最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1903號抗 告 人 卜正明上列抗告人因與相對人行政院人事行政總處間請求補發薪津事件，對於中華民國102年10月21日臺北高等行政法院102年度訴字第1215號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定針對抗告人基於以下原因事實提起之行政訴訟，本諸下述理由，以其起訴（課予義務訴訟）之程序標的（抗告人主張之否准處分）實質上非屬行政處分，而認其起訴不合法，裁定駁回其訴。
㈠原因事實部分：
⒈抗告人原任訴外人合作金庫商業銀行股份有限公司（下稱
合作金庫）理事長，於民國84年10月18日因涉案經撤職，後經公務員懲戒委員會（下稱公懲會）作成「休職，期間二年」之議決（期間之計算為自84年10月18日起，算至86年10月17日止），確定議決作成後，合作金庫在上開議決基礎下，於94年12月14日核定抗告人「復職同時退休」，並「溯自00年0月00日生效」（因抗告人在當日屆命令退休之年齡）。
⒉抗告人主張其退休生效日為94年12月14日，故應補發退休
前之薪津，經財政部去函相對人行政院人事行政局(已於101年2月6日改制為行政院人事總處）查詢，而相對人乃於99年12月7日作成局給字第0990027733號函釋（下稱99年函釋）答覆財政部（副本抄送銓敘部及公務人員保障暨培訓委員會），表明「……休職之公務員仍須經申請復職之程序，且應具實際到職回復執行公務之事實始屬復職。
故復職前之休職期間，並未回復執行公務而有實際工作事實，爰依公務員懲戒法第12條規定，應予停發薪津，因此，本案並無補發薪津之問題。」等有關抗告人主張之法律適用見解。
⒊抗告人因此認該函釋既「拒絕補發抗告人於86年10月休職
期滿次日至94年12月復職退休前一日停職期間薪津」，影響其權益，而經由立法委員謝國樑提出陳情書，請求相對人撤銷上開99年函釋。相對人再於102年1月31日作成以總處給字第1020023043號書函（下稱102年函覆，即本案抗告人在原審起訴之程序標的），回覆抗告人稱：「台端建請撤銷人事行政局99年12月7日函，俾利辦理補發薪津一案……前經本總處101年11月5日總處給字第1010054376號書函及同年9月17日總處給字第1010048270號函復台端在案，仍請卓參」等語。抗告人認該102年函覆為否准處分，而提起訴願，但訴願機關作成「訴願不受理」之決定。
⒋為此抗告人在原審提起課予義務之訴訟，請求事實審法院
作成「撤銷訴願決定及102年函覆，並命相對人作成撤銷前開99年函釋之行政處分」之判決主文。
㈡原裁定駁回抗告人起訴之法律上理由部分：
⒈上開99年函釋係相對人就財政部（原裁定誤為銓敘部）針
對「抗告人於休職期滿至退休生效日期間得否補發薪資」之法律適用疑義，本於人事主管機關職權，對相關法令為釋示。
⒉而行政機關本於其職權就法令所為之釋示，人民除於影響
其權利或法律上利益之具體事件，可附帶就該行政函釋之合法性為爭議外，法令並未賦予人民得請求行政機關撤銷行政函釋之請求權。
⒊從而抗告人提出陳情書，請求撤銷系爭99年函釋，其請求
顯非依法申請。而本案抗告人主張之本案程序標的（102年函覆），其記載內容僅屬「說明抗告人之陳情事項說明，前已二次函覆，告知系爭99年函釋並無抗告人所稱逾越公務員懲戒委員會決議而應予撤銷之違法情形；及該函釋非行政處分性質，不得作為行政爭訟之標的」等情，故應定性為「單純之事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生何法律效果」，故實質上非屬行政處分。抗告人卻對之提起課予義務之訴，自屬起訴不備要件，應予駁回。
三、抗告意旨則基於下述理由，指摘原裁定違法：㈠相對人在法無明文情況下，無法舉出具體之實證法規定，否
決抗告人之補薪請求，卻以「休職期滿、核准復職前，未到職執行公務」等不可歸責抗告人事由，比附為「仍屬處於休職狀態」，進而僭越立法權限，將所謂「仍屬處於休職狀態」之「停職期間」違法規定為「休職期間」，進而僭越司法權限，不經司法程序，援引公務員懲戒法第12條命令停發薪津，其102年函覆自屬違法。
㈡行政處分之作成並無一定形式，甚至不需書面，故原裁定不
問相對人答覆用意，即謂系爭程序標的（102年函覆）非屬行政處分，顯然違法。
㈢依行政程序法第159條及第160條之規定，解釋性之法令釋示
，以不直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定為要件，並由首長簽署刊登公報，但系爭99年函釋對抗告人直接發生停發薪津之法律效果，僅由合作金庫執行，自屬行政處分。㈣原裁定認99年函釋是相對人答覆銓敘部一節，顯屬事實認定錯誤。
㈤前開99年函釋僭越立法及司法權限，擾亂憲政體制，違法且
罔顧公務員人權，相對人未深切反省，反以程序杯葛，規避司法實質評斷，原裁定予以支持，難謂已盡司法責任及良心，本案應發回而為實體審理。
四、經核原裁定之法律判斷理由並無違法，抗告人前開各項抗告主張均非可採，應予駁回，爰說明理由如下：
㈠本件抗告人在原審提起之訴訟類型為課予義務之訴，而課予
義務訴訟之提起，以「人民請求行政機關作成（授益）行政處分，而經受理之行政機關作成否准處分，拒絕其請求」為必要。而行政機關對人民請求之答覆是否為「否准處分」，其起始判準，與行政機關答覆如何記載並無太大之關連，反而應取決於「請求人之請求內容，依其為此請求之法規範基礎，受理之行政機關是否一定要以作成行政處分之方式才能滿足該請求」，如果請求符合此等定義，受理請求之機關只要客觀上沒有滿足該請求內容，不問其如何答覆，該答覆均應視為「否准處分」。這樣的法律見解基本上可以避免請求人與受請求之行政機關間，就「答覆公函」是否具有否准請求之意思，陷入「各說各話」之困境，並且對為請求之人民有較大保障（只要人民之請求客觀上必須以行政處分之方式來加以滿足者，而受請求之行政機關卻沒有作成符合請求內容之對應行政處分，無論其答覆函如何記載，均應視為否准處分）。
㈡然而就本案而言，抗告人既未表明其請求相對人作成「撤銷
99年函釋」之實證法依據，而且其請求之經濟目的無非是取得「86年10月休職期滿次日至94年12月復職退休前一日停職期間之薪津」，此等請求最簡明有效之滿足途徑即是直接向薪津發給之部門訴請給付（至於應依循公法或私法爭訟體系，則屬另一問題），而要求相對人預先表示法律見解，並非最具效率之手段，除非立法政策有特別考量，並在實證法明文賦予人民請求預先解釋之主觀公權利，不然難謂其有請求相對人預先解釋法律之請求權，從而相對人之答覆自然也不能被定性為否准處分，原裁定在法律觀點下認本案程序標的（102年函覆）非屬行政處分，抗告人在原審之起訴不備起訴要件予以裁定駁回，即屬有合法有據。
㈢抗告人前開各項抗告理由，或係就「發給薪津在實體法有無
理由」為爭執，或係就行政處分之定義為主張，或係對前開99年函釋之答覆對象指摘「原裁定事實認定有誤」，完全沒有針對決定本案勝負之法律爭點（即其有向相對人請求作成法律解釋之主觀公權利）為論辯，實無從推翻原裁定判斷結論之合法性。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 吳 慧 娟法官 鄭 忠 仁法官 林 惠 瑜法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 葛 雅 慎