡東杰等3名醫師分別於78年7月19日、85年2月17日及86年10月9日執業登記於凱旋醫院具醫師資格，並得執行醫療業務，其3人奉凱旋醫院命令支援附設大寮復健中心，並無任何無照執業或未經報備支援等違反醫師法之情事。惟蔡東杰等3名醫師之執業登記及所領執業執照均係高雄市，且未加入高雄縣醫師公會，自僅能於高雄市轄區內執業。故蔡東杰等3名醫師越區於凱旋醫院附設大寮復健中心執業，顯有違醫師法第8條之2、第9條及醫療機構設置標準第26條第1項、第2項及第3項等規定。相對人就此未依法執行懲處凱旋醫院及蔡東杰等3名醫師涉有凟職包庇，而原審法院未開庭審理、調查證據並行言詞辯論，即裁定駁回，自屬違反行政訴訟法第125條第1款至第4款之規定，業已構成行政訴訟法第243條第2項第5款、第6款當然違背法令之事由。而提起抗告，請求廢棄原裁定，將案件發回原法院查明事證，以資保障抗告人於憲法上所賦予之訴訟權利。
四、本院按：
（一）行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；如人民無此依法申請之公法上權利，自無由提起課予義務之訴。倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民之請求，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分；參照行政訴訟法第4條第1項「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」之規定，撤銷訴訟之客體係以行政處分為前提，人民對此類函復，即不得提起撤銷訴訟。
（二）經查：
1.本件程序爭議在於抗告人稱：原審起訴時已經敘明凱旋醫院設立之大寮復健中心違反醫院診所管理規則等諸多不法事證，而蔡東杰等3名醫師（任職當時高雄市凱旋醫院）未經當地衛生主管機關（當時之高雄縣衛生局）發給執業執照、未加入公會、擅自跨區（改制前由高雄市跨區到高雄縣）執行醫療業務等具體違失，向主關機關具體陳明，請求對渠等依法處理，竟遭拒絕；訴願決定卻認為此否准非行政處分，而原審法院卻為同一論述，稱抗告人不具主觀公權利，竟未開庭審理、未調查證據，亦未行言詞辯論即裁定駁回，自屬違法云云。堪見本件抗告之爭點在於：醫療法第77條（現為第103條）及醫師法第27條之規定，是否賦予一般人民有向中央主管機關或所在地衛生主管機關請求對醫療機構或醫師予以裁處之權利。
2.涉及本件爭議之法規範：①75年11月24日制定公布之醫療法第12條規定：「醫院之
設立或擴充，應經衛生主管機關許可後，始得依建築法有關規定申請建築執照。」第13條規定：「醫療機構之開業，應依左列規定，向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請核准登記，發給開業執照：一、私立醫療機構，應以醫師為申請人。二、公立醫療機構，由其代表人為申請人。三、財團法人醫療機構或其他法人依有關法律規定附設醫療機構，由該法人為申請人。」第22條規定：「醫療機構應依法令規定或依衛生主管機關之通知，提出報告，並接受衛生主管機關對其人員配置、構造、設備、醫療收費、醫療作業、衛生安全、診療紀錄等之檢查及資料蒐集。」若有違反情事，同法第76條第1項規定：「違反…第20條至第22條…之一者，處2千元以上1萬元以下罰鍰，並得責令限期改善。但情節輕微者，得先予警告處分。」第77條（現為第103條）第1項規定：「違反第13條…之規定或擅自變更核准之廣告內容者，處5千元以上5萬元以下罰鍰。」第89條規定：「本法公布施行前已設立之醫療機構與本法規定不符者，應於本法施行之日起3年內辦理補正；逾期不補正者，由原許可機關撤銷其許可。但有特殊情況不能於3年內完成補正，經申請中央衛生主管機關核准者，得展延之。」足見，關於行為時醫療法第77條（現為第103條）之處罰規定，並未賦予一般人民有向中央主管機關或所在地衛生主管機關請求對醫療機構或醫師予以裁處之權利。
②又75年12月26日修正公布（增訂）並於76年12月21日施
行之醫師法第8條規定：「醫師執業，應向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關送驗醫師證書，申請登記，發給執業執照。」第8條之2規定：「醫師執業，應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。外國人及華僑醫師執業管理辦法，由中央衛生主管機關定之。」第9條規定：「醫師非加入所在地醫師公會不得執業。」第27條規定：「違反第8條、第8條之2、第9條及第10條第1項規定之一者，處2千元以上1萬元以下罰鍰。」，足見，醫師法第27條之處罰規定，也未賦予一般人民有向中央主管機關或所在地衛生主管機關請求對醫療機構或醫師予以裁處之權利。
3.因此，為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之公共利益，而授權中央或地方衛生主管機關依職權對醫療機構或醫師為妥善管理，75年11月24日所制定公佈之醫療法第13條（現為第15條）規定醫療機構之開業，應向所在地衛生主管機關申請核准登記，發給開業執照；若醫療機構違反上開規定，同法第77條（現為第103條）則賦予衛生主管機關依行為人違反上開規定之情形，對其處以罰鍰之權限。而另76年12月21日施行之醫師法第8條、第8條之2，則係規定醫師執業應向所在地之衛生主管機關申請登記，且需於經所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構為之；同法第27條則係賦予所在地衛生主管機關對行為人違反上開規定之情形，對其處以罰鍰之權限。這些都是主管機關之權限，故醫療法第77條（現為第103條）及醫師法第27條之規定，並未賦予一般人民有向中央主管機關或所在地衛生主管機關請求對醫療機構或醫師予以裁處之權利，足堪認定。
4.至於，抗告人另稱原裁定曲解法律規範目的，錯誤將各病人與全體病人分開認定，更錯誤將個人與全體人民予以剝離認定，誤以為法規規定是保護全體病人就不是保護單一病人，誤以為法律規定是保護全體國民就不是保護單一國民云云。惟就福利國家而言，成就人民獲致更大的幸福，是國家的責任，任何一個行政法規，直接間接的結果，必然是保障人民權益而造福人民；而行政法規為貫徹行政管理之目的必然有其主要目的及其規範價值，同時還要兼顧行政效率，就主管機關對於目的事業之監督管理，其目的是為保護人民，而是否讓人民有機會介入這樣的監督機制，是立法的選擇；承上醫療法第77條（現為第103條）及醫師法第27條，從規範之文義及其最大可能的解釋空間，顯然沒有開放讓人民有直接介入監督的機制。福利國家的終極目的與有效監督的行政規範之間，是兩個不同範疇的觀察，自不能相互混淆，抗告人就此有所誤認，所稱當無可採。
（三）從而，抗告人依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，請求相對人應就其所舉發之凱旋醫院附設大寮復健中心違反醫療法第13條（現為第15條），依同法第77條（現為第103條）規定予以處分；或蔡東杰等3名醫師違反醫師法第8條、第8條之2之情事，依同法第27條規定予以處分，即非屬人民依法申請之案件，則抗告人就此援引行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，自屬於法不合。
（四）從而，原法院以起訴不備程式，裁定駁回其訴，洵無不合。抗告人仍執前詞，指摘原裁定違誤，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 28 日
書記官 伍 榮 陞