最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1839號聲 請 人 祭祀公業吳金吉兼 代表 人 吳秉鈞上列聲請人因與相對人新竹縣政府間土地重劃事件，對於中華民國102年9月27日本院102年度裁字第1435號裁定，聲請再審及停止執行，本院裁定如下：
主 文再審及停止執行之聲請均駁回。
再審及停止執行聲請費用均由聲請人負擔。
理 由
一、按對於終審法院之裁定有所不服，除合於法定再審原因得聲請再審外，不容以其他之方法聲明不服，故不服終審法院之裁定而未以聲請再審之程序為之者，仍應認其為再審之聲請，而依聲請再審程序調查裁判。本件聲請人提出「再審起訴狀」，對於本院民國（下同）102年度裁字第1435號裁定聲明不服，依上說明，仍應認其為再審之聲請，而依聲請再審程序調查裁判。
二、緣相對人以97年11月19日府地劃字第0970172135號函核准前程序參加人「新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區重劃會」自辦成立（下稱「97年11月19日核准成立函」），並以98年8月26日府地用字第0980123683號函許可開發計畫（下稱「98年8月26日函」），嗣以99年1月27日府地劃字第0990016524號函核准前程序參加人提出之「自辦農村社區土地重劃區重劃計畫書」（下稱「系爭重劃計畫」或「99年1月27日函」），並由前程序參加人以99年1月29日福陽劃字第0990012903號公告辦理公開展覽。嗣前程序參加人發現土地登記謄本記載不全，誤將部分都市計畫內土地納入重劃範圍，遂以100年8月10日福變字第1000081001號函申請變更開發計畫（下稱「100年8月10日函」），經相對人以100年10月5日府地用字第1000124145號函許可後（下稱「100年10月5日函」），前程序參加人復以100年11月14日福陽重劃字第100111401號函依開發計畫變更內容修正重劃計畫書圖（下稱「100年11月14日函」），並經相對人以原處分准予實施農村社區土地重劃在案。嗣前程序參加人依「土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法」第24條規定，將修正重劃計畫書、圖公告30日（公告期間：100年12月14日起至101年1月13日止），並以100年12月14日福陽自重字第100121401號函通知重劃區內之土地所有權人，如對重劃計畫書之修正內容有不同意見時，於公告期間內提出異議，並副知相對人（下稱「100年12月14日函」）。聲請人祭祀公業吳金吉係重劃區範圍內之土地所有權人，質疑上開重劃區內土地分割及地目變更程序、重劃計畫書之合法性，以及爭執重劃後地價評估無標準，分別於101年1月13日及1月18日向相對人表示不同意上開修正之重劃計畫案，相對人即以101年1月20日府地劃字第1010010560號函（下稱「系爭函文一」）及101年2月2日府地劃字第1010010726號函（下稱「系爭函文二」）轉交聲請人之異議函予前程序參加人，請其妥處逕復後將處理情形副知相對人，並副知聲請人祭祀公業吳金吉。聲請人對系爭函文一、二不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟。經原審法院以101年度訴字第1153號判決（下稱前程序原審判決）駁回，聲請人不服，提起上訴，經本院102年度裁字第1435號裁定（下稱原確定裁定）駁回上訴確定後，聲請人以原確定裁定具有行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款及第14款之再審事由，聲請再審。
三、聲請意旨略以：
（一）前程序原審法院於102年7月3日裁定命聲請人補正委任狀（委任律師或依法得為訴訟代理人之委任狀），聲請人嗣於同年月11日具狀補正聲請人祭祀公業吳金吉委任狀，再於同年月16日檢送內政部及司法院行政訴訟及懲戒廳書函，以確定祭祀公業吳金吉係行政訴訟法第241條之1第2項第4款規定所指之公法上之非法人團體，則原確定裁定有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由。
（二）原確定裁定具有行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款之再審事由：
１、聲請人共同持有重測○○○鄉○○段○○○○段○○○○○○號等23筆土地，被訴外人吳信達非法拍賣、承受後，輾轉由訴外人曾炏照取得，然聲請人仍為系爭土地之利害關係人，自得依行政訴訟法第111條第3項規定，為訴之變更或追加；而第32地號土地之合併、分割與地目變更等登記，係相對人所屬竹北地政事務所依訴外人曾炏照於69、70年間向該所申請合併、分割與買賣登記，相對人迄今僅出示變更使用之法規，但有關具體相關證明文件卻無法提出，是系爭32地號土地部分，相對人分割及變更地目等行政處分係屬違法，惟前程序原審判決未依職權調查系爭32地號土地之緣由，亦未說明聲請人為何欠缺「即受確認判決之法律上利益」之理由，明顯違背行政訴訟法第243條各項規定。
２、開發計畫書土地使用計畫範圍圖所列之甲、丙種建築用地建1至建6上之建物係屬違章建築，係於「辦理耕地部分變更為非耕地使用及分割審核注意事項」實施前已建造完成，此與前揭注意事項第5項甲款第6目規定之「實施後始建造完成」要件不符，則相對人69年7月1日（69）府地籍字第56279號函核准曾炏照申請系爭32地號土地所為分割、合併及變更地目等登記即屬違法，應予塗銷，是系爭重劃計畫範圍內所列甲、丙種建築用地，非屬甲、丙種建築用地，其聚落合計面積應為零公頃，未達法定0.5公頃，則開發案件亦應一併撤銷，惟前程序原審判決未查及此，有判決不適用法規或適用不當之違法。
３、卓越不動產估價報告書係依據相對人核准之系爭重劃計畫書修正版製作，已違反不動產估價技術規則之規定，且比較臺灣新竹地方法院委託歐亞不動產估價師事務所提出估價報告書之內容可知，卓越不動產估價報告書是為配合前程序參加人之估價標的所製作，顯屬違法、蓄意為相對人作成土地評估價格。
４、相對人100年10月5日函許可通過之系爭重劃區修正開發計畫書圖，並未檢附「土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法」第23條第1項規定之「土地所有權人意見分析表」，亦未將聲請人對平均地價過低多次催促追尋之意見，記載於意見分析表；又「100年11月14日函」僅為相對人與前程序參加人間之內部文書，並未對外公開，無行政處分效力可言。前程序原審判決係以「原告於起訴之前，並未向被告請求確認其無效，為原告所自承，則原告逕行訴請確認系爭32地號土地於69年6至8月間之分割、合併及地目變更等登記處分無效，即於法不合」為判決基礎，而本件行政處分未經相對人自行實質審查確認其行政處分是否無效，此觀前程序原審判決「本件原告主張」之內容即明，是前程序原審判決指摘聲請人此部分起訴不合法，即有未洽。
（三）請依行政訴訟法第116條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「命再審參加人（「新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區重劃會」）在本件訟爭確定前，暫先停止執行新豐鄉福陽自辦農村社區土地重劃區重劃會土地分配與登記等事宜。請命相對人新竹縣政府在本件訟爭確定前，暫先停止執行前項重劃會土地分配與登記等事宜。」以保護聲請人之利益。
四、本院查：
（一）按「（第1項）有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：．．．當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。．．．」「裁定已經確定，而有第二百七十三條之情形者，得準用本編之規定，聲請再審。」行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款及第283條定有明文。
前開所謂表明再審理由，必須指明確定裁定有如何合於行政訴訟法第273條所定第1項何款規定之再審事由，及合於各該款再審理由之具體情事者，始為相當；倘僅泛言有行政訴訟法第273條第1項所列各款規定之再審事由，而未具體指明係依據該條第1項何款規定的再審事由；或雖已載明該條第1項之何款，然並未表明符合該條款規定之具體情事者，仍難謂已合法表明再審理由，所為再審之聲請，即屬不合法。又聲請再審，乃對於確定裁定不服之程序，故聲請再審，必須就該聲明不服之確定裁定為前揭說明之指摘；倘其聲請，雖聲明係對某件確定裁定為再審，但其聲請狀載理由，實為指摘前程序確定判決或前次之再審判決或確定裁定如何違法，而對該聲明不服之確定裁定，則毫未指明有如何法定再審理由，亦難認為已合法表明再審理由，應以其聲請再審為不合法駁回之。另行政訴訟法第273條第1項第13款所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者」，係指前訴訟程序事實審之言詞辯論終結前即已存在之證物，因當事人不知有此致未經斟酌，現始知之；或雖知有此證物而不能使用，現始得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。若在前訴訟程序事實審之言詞辯論終結前尚未存在之證物，本無所謂發見，自不得以之為再審理由。第14款所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」者，則指足以影響判決基礎之重要證物，雖在前訴訟程序業已提出，然未經確定判決加以斟酌，或就依聲請或依職權調查之證據未為判斷者而言，且以該證物足以動搖原確定判決基礎者為限；若於判決理由項下說明無調查之必要，或縱經斟酌亦不足影響判決基礎之意見，即與漏未斟酌有間，不得據為本款規定之再審理由。
（二）次按，行政訴訟法第22條、第27條第2項規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」「法人、中央及地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟行為。」其立法理由分別載明：「當事人能力乃指得為行政訴訟主體之能力，亦即得提起行政訴訟或受訴之能力。當事人能力之有無，原則上以權利能力之有無為準。凡有權利能力者，均有當事人能力，否則失其保護權利之道。．．．非法人之團體雖無權利能力，但事實上常因對外活動，而有權利義務之發生，若不許其為訴訟主體，將使主張權利之第三人因此而受損害，團體本身亦將發生主張權利之困難，爰規定非法人之團體亦有當事人之能力。」「法人、中央及地方機關、非法人之團體均不能自為訴訟行為，爰規定應由代表人或管理人為之，以資解決。」又「（第1項）對於高等行政法院判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但有下列情形之一者，不在此限：上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（第2項）非律師具有下列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人：上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。稅務行政事件，具備會計師資格者。專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」行政訴訟法第241條之1第1項、第2項分別定有明文。另「（第3項）第一項但書及第二項情形，應於提起上訴或委任時釋明之。（第4項）上訴人未依第一項、第二項規定委任訴訟代理人，或雖依第二項委任，法院認為不適當者，第二審法院應定期先命補正。逾期未補正亦未依第四百六十六條之二為聲請者，第二審法院應以上訴不合法裁定駁回之。」為行政訴訟法第241條之1第3項準用民事訴訟法第466條之1第3項、第4項所規定。前開行政訴訟法第241條之1立法理由載稱：「行政訴訟之上訴審為法律審（行政訴訟法第242條參照），上訴理由必須具體指摘高等行政法院判決有如何違背法令之情形，此須有專業法律素養者，始能勝任。為貫徹法律審之功能，及保障當事人權益，爰參照民事訴訟法第466之1第1項規定，於上訴審採律師強制代理制。但上訴人或其法定代理人具有律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者；稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者；專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者，因其已有專業素養，應無再強制其委任律師為訴訟代理人之必要，爰設本條第1項之規定。參照民事訴訟法第466條之1第2項及行政訴訟法第49條第2項規定，上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具有律師資格者；稅務行政事件，具備會計師資格者；專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者；上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者，如經最高行政法院認為適當，亦應許其為上訴審之訴訟代理人，爰設本條第2項之規定。是否符合第1項但書及第2項之要件，而得為律師強制代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，以便法院審查；上訴人未依第1、2項規定委任訴訟代理人，或雖依第2項委任，最高行政法院認為不適當者，如何處理，應予明文規定。又上訴審之上訴既採律師強制代理制，則對於無資力委任訴訟代理人者，應使其得依訴訟救助之規定，聲請最高行政法院為之選任律師為其訴訟代理人；且採律師強制代理制，則委任律師所支付之酬金，為進行訴訟所必要之費用，應為訴訟費用之一部，惟當事人約定之酬金如過高，全數由他造負擔，並不合理，亦應限定其最高額。上開事項，民事訴訟法第466條之1第3項、第4項、第466條之2及第466條之3設有規定，依其性質，於行政訴訟可準用，爰於第3項明定之。」準此可知：
（１）本院為法律審，對於高等行政法院判決提起上訴，係採律師強制代理制度；申言之，對於高等行政法院判決提起上訴，除具有行政訴訟法第241條之1第1項但書、或同條第2項規定情形者外，均應委任律師為訴訟代理人。
（２）依行政訴訟法第241條之1第2項第4款規定，以非律師為向本院提起上訴之訴訟代理人，應具備：上訴人為公法人、中央或地方機關、或「公法上之非法人團體」；而參諸上開行政訴訟法第22條、第27條關於「當事人能力」與「訴訟能力」條文內容，分別明定「『非法人之團體』，有當事人能力」、「『非法人之團體』，應由其代表人或管理人為訴訟行為」等文義觀之，顯見行政訴訟法第241條之1第2項第4款所稱「公法上之非法人團體」，係指「依相關公法規定組織之非法人團體」而言甚明。須為「公法上之非法人團體」所屬「專任人員」辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。應於提起上訴或委任時釋明符合前揭得為律師強制代理例外之要件，以便法院審查。經本院認為適當。
（３）上訴人未依行政訴訟法第241條之1第1項、第2項規定委任訴訟代理人、或雖依同條第2項委任，法院認為不適當者，第二審法院應定期先命補正；逾期未補正亦未依民事訴訟法第466條之2為聲請者，應以上訴不合法裁定駁回之。
（三）末按「聲請人提出之證物，無非用以證明其實體上所主張之事實，惟本件原裁定係基於程序上之理由駁回其聲請，實體上之主張原不在審究之範圍，．．．。是聲請人提出之各證物，不問其係於何時發見，縱令予以斟酌，亦不能使其受較有利益之裁判，自不得主張本院裁定有民事訴訟法第492條第1項第11款（當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限）規定之情形而聲請再審。」「依行政訴訟法第11條規定原處分或決定之執行，原則上不因提起行政訴訟而停止，又參照強制執行法第18條規定，有提起再審之訴者，原則上亦不停止強制執行。本件聲請人因沒收私運貨物事件提起再審之訴，聲請停止原處分之執行，本院核無必要，應予駁回。」本院55年裁字第1號、56年裁字第10號著有判例可稽。
（四）本件聲請人不服前程序原審判決提起上訴，未據提出委任律師或具律師資格之關係人為訴訟代理人之委任狀，經原審法院裁定命其於裁定送達後5日內補正，該裁定已於102年7月9日送達，聲請人等雖於102年7月12日提出委任兼本件聲請人之吳秉鈞為訴訟代理人的委任狀，表明係依司法院102年4月30日廳行二字第1020008413號函、及行政訴訟法第241條之1第2項第4款規定委任吳秉鈞為該上訴案件之訴訟代理人（前程序原審卷第290至第294頁）等語；復於102年7月16日檢具上開司法院函及內政部102年3月19日內授中民字第1025035393號函為證（前程序原審卷第295至第299頁）。惟所謂「祭祀公業」，係指由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體（祭祀公業條例第3條第1款參照）；上揭內政部102年3月19日函也說明：祭祀公業，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，屬於公同共有性質等語，足見祭祀公業並非前開行政訴訟法第241條之1第2項第4款所稱「公法上之非法人團體」。又上列司法院102年4月30日函說明二已載明：【按祭祀公業擁有一定財產，並有多數之派下員，在社會上常以其名義從事一定之經濟活動，在未依法申請登記為祭祀公業法人前，實務上係視其為非法人團體，在行政訴訟裁判當事人欄應記載「○○祭祀公業」「代表人○○○」。是祭祀公業在公法訴訟上，係具當事人能力之非法人團體】等語，亦僅在闡明祭祀公業具有「當事人能力之非法人團體」之旨。尚難以上開內政部及司法院函執為聲請人業依行政訴訟法第241條之1第2項第4款規定合法委任前程序原審判決上訴之訴訟代理人。原確定裁定以聲請人未依前程序原審裁定期限內補正委任律師或具律師資格之關係人為訴訟代理人之委任狀，而以聲請人之上訴不合法，駁回其上訴，揆諸前揭規定及說明，並無不合，無適用法規錯誤之可言。聲請意旨認此部分原確定裁定具有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由，難謂可採。又原確定裁定係基於程序上之理由駁回聲請人之上訴，實體上之主張原不在審究之範圍，是聲請人從實體上主張原確定裁定具有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款事由聲請再審部分，亦難謂有據，同應駁回之。另本件聲請再審既經駁回，則前揭聲請停止執行部分，核無必要，併予駁回。
五、據上論結，本件聲請為無理由，依行政訴訟法第283條、第278條第2項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
書記官 莊 俊 亨