最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1926號抗 告 人 陳昱元 送達處所：台南郵政第177號信箱上列抗告人因與相對人國立澎湖科技大學間有關教育事務事件，對於中華民國102年8月27日高雄高等行政法院101年度訴字第422號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人原係相對人學校應用外語系講師，前經相對人民國95年6月28日94學年度第2學期第3次校教師評審委員會（下稱校教評會）決議不予晉級，並以95年7月20日澎科大人字第0950004873號通知書通知抗告人核定「不予年資加薪」。
其後，抗告人復經相對人以其有違反教師法為由，連續2次以96年8月15日澎科大人字第0960005818號函及97年8月11日澎科大人字第0970005586號函予以「停聘1年」（第1次自96年8月14日起至97年8月13日止；第2次自97年8月14日起至98年8月13日止）。嗣因抗告人停聘期間將屆，相對人再就抗告人復聘案，提經該校三級教師評審委員會（下稱教評會）決議，依教師法第14條第1項第6款規定，予以不續聘處分，另依教師法第14條之1第2項規定，暫時繼續聘任抗告人。嗣相對人校教評會於100年6月23日召開99學年度第2學期第5次會議，決議（下稱校教評會100年6月23日決議）除依教師法第14條之2規定，認抗告人停聘原因未消滅，不予復聘外，並依同法第14條第1項第6款、第8款及教育人員任用條例第31條等規定，對抗告人作成解聘處分，報經教育部100年12月22日臺人（二）字第0000000000E號函（下稱教育部100年12月22日函）同意照辦後，以100年12月26日澎科大人字第1000009100號函（下稱相對人100年12月26日函）通知抗告人，自100年12月27日起解聘生效。抗告人不服，逕提起行政訴訟，求為判決：【⒈確認抗告人與相對人間公法契約關係存在、⒉撤銷相對人自94學年度起「不予年資晉級加薪」的行政處分、⒊賠償抗告人「不予年資晉級加薪」的損失、⒋撤銷相對人96及97學年度的「停聘」行政處分、⒌賠償96及97學年度的「停聘」損失、⒍撤銷98學年度「不予著作外審升等」行政處分、⒎賠償「不予著作外審升等」行政處分的損失、⒏撤銷教育部核准解聘函及再申評會評議書，及自94年起迄判決日止之精神撫慰金新臺幣（下同）100萬元部分，暨依國家賠償法規定，向訴外人蕭泉源、林輝政、陳正男、王明輝、呂祝義、王本賢、曾展傑、趙正派、許光志、陳甦彰、黃國光、王瑩瑋、蔡明惠、王月秋、李陳鴻、李穗玲、丁得祿、李明儒、黃齊達、吳培基、賴阿蕊、吳政隆、駱藝瑄等人請求賠償。】經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
三、本件原裁定以：㈠抗告人對於相對人予以解聘之不利益行政處分，如有不服，自應於法定期間依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，始為適法；抗告人捨此未由，逕提起確認訴訟，聲明求為判決確認抗告人與相對人間公法契約關係存在，揆諸行政訴訟法第6條第3項規定，即非合法，應予駁回。㈡抗告人不服前開教育部100年12月22日函，向行政院提起訴願，經行政院101年7月26日院臺訴字第1010138793號訴願決定（下稱行政院101年7月26日訴願決定）駁回後，於101年8月20日以相對人、行政院、教育部為被告，向臺北高等行政法院提起撤銷併為給付訴訟，求為判決：⒈請依法判決撤銷本解聘案；⒉請依法判決撤銷相對人違反公法契約及違憲的96、97學年度「停聘」行政處分案；⒊請依法判決相對人賠償抗告人96、97學年度的「停聘」損失；⒋請依法判決撤銷98學年度「不予著作外審升等」的行政處分；⒌請依法判決相對人賠償抗告人98學年度「不予著作外審升等」的行政處分損失；⒍請依法判決相對人延宕抗告人所提99學年度「著作外審升等案」迄今未辦的損失；⒎請依法判決相對人違法自94年迄今未予抗告人「年資晉級加薪」的損失。現正繫屬於該院101年度訴字第1298號審理中，尚未終結（本院按：該案業經臺北高等行政法院於102年10月31日判決駁回抗告人之訴在案）等情，已經相對人陳明在卷，並為抗告人所不爭執。茲抗告人復於同年10月22日就同一事件，更行提起行政訴訟，請求判決：撤銷相對人自94學年度起「不予年資晉級加薪」的行政處分、撤銷相對人96及97學年度的「停聘」行政處分、撤銷98學年度「不予著作外審升等」行政處分、撤銷教育部核准解聘函及再申評會評議書，顯係就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，依行政訴訟法第107條第1項第7款規定，亦非合法，應予駁回。㈢抗告人提起之前揭確認訴訟及撤銷訴訟，既因不合法應予駁回，則其依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，併為請求相對人應賠償「不予年資晉級加薪」的損失、96及97學年度的「停聘」損失、「不予著作外審升等」行政處分的損失、自94年起迄判決日止之精神撫慰金100萬元部分，及依國家賠償法規定，向訴外人蕭泉源等人請求賠償部分，依本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨，已失所附麗，應併予駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠抗告人被解聘並列永不適任教師，有即受確認判決之法律上利益，且屬違法之行政處分已執行而無回復原狀可能之事實，得提起確認訴訟，並符合訴願法第93條、行政訴訟法第116條停止執行之要件，惟原審除駁回抗告人停止執行之聲請外，又駁回抗告人之訴，顯有違誤。㈡原裁定無視行政契約不得由當事人一方單方面透過行政處分變更或消滅契約關係，否則將破壞當事人地位平等原則，有違契約之本旨。㈢行政機關單方面所為之解聘、停聘等，其合法性有爭議時，自應回歸行政契約關係下解決，而不應循行政處分之救濟程序，故本件爭議應循確認契約存在之訴及一般給付之訴為妥。㈣原裁定援用非法律之庭長法官聯席會議決議為判決依據，且就有違憲之虞之教育部解聘處分，未停止審判程序並聲請大法官解釋，亦有違誤。㈤本解聘並列冊永不適用教師案，符合行政程序法第111條各款之無效事由，依法應依抗告人所請判決，惟卻遭裁定駁回，顯有枉法裁判。㈥本案應依行政訴訟法第195條規定為有無理由之判決，惟原審竟為駁回之裁定，除枉法裁判外，更有違司法院釋字第702號解釋意旨。㈦抗告人雖在臺北高等行政法院及原審法院分別提起行政訴訟，惟各該案主要被告不同，原裁定竟援引臺北高等行政法院受理之撤銷解聘案之訴作為駁回之理由，顯違反依據法律獨立審判及優先遵守憲法義務原則等語。
五、本院查：
（一）按：
１、教師法第29條第1項、第30條、第31條規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師申訴評議委員會之分級如下：專科以上學校分學校及中央兩級。高級中等以下學校分縣（市）、省（市)及中央三級。」「（第1項）教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。（第2項）教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」
２、行政法院組織法第16條規定：「（第1項）最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，認有編為判例之必要者，應經由院長、庭長、法官組成之會議決議後，報請司法院備查。（第2項）最高行政法院審理事件，關於法律上之見解，認有變更判例之必要時，適用前項規定。（第3項）最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第一項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。」
３、依據上開規定可知：
（１）教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴、再申訴。教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質「依法」提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟；申言之，教師不願申訴或不服申訴、再申訴者，得依其性質「依法」提起民事訴訟，或循序提起訴願（申訴後不願再申訴而提起訴願）及行政訴訟，或再申訴（視為訴願）後提起行政訴訟，或依其他保障「法律」規定，請求救濟。惟無論係提起申訴、再申訴、行政訴訟，或民事訴訟，或訴願、行政訴訟，均應符合各該救濟規定之「程序要件」與「實體要件」，乃屬當然。
（２）最高行政法院為法律審，具有統一法律見解之權責，是最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，依現行行政法院組織法規定，在編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一之。
（二）經查：
甲、關於抗告人起訴聲明⒈部分：
１、本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「．．．公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。．．．公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。．．．另查教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』其中所謂『按其性質』，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應『依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』又由於上開第33條前段規定『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者』，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。．．．。」
２、按行政訴訟法第6條第1項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）．．．。」本條99年1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載：「又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」準此可知，行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關係成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等三種。另確認訴訟具有補充性，若該確認訴訟求為確認公法關係是否成立或違法之行政處分，屬得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，則不得提起之，該確認訴訟即有起訴不備要件之不合法。
３、本件抗告人所不服者無非為相對人予以解聘之不利益行政處分（如前開校教評會100年6月23日決議及相對人100年12月26日函），本得於法定期間依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，惟抗告人逕向原審法院提起確認訴訟，聲明求為判決確認抗告人與相對人間公法契約關係存在，依上述規定及說明，於法自有未合。原審援引行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回抗告人此部分之訴，並無不合。
乙、關於抗告人起訴聲明⒉、⒋、⒍、⒏部分：
１、行政訴訟法第107條第1項第7款規定「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。」是知，已起訴之事件，在訴訟繫屬中，該訴訟之當事人不得更以他造為被告，就同一訴訟標的提起新訴；所謂就同一訴訟標的提起新訴，乃指前後兩訴係就同一訴訟標的求為相同之判決而言。
２、本件抗告人曾於101年8月20日以相對人、行政院、教育部為被告向臺北高等行政法院起訴，聲明求為判決⒈撤銷本解聘案；⒉撤銷相對人違反公法契約及違憲的96、97學年度「停聘」行政處分案；⒊相對人賠償抗告人96、97學年度的「停聘」損失；⒋撤銷98學年度「不予著作外審升等」的行政處分；⒌相對人賠償抗告人98學年度「不予著作外審升等」的行政處分損失；⒍相對人延宕抗告人所提99學年度「著作外審升等案」迄今未辦的損失；⒎相對人違法自94年迄今未予抗告人「年資晉級加薪」的損失，嗣於該案（101年度訴字第1298號，業於102年10月31日判決）訴訟繫屬中，抗告人復於同年月22日向原審法院提起本件訴訟求為判決：撤銷相對人自94學年度起「不予年資晉級加薪」的行政處分、撤銷相對人96及97學年度的「停聘」行政處分、撤銷98學年度「不予著作外審升等」行政處分、撤銷教育部核准解聘函及再申評會評議書（即起訴聲明⒉、⒋、⒍、⒏），乃就同一訴訟標的對同一當事人提起新訴，依前揭說明，抗告人並不得重複提起。原審因以抗告人起訴不合法裁定駁回，自無不合。
丙、關於抗告人起訴聲明⒊、⒌、⒎及請求精神慰撫金、依國家賠償法請求賠償部分：
１、行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」惟「．．．是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」業經本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）在案。
２、抗告人聲明求為相對人應賠償「不予年資晉級加薪」的損失、96及97學年度的「停聘」損失、「不予著作外審升等」行政處分的損失、精神撫慰金100萬元部分，及依國家賠償法規定，向訴外人蕭泉源等人請求賠償部分，係屬依行政訴訟法第7條合併提起之損害賠償訴訟，而抗告人確認訴訟及撤銷訴訟既均起訴不合法，已如上述，從而，原裁定認抗告人此部分之訴，亦應併以裁定駁回，即無不合。
（三）綜上所述，抗告人於原審提起之前揭訴訟，原裁定認其起訴不合法，援引行政訴訟法第107條第1項第7款及第10款規定，予以裁定駁回，核無不合。抗告意旨所指各節，難認可採，其抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
書記官 莊 俊 亨