最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第106號上 訴 人（兼選定當事人）
林金國林茂照李萬河共 同訴訟代理人 呂傳勝 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年9月27日臺北高等行政法院100年度訴字第1302號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人等所有坐落桃園縣桃園市○○段○○○○號等土地（下稱系爭土地），經被上訴人於民國93年10月22日以府地區字第0930276636號公告徵收作為「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」新社區工程用地，並以93年10月22日府地區字第0930276644號函通知上訴人等。上訴人等因補償地價偏低、抵價地比例不足等由，於公告期間內提出異議，經被上訴人將查處情形分別函復上訴人等略謂，本區土地目前公告土地現值之訂定，尚屬合理且符合一般正常交易價格水準。上訴人等不服，提起訴願，經內政部以系爭土地之徵收補償地價僅為當地一般正常交易價格（市價）60%至64%之間，被上訴人未斟酌行為時（下同）土地徵收條例第30條第2項規定，比照一般正常交易價格，給予系爭土地加成補償為由，訴願決定將被上訴人93年10月22日府地區字第093027
6636號公告處分撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。嗣被上訴人將全案提經桃園縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）94年5月31日第3次會議重新審議，決議：「經轄區桃園地政事務所依地價調查估計規則作業規定，重新查估93及94年擬評現值，本案土地之93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格，故本案編號46、604、605、606地價區段之93及94年度公告土地現值分別為每平方公尺新臺幣（下同）33,000元、39,400元、56,000元、55,000元。
」，被上訴人乃據以94年12月27日府地區字第0940364262號函通知上訴人等。上訴人等仍不服，提起訴願，經內政部以被上訴人將上開土地之93年公告土地現值，提經地評會94年5月31日第3次會議重新審議及更正93年擬評現值評定通過後，尚未公告即逕以94年12月27日府地區字第0940364262號函通知上訴人等，徵收程序有瑕疵為由，訴願決定撤銷被上訴人94年12月27日府地區字第0940364262號函，責由被上訴人於1個月內另為適法之處分。被上訴人乃據以95年7月4日府地區字第0950192212號公告（下稱原處分）重新更正區段徵收補償價額，同時以95年7月4日府地區字第09501922121號函通知上訴人等。上訴人等猶不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
三、上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：（一）被上訴人為辦理開發「南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文○區○○○區○○區段徵收，將此土地凍結30年，該段土地周邊公告現值逐年提升，惟本區段徵收土地5年來連續調降公告現值，並不合理。本案系爭土地之徵收補償地價僅為當地一般正常交易價格60%至64%之間，原處分機關未斟酌土地徵收條例第30條第2項規定，比照一般正常交易價格，給予系爭土地加成補償，與該條例之規定不合。依土地徵收條例第49條第1項規定，土地徵收應依原徵收計畫確實執行，如有違反，原地主得請求撤銷徵收，收回土地，被上訴人未依原徵收計畫辦理藝文園區，以極低價格徵收之土地高價轉賣廠商，上訴人祇得請求政府依合法合理價格補發應給的地價給上訴人。又原處分機關無視訴願決定之指示，仍依已被撤銷之前次處分所依據之93年公告土地現值核算補償地價，並非合理。（二）被上訴人地價查估人員查估及評議地價違法作弊，其情節上訴人於原審數次陳述，惟原判決未查，對所陳查估地價人員具體犯罪事證漏未採酌，且未載明不採之理由。則被上訴人地價查估人員已涉及公務員登載不實罪嫌，但原判決仍予尊重為專業判斷，有判決理由矛盾之違法。平均地權條例施行細則第79條之1，以區段徵收計畫期間計算收支，原審以計畫期間之地價變動否定財務收支平衡原則，且未載明理由，有判決不適用法規及判決不備理由之違法。又被上訴人因此享有62億元之財務收支盈餘，則區段徵收計畫書所載「財務計畫尚可平衡」及「財務計畫需要」為虛偽不實，涉嫌刑法第213條公務員登載不實罪。又被上訴人報內政部核准之區段徵收計畫書是「特定區計畫」，而同計畫書所報徵收法律依據是都市計畫法第58條，則適用於市鎮計畫，其徵收法律依據不實，依司法院釋字第513號解釋，不生徵收效力。又加成補償係原審於辯論期日所諭示，並為被上訴人認諾，但原判決不採，有判決不適用行政訴訟法第202條、第198條、第199條之顯然違法。（三○○○區段○○區段原屬64年公布南崁新市鎮都市計畫之中心商業區，被上訴人違反司法院釋字第406號解釋，違法限建，不顧內政部應辦理市地重劃之指示，為無償取得藝文展演用地5.16公頃，強行辦理區段徵收，地價查估違法作弊，所報區段徵收之法律依據不實，於區段徵收計畫書財務收支作不實之登載，又藝文展演用地不屬公共設施項目，但於計畫書虛報是都市計畫法規定公共設施，經內政部誤准無償取得，俟區段徵收結束，財務收支暴利62億元，仍未加成提高補償發還被徵收地主以平衡收支，一方面違法無償取得藝文展演用地，一方面財務收支違法暴利，原判決未查，亦有違誤等語
四、惟原判決以：（一）依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。再觀之司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號、第516號及第579號解釋意旨，及行為時土地徵收條例第30條第1項規定，可知徵收土地應給與之補償，係採相當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償。公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值之評定，應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。再由行為時土地徵收條例第30條第1項、平均地權條例第10條前段規定，可知被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○區段地價後，提交地評會評議、公告確定。
（二）系爭土地位於「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文○區○○○區○區段徵收範圍內，都市計畫分別劃屬為商業區、藝文展演用地、綠地及道路，其四週道路北側臨南平路、西側臨中正路、南側臨大興西路、東側臨新埔六街，均已由桃園縣桃園市公所徵收取得，屬一般公共設施用地，且未納入區段徵收範圍內。93年地價區段劃分方式，除北側、西側、南側鄰接道路部分土地劃屬第604、605、606號一般路線價地價區段外，其餘原皆劃屬第46號地價區段（含藝文展演用地○○○區○○○○道路），其區段地價經提請桃園縣地評會評定通過為39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡、33,000元／㎡。嗣地評會第3次會議重新審議通過更正本案藝文園區93及94年擬評區段地價，並決議該區土地之徵收當期（93年）及94年公告土地現值－第46、604、605、606號地價區段分別為33,000元／㎡、39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡。上訴人等對於上開評議結果不服，經被上訴人提請地評會於96年6月27日召開96年第1次會議，重新評議「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文○區○○○區○區段徵收範圍93年公告土地現值，決議將原第46、47號地價區段更正為46、47、706、707號地價區段，更正後第46號地價區段範圍由原「新埔－藝文中心區」更正為「新埔－多功能藝文園區40米綠地東側商業區」、93年公告土地現值仍為33,000元／㎡；第47號地價區段範圍仍為「新埔－南平路、同安街、大興西路與新埔六街間住宅區」、93年公告土地現值仍為38,100元／㎡；更正後新增之第706號地價區段範圍為「新埔－多功能藝文園區展演用地（含南側5米綠地）及40米綠地、8米道路等公設保留地」、93年度公告土地現值為33,000元／㎡；以及更正後新增之第707號地價區段範圍為「新埔－多功能藝文園區40米綠地西側商業區」、93年度公告土地現值為33,000元／㎡。（三）依都市計畫圖及96年更正後之93年桃園市○○段（公告現值）地價區段圖所示，該都市○○○○○街廓同屬於南崁新市鎮都市計畫，分別劃屬為商業區、藝文展演用地、綠地及道路：北臨南平路、西臨中正路及南臨大興西路部分土地，劃屬第604、605及606號一般路線價區段；商○區○○○○○○街部分則依其地段相連、使用情況相同等情，劃設為第46、707號地價區段；藝文園區展演用地（含南側5米綠地）及40米綠地、8米道路等公共設施保留地則單獨劃屬第706號地○區段○○○○○區段之劃分，符合地價調查估計規則第18條之規定。（四）依土地徵收條例第30條第1項規定，徵收土地應補償之地價，係以徵收當期之公告土地現值為準。其所謂徵收當期之公告土地現值，依同條例施行細則第30條第1項規定，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值而言，是土地歷年之公告現值變動情形，非屬徵收補償應予斟酌之事項。而直轄市或縣市政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地○區段○○○○區段地價後，提經地評會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為主管機關補償徵收土地地價之依據，此觀平均地權條例第46條規定甚明。
因此，徵收補償與公告土地現值係二種不同之行政程序，當事人如對公告土地現值之程序，有所不服，應於該程序中，謀求救濟，不得於徵收補償程序中再行主張。況依被上訴人於96年6月11日調查填寫之地價區段勘查表、估價報告表及影響地價區域因素分析明細表可知，其係斟酌第46、707號一般地價區段土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，計算而得第46、707號地價區段擬評公告土地現值，依無買賣實例推估方式，選取各修正細項絕對值最小之區段為準，提交地評會評定更正第46、707號地價區段內土地之93年公告土地現值各為33,000元／㎡；另第604、605、606號○○區段○○○○路○○區段○○路線價為其地價，地評會乃評定93年公告土地現值仍維持各為39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡；又第706號公共設施保留地地價區段毗鄰第46、707號一般地價區段，應按第46、707號區段線比例加權平均計算，地評會乃評定93年土地現值為33,000元／㎡。經核地評會之評定，係依相關法令規定，並無基於錯誤之事實或夾雜與事件無關之考慮因素等事項，且已遵守法定秩序及一般有效之價值判斷原則等為審查，其專業認定既無裁量違法之處，本院自應尊重其判斷餘地。再者，土地法施行法第40條授權訂定之地價調查估計規則第9條第1項規定，該規則第3條第2款地價調查估計之辦理程序中關於「調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素」所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。其中「土地使用管制」即屬影響區段地價之因素。且依內政部訂頒「影響地價區域因素評價基準」中，「土地使用管制」主要項目下之「有無限制建築」細項，及「桃園縣實施地價調查估計作業規定」之附件3之2地價區段勘查表填寫說明，有關「限制建築情形與否」，係以該土地有無整體開發限制、面積限制及高度限制等情事，作為填載判別限制建築之依據。系爭土地因64年發布實施之南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）規定市鎮中心應作整體規劃設計並以區段徵收方式辦理開發，故在未完成整體規劃設計開發前，系爭土地因都市計畫附帶條件限制而長期利用受限、使用強度極低；再加上桃園縣於89年間全部實施容積率管制，部分地區土地市場交易價格大幅下滑，尤以新開發或未開發之地區土地受影響最大；期間又逢國內外天災人禍（如88年921大地震、90年美國911事件、92年SARS疫情）致92、93年間國內經濟景氣持續低迷之客觀經驗事實；故被上訴人斟酌上開因素，以系爭土地位於限制發展地區，並無買賣收益實例，其區段地價係選取鄰近或適當地區二個以上使用分區或編定用地相同且已○○○區段○○○區段，作為基準地價區段修正推估得出，而基○○○區段○區段地價因環境因素逐年下跌，據以推估得出之系爭土○○○區段○區段地價及評定公告土地現值當受影響，自難謂被上訴人所屬地政機關為地價調查估計時，有何違反平均地權條例及地價調查估計規則等規定而有刻意調降地價情事，是地評會依上開調查資料，辦理系爭土地地價及公告現值之評定，於法自屬無違，更無上訴人等所指不當或刻意調降系爭土地公告現值情事。上訴人等所指毗鄰地區，係屬已開發地區，而與系爭土地因都市計畫附帶條件限制而長期利用受限、使用強度極低之情形有別，衡情兩者土地市場交易價格，當有所不同。（五）依內政部92年11月5日台內地字第0920074899號令修正都市地區地價指數查編要點規定○○○區○○○區段地價之查價方法，係以都市計畫使用○區○○○○○區段，按其上期區段地價之高低，劃分為高、中、低3個區段地價等級，於各個區段地價等級中，選1區段界線穩定性高之中價○區段○○○○區段，並按地價調查估計規則規定估計區段地價，再用各個區段地價等級面積予以加權平均，得出各該○○○區○○○區段地價。此與系爭土地按地價調查估計作業程序估計其區段地價，並提交地評會評定後，復按地價調查估計規則第23條規定計算出系爭土地之公告土地現值情形有別。上訴人等將長期利用受限、使用強度極低之系爭土地，與內政部編印「都市地區地價指數」所載桃園市92、93○○○區○○○區段地價相較，逕指系爭土地之地價偏低云云，顯不可採。查地評會於重新審議系爭土地補償案時，已由法定開會人數之委員出席，經充分討論後，認為系爭土地之93、94年公告現值已達一般正常合理交易價格，並因之作成決議，又查無其他任何違法情事，自應予尊重，並認系爭土地之93年公告現值已達一般正常合理交易價格。至系爭土地公告現值逐年下降之因素，已如前述，自不能遽謂系爭土地補償地價低於一般正常合理交易價格而有加成之必要。（六）按區段徵收補償係依土地徵收條例第30條第1項、平均地權條例第10條、第46條暨其施行細則第63條及地價調查估計規則等相關規定辦理；而區段徵收開發後之土地標售作業，則係依土地徵收條例第44條第1項第5款及該條例施行細則第79條之1規定辦理，藉以回收開發費用；兩者適用之法規及程序有別。上訴人等○○○區段徵收財務平衡原則，就開發完成後依市場機制決定之抵價地價值，及上訴人等自行估算而未有根據之230億元，爭執系爭土地徵收當時之補償費偏低，無視標售當時發展情形，已不同於93年開發前受有限制之事實狀態，及開發後土地有所增值之因素，徒藉適用不同法規及程序之抵價地標售情形，主張可將標售所得發還上訴人等或加成補償，自無理由。
（七）上訴人等係就被上訴人95年7月4日府地區字第0950192212號公告重新更正區段徵收補償價額之原處分不服，而循序提起本件行政訴訟，是有關區段徵收發還抵價地之比例是否不足，而違反行為時土地徵收條例第39條第2項規定，因非本件徵收補償事件之審理範圍，本院自無庸就此加以論斷。（八）上訴人等訴稱本件區段徵收報奉核准後，應將所核准區段之法律依據據實公告，卻拒不公告都市計畫法第58條規定，與司法院釋字第513號解釋意旨有違，非重新公告，不生徵收效力，且本區都市計畫亦違反司法院釋字第406號解釋意旨，又本院99年度判字第1018號判決認定「藝文展演用地5.16公頃」屬都市計畫法第42條第1項規定之公共設施用地，則該「藝文展演用地5.16公頃」須依「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」規定使用，被上訴人100年5月26日函稱目前藝文展演用地業已開闢廣場等語，但遍查都市計畫公共設施用地多目標使用辦法，並無「藝文展演用地」可以多目標闢為廣場，而屬違法使用云云，無非仍執詞主張另案區段徵收處分及都市計畫變更處分為違法，然上開爭議，經上訴人等循序提起訴訟後，業分經原審97年度訴字第1635號及98年度訴字第964號判決駁回其訴，上訴人等不服，提起上訴，亦分經本院99年度判字第1018號及100年度判字第474號判決駁回上訴確定，自不容在本件補償爭議案件中復就上開另案爭議為爭執等語，因之駁回上訴人等之訴，已詳述其判斷之理由，並就上訴人之主張，何以不足採，分別指駁甚明。上訴意旨無非重述其主觀歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其不備理由或理由矛盾，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。另原審101年9月13日言詞辯論期日，上訴人經原審審判長行使闡明權後，將訴之聲明由撤銷訴訟轉換為課予義務訴訟之聲明，被上訴人對於上訴人聲明之轉換表示無意見，被上訴人答辯聲明仍為請求駁回原告（上訴人）之訴（見原審卷第350、351頁），並無被上訴人為訴訟標的之認諾情事。上訴意旨指陳加成補償係原審於辯論期日所諭示，並為被上訴人所認諾，原判決不採，有判決不適用行政訴訟法第202條（為認諾敗訴判決）、第198條（情況判決）、第199條（因情況判決命被告機關賠償）之顯然違法云云，顯為誤解，附此敘明。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 1 月 25 日
書記官 王 史 民