最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1091號抗 告 人 馮子龍相 對 人 臺灣宜蘭農田水利會代 表 人 許南山訴訟代理人 陳倉富 律師上列當事人間水利法事件，抗告人對於中華民國102年5月16日臺北高等行政法院102年度訴字第356號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、本件抗告人於民國101年4月27日以其所有坐落臺灣省宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○段）184及184-1地號等2筆土地（下稱系爭土地）未規劃排水溝渠，向相對人申請以排水管線直接穿越相對人所轄灌溉之萬長春圳幹線五結支線四分線北富十二主給12-2小給溝渠○○○鄉○○○○道路開挖埋設管線，排放至相對人排水專用渠道；或排水管線以倒虹吸工方式，埋設於相對人灌溉專用渠道及農路下方再排放於排水專用渠道等2種方式搭排水。經相對人101年5月3日宜農水管字第1010003974號函（下稱系爭函文）復：為維護灌溉水質及渠道通水管理，礙難同意等語。抗告人不服，循序依行政訴訟法第5條規定提起行政訴訟，聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及系爭函文。（二）請求相對人同意系爭土地之家用廢水准予通過協富段181地號，以致能通過同段180地號，排放至同段179地號排水溝渠。經原裁定以：抗告人申請於排水渠道排放廢污水，有權作成核准處分之主管機關為宜蘭縣政府，並非相對人，是雖相對人以系爭函文通知抗告人不同意其申請，惟系爭函文僅屬對抗告人申請案之單純事實敘述及理由說明，並非行政機關本於行政權對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，亦難認抗告人之申請屬行政訴訟法第5條第1項所規範依法申請之案件。從而，抗告人提起本件課予義務訴訟，其訴訟即屬不備起訴要件等語，駁回抗告人於原審之訴。
二、抗告人不服原裁定，對之提起抗告，抗告意旨略謂：抗告人申請管線安設，依農田水利會灌溉排水管理要點第32點規定屬相對人之權責範圍，是相對人以系爭函文不同意抗告人廢水排放管線通過其土地，即為行政處分。又抗告人係起訴請求管線安設，原審卻誤認本件爭議係准否為廢水排放。另抗告人因系爭廢水搭排無著，致系爭土地買賣契約被迫終止，是抗告人已因系爭函文致權利受有損害。且若應為本件核准處分之主管機關為宜蘭縣政府，則宜蘭縣政府102年3月29日府建管字第1020049676號函，即有關宜蘭縣排水設施之設計審核及竣工查驗之函文，何須副本函給相對人等語。
三、本院查：
（一）按「水利會所屬之灌排系統，未經水利會之同意，不得擅自排放廢(污)水；灌溉專用渠道則絕對禁止排放廢(污)水。」「（第1項）水利會受理申請使用農田水利建造物，其適用範圍如下：(一)架設橋涵(二)建築通路跨越(三)埋設設施(四)架空纜線(五)搭配、排水等項。（第2項）前項各款之工程設計種類型式應申請水利會同意，如委託水利會辦理時，水利會得收取委託設計費及監造費。」農田水利會灌溉排水管理要點第21點及第32點分別定有明文，可知，欲為上述規定所規範排水或使用農田水利建造物之行為，須先經水利會之同意。又農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。依農田水利會組織通則第10條規定，農田水利會之任務包括農田水利事業之興辦、改善、保養及管理、災害之預防及搶救、經費之籌措及基金設立、效益之研究及發展等事項，此即為法律授予農田水利會之自治事項（司法院釋字第628號解釋理由書參照）。農田水利會既係國家為推行農田水利事業之宗旨而依法設立之公法人，且在法律授權範圍內係享有自治權限之地方水利自治團體，是就農田水利會組織通則第10條所規定農田水利會之自治事項，其依相關法規所為行為，其中即難謂無不具公權力行使之性質者（司法院釋字第518號解釋理由書參照）。而農田水利會灌溉排水管理要點係行政院農業委員會為監督輔導農田水利會辦理事業區域內灌溉用水之引灌、營運、亢旱機制、排水、水質、蓄水、水利設施之管理養護及水路變更等業務而訂定（該要點第1點參照），且觀上述農田水利會灌溉排水管理要點第21點及第32點規定，其內容為對農田水利事業之管理，而屬法律授予農田水利會之自治事項範疇，並其管理方式係由享自治權限之農田水利會以單方「同意」與否之意思表示為之，並進而對申請人發生得否直接使用或得否為次階段申請行為之法律效果，則參諸行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之意旨，應認農田水利會依農田水利會灌溉排水管理要點第21點或第32點規定所為准否同意之行為，性質上屬行政處分，人民如對之不服，應循提起行政訴訟法第4條或第5條所規定撤銷訴訟或課予義務訴訟之方式為救濟。至提起此等訴訟所應踐行之訴願前置程序，農田水利會組織通則第5條既規定該通則之主管機關為行政院農業委員會，是依訴願法第5條：「（第1項）人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。（第2項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」之規定，自應以行政院農業委員會為上述事項之訴願管轄機關。
（二）經查：本件抗告人因系爭土地未規劃排水溝渠，乃向相對人申請以排水管線直接穿越相對人所轄灌溉之萬長春圳幹線五結支線四分線北富十二主給12-2小給溝渠○○○鄉○○○○道路開挖埋設管線，排放至相對人排水專用渠道；或排水管線以倒虹吸工方式，埋設於相對人灌溉專用渠道及農路下方再排放於排水專用渠道等2種方式搭排水。經相對人以系爭函文否准所請，抗告人遂循序依行政訴訟法第5條規定於原審提起課予義務訴訟，求為判決：１、撤銷訴願決定及系爭函文。２、請求相對人同意系爭土地之家用廢水准予通過協富段181地號，以致能通過同段180地號，排放至同段179地號排水溝渠。而就抗告人上述申請，相對人係援引農田水利會灌溉排水管理要點第21點規定否准所請，惟抗告人則主張其係依同要點第32點規定為請求等節，有抗告人申請書、系爭函文及抗告狀可稽。相對人既係公法人，且屬在法律授權範圍內享有自治權限之地方水利自治團體；又參諸訴願決定書，系爭事項係在相對人事業區域；而抗告人申請事項，不論屬農田水利會灌溉排水管理要點第21點或第32點規範範圍，抑或兼含二者，依上述規定及說明，均屬對農田水利事業之管理，而屬法律授予農田水利會之自治事項範疇；是相對人就抗告人上述申請所為否准同意之系爭函文，其性質自應認屬行政處分。至抗告人是否確因系爭函文致其權利或法律上利益受有損害，則屬抗告人對系爭函文提起行政救濟之當事人是否適格問題，尚與系爭函文是否為行政處分之判定無涉。而抗告人整體訴求之具體實現，是否尚須經其他行政機關之另項行政行為介入，更屬抗告人本件請求是否須經多階段行政行為（按，非指多階段行政處分）之範疇。而多階段行政行為，本不得因該行政行為係屬前階段之行政行為，即當然否定其具行政處分之屬性。是原裁定援引水利法第4條及第63條之3第2項規定，以相對人不具准許排放廢污水之核准權，進而認系爭函文非行政處分，抗告人所為申請亦非依法申請，而予以裁定駁回，即有適用法規不當之違法。是抗告意旨指摘原裁定違背法令，即堪採取。又抗告人於原審提起本件課予義務訴訟前，業經訴願之前置程序，且遭訴願決定機關行政院農業委員會為訴願駁回之決定一節，有訴願決定書可按。即抗告人就本件課予義務訴訟業已依法踐行訴願前置程序，惟其起訴是否具備其他合法要件則尚有未明，況如具備合法要件，原審即應為實體之審理。是抗告意旨求予廢棄，即有理由，故將原裁定廢棄，發回原審法院更為裁判。爰裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
書記官 張 雅 琴