最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1812號抗 告 人 楊士昌上列抗告人因與相對人臺南市大內區公所等間祭祀公業事件，對於中華民國102年7月1日高雄高等行政法院101年度訴字第507號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：㈠關於請求相對人臺南市大內區公所（下稱大內區公所）作成准核發「祭祀公業楊立」派下全員證明書處分部分：
相對人大內區公所受理抗告人、楊聖銓、楊明德及楊敬德等人申報案後，認「祭祀公業楊立」有2人以上申報情形，乃依祭祀公業條例第10條第2項規定，通知雙方應於3個月內協調1人申報，惟期限屆滿雙方仍未能協調，再通知雙方應於1月內向法院提起確認之訴並陳報。嗣經楊聖銓以抗告人及楊明德、楊敬德為相對人，向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提起確認派下員資格不存在之訴，而該民事訴訟經臺南地院以99年度訴字第681號判決及臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）以100年度上字第49號判決，分別駁回楊聖銓之訴及上訴確定在案。抗告人遂於101年12月18日提起本件行政訴訟；另於101年12月19日以上開民事判決已認定其為「祭祀公業楊立」唯一派下權人，再向相對人大內區公所申請核發派下全員證明書，案經相對人大內區公所審核後，以101年12月20日所民字第1010421959號函請抗告人補正上開民事判決之確定判決證明書，惟抗告人逾期仍未補正，經相對人大內區公所以102年1月31日所民字第1020078245號函駁回其申請。是抗告人提起本件行政訴訟時，尚未向相對人大內區公所申報「祭祀公業楊立」暨申請核發派下全員證明書，亦即抗告人並未「依法申請」，不符提起課予義務訴訟之「依法申請之案件」的前提要件。再者，相對人大內區公所以前揭102年1月31日函駁回抗告人嗣後提出之申請，抗告人亦未依法提起訴願，未踐行訴願前置之程序要件，揆諸首開規定，抗告人提起本件課予義務訴訟，自有未合，應予駁回。
㈡關於請求撤銷相對人大內區公所受理楊聖銓、楊明德、楊敬德申報清理祭祀公業楊立及核給派下全員證明書部分：
查祭祀公業條例施行前，尚未經清查之祭祀公業，得經由申報、公告、異議及核發派下全員證明書等程序，清查祭祀公業土地之權利歸屬。然相對人大內區公所依祭祀公業條例第10條第1項受理祭祀公業申報案，僅為形式審查，非實質審查，並無確認實體上私權（派下權）之效力，即大內區公所經書面審查認申報案符合同條例第6條、第8條及第9條規定者，應依第11條予以公告；倘公告申報案前有2以上申報案，又不能協調以1人申報者，則應依第10條第2項停止辦理各申辦案，並通知當事人於1個月內向法院提起確認訴訟並陳報公所，俟當事人向法院提起確認派下權之訴，釐清祭祀公業之派下現員人數究竟若干後，再依確定判決續為辦理後續程序。是相對人大內區公所受理楊聖銓、楊明德、楊敬德申報案之行政作為，僅係辦理後續公告、異議等程序之前階段行政程序，且無確認渠等有無派下權之效力，而僅有開啟後階段程序之法律效果，核其性質乃屬程序上之處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之，即非屬得獨立聲明不服之行政處分，抗告人即不得對之提起撤銷訴訟。故抗告人對相對人大內區公所受理楊聖銓、楊明德、楊敬德申報清理祭祀公業楊立暨申請核發派下全員證明書，提起本件撤銷訴訟，顯非合法，應予駁回。
㈢關於請求給付國家賠償金部分：
抗告人主張因相對人臺南市政府所及大內區公所所屬公務員之故意、過失，包庇非派下員申報祭祀公業，或以違建戶佔用「祭祀公業楊立」所有之土地，或盜領土地徵收補償費等情，致抗告人受有損害，經抗告人向相對人大內區公所提請國家賠償協議遭拒，據以合併請求國家賠償。惟按抗告人所提前揭行政訴訟既因不合法而應予駁回，揆諸本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，其併請求相對人應賠償抗告人新臺幣（下同）10億324萬元（原裁定誤載為10億354萬元），即失所附麗，應併予駁回。
三、抗告意旨略謂：民事庭判決內容已說明抗告人為合法唯一的派下員，並非如原裁定所云是派下員之一，故原裁定明顯解讀錯誤。又相對人大內區公所於接獲民事判決書時即應公告祭祀公業楊立派下員名冊，重核發派下員證明書，並撤銷受理無血緣關係之楊聖銓、楊明德、楊敬德申報並提出核發派下員證明書之行政處分。又相對人違法亂紀導致抗告人所受有之損害，均應予以國家賠償，相關涉案人員亦應予以刑事追究等語。
四、本院查：
（一）按臺灣之祭祀公業並無當事人能力，故關於祭祀公業之訴訟，應由其派下全體起訴或被訴，但設有管理人者，得以該管理人名義起訴或被訴。關於祭祀公業之訴訟，以管理人名義起訴或被訴者，當事人欄應表明其為祭祀公業管理人，以表示其非以自己名義起訴或被訴，向為民事及行政訴訟實務所採見解。本院綜觀原審卷附起訴狀及起訴原告嗣後提出之書狀所載起訴意旨，係就「楊士昌」個人以公業楊立繼任管理人或派下員地位，申報清理公業楊立事件暨請求相對人對楊士昌個人為國家賠償事件合併提起本件行政訴訟，顯非因該祭祀公業與相對人間涉訟。抗告人於原審提出之起訴狀及嗣後所提書狀，關於原告當事人、具狀人雖或載為「楊士昌」，或載為「公業楊立代表人（法定代理人）楊士昌」，致起訴原告究為公業楊立或楊士昌本人不甚明確，經原審斟酌上述書狀及其調查結果等情形，依合理客觀解釋，探求其真意，認本件當事人原告應為楊士昌個人，並非公業楊立，乃於其裁定當事人欄列載原告為楊士昌，並說明認定之理由，經核尚無不合。本件抗告人提出之抗告狀等書狀，就抗告人之記載，雖仍以「楊立祭祀公業即原告楊士昌」、「公業楊立代表人即原告楊士昌」、「楊立祭祀公業楊士昌」等方式，爰依其真意，逕就本件當事人欄抗告人部分改載為「楊士昌」。
（二）次按課予義務訴訟之提起，須有機關對人民依法申請之案件應作為而不作為或予以駁回，且須經訴願程序為前提，此參行政訴訟法第5條規定足明。經查，抗告人於原審起訴聲明⑴請求相對人大內區公所應依抗告人101年12月19日之申請，作成准予核發「祭祀公業楊立」派下全員證明書行政處分部分，其申請係在本件起訴（101年12月18日）日之後，且該申請案嗣經相對人大內區公所併同就抗告人及訴外人楊聖銓等4人前所為申報案，依祭祀公業條例第10條第1項規定，通知抗告人限期補正民事確定判決確定證明書未果，以102年1月31日所民字第1020078245號函予以駁回後，抗告人亦未提起訴願程序救濟等情，業經原審查明，並為抗告人所不爭，則抗告人提起此部分課予義務訴訟，核有行政訴訟法第107條第1項第10款之起訴不備其他要件情形，且此項欠缺無法命補正，原裁定依該法條第1項前段規定，以裁定駁回，即無違誤。
（三）再按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，亦有行政訴訟法第4條規定可參。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照）。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為受理人民申請之處置，僅屬程序行為，因欠缺規制性質，並非行政處分，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。此由行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」即明。經查主管機關受理祭祀公業之清理申報暨核發派下全員證明書，僅屬該管機關作成准否核發派下全員證明行政處分前之程序行為，該受理申報行為，僅係辦理後續公告、異議等程序之前階段行政程序，且無確認渠等有無派下權之效力，並無何規制性質，尚非行政處分，業據原裁定論述甚明，則原裁定以抗告人起訴聲明⑵請求撤銷相對人大內區公所受理楊聖銓、楊明德、楊敬德申報清理祭祀公業楊立及核給派下全員證明書部分，與法不合，予以裁定駁回，亦核無違誤。
（四）復按行政訴訟法第7條固規定提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。惟當事人依上開規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，有本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議意旨可參。查抗告人起訴聲明⑶雖合併請求相對人應賠償抗告人10億324萬元，惟抗告人提起之上揭訴訟皆不合法，已如前述，則其合併提起請求相對人損害賠償之訴訟部分，難認為適法，原裁定就此併予駁回，即無不合。
（五）綜上所述，原裁定已就抗告人聲明請求判決之事項如何不符合起訴要件，詳為論駁，揆諸前開說明，其認事用法均無不合。抗告人提起本件抗告，徒執與原裁定駁回理由無涉之實體事項為爭議，難認有理由，應予駁回。至抗告人其餘關於：⑴查封涉圖利侵佔戶之官吏賴清德、楊信基、蘇雨明等人財產以作為國家賠償之賠償金。⑵麻豆地政事務所清查國賠面積建物等資料。⑶對侵佔戶採取斷水斷電，並全面測量鑑界。⑷相對人臺南市政府及大內區公所所有涉案官員應一律停職調查。⑸退還抗告人被盜領都市計畫補償金。⑹退還地價稅稅金等項主張，因與原裁定之適法性無關，本院無審酌必要，併此敘明。
五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 6 日
書記官 邱 彰 德