最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1226號抗 告 人 江啟弘相 對 人 桃園縣大溪鎮公所代 表 人 黃睿松上列當事人間因祭祀公業事件，抗告人不服中華民國102年5月21日臺北高等行政法院102年度訴字第368號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人前檢具相關文件及列有桃園縣○○鎮○○段○○○○○○號3筆土地（下稱系爭土地）不動產清冊，於民國100年6月8日向相對人申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，訴外人江國垣亦於100年12月20日向相對人申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，經相對人分別以100年8月9日溪鎮民字第1000017525號函及100年12月29日溪鎮民字第1000030026號函復略以：為避免因法院之確定判決影響申辦案之處理，俟法院為判決後，相對人再依確定判決辦理。又抗告人於101年12月19日就祭祀公業江士香公申報疑義案向相對人提出申請，相對人以101年12月28日溪鎮民字第1010038974號函（下稱101年12月28日函）請抗告人依祭祀公業條例第10條第2項規定辦理，嗣抗告人於102年1月24日向相對人請求確認101年12月28日函係屬無效之行政處分，經相對人以102年2月4日溪鎮民字第1020002459號函復業經101年12月28日函復在案，抗告人提起本件行政訴訟主張：㈠按訴願法第81條但書規定，相對人依祭祀公業條例第10條第2項更為處分，係更不利益之變更或處分。依上開規定，當事人須於3個月內協調以1人申報，實具高度困難性，且如屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提確認之訴，無異拉長行政訴訟戰線至民事訴訟戰場，當事人仍須耗費勞力時間費用，甚無改變現狀之實益。如當事人屆期未起訴，均予以駁回，依法不得重新申報，致系爭土地將遭政府拍賣，且由於欠缺祭祀公業派下全員證明書，土地價金若逾期未領取，將收歸國庫所有。次按行政機關受理祭祀公業申報土地，就其書面予以審查，若無違誤即應依法代為公告，公告期間無人異議，即應依法核發「祭祀公業派下全員證明書」。蓋本院101年度裁字第2455號裁定之意旨，僅係釐清「祭祀公業江士香」非「祭祀公業江士香公」，並未觸及系爭土地權屬之爭點，故相對人100年8月9日溪鎮民字第0000000000函之說明四，係屬系爭土地權屬爭點範疇之事實及理由已消滅不復存在，足證相對人為釐清權屬及避免因法院之確定判決影響申報案之處理，俟法院為判決後，相對人再依確定判決辦理之處分，顯有違誤。且足證相對人原處分之效力僅達於依祭祀公業條例第6條、8條規定辦理之請求範圍，亦即所謂抗告人訴願表示不服之範圍。申言之，相對人所更為之處分依條例第10條第2項規定辦理已屬逾越抗告人訴願表示不服之範圍外之更不利益之變更處分，自屬逾越權限及濫用權利的行政處分，依行政訴訟法第4條第2項規定以違法論。準此，爰依行政訴訟法第5條、第6條規定提起確認之訴，請求予以確認相對人所為旨揭之變更處分為違法無效之行政處分，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中合併請求相對人賠償抗告人所受損失。另相對人擅依政府資訊公開法第12條第2項規定，拒供「祭祀公業江士香公」申報資料，涉嫌故意隱瞞當事人申報「祭祀公業江士香公」未經補件或補正程序，檢具合於「同一祭祀公業有二人以上申報人」之要件，有偽造公文書等罪嫌。㈡相對人既指江國垣於100年12月20日係以受推舉人身分依祭祀公業條例第6條、第8條、第9條規定辦理，符合條例第10條第2項規定，同一祭祀公業有二人以上申報者之要件，則有舉證義務，應主動向法院提出相關申報資料。查江國垣以「祭祀公業江士香」管理人身分，於100年11月19日向相對人申請補列系爭土地，復於臺北高等行政法院(下稱原審法院)繫屬訴訟中，於100年12月20日以「祭祀公業江士香公」派下員身分，向相對人申報清理系爭土地，蓋當事人均相同（相對人與訴外人江國垣），且訴求標的亦均相同（系爭土地），其所適用之條款固然不同，僅為處理方式不同之依據，並不影響其終局目的為同一事件之事實認定，故相對人所指「係屬二事」顯非有據。準此，前揭事件似可類推民事訴訟法第253條之適用，相對人為同一標的之系爭土地，為受理江國垣申請補列與申報清理，已違反繫屬訴訟中，一事不再理之原則，即屬不合法。故相對人因法院之確定判決而得以維持「否准」訴外人江國垣申請補列系爭土地，亦即應「否准」其申報清理系爭土地，始符合比例原則之法律行為效力，惟相對人竟無視行政法院確定判決結果之存在，擅自「肯准」江國垣申報清理系爭土地之主張，顯與行政法院確定判決內容相矛盾，涉及違法。是以，相對人101年12月28日函僅就相對人違法「許可」江國垣「要求」申報「祭祀公業江士香公」之事證明確，已違反行政程序法第111條第4項「所要求或許可之行為構成犯罪者」之規定，係屬無效等情。並聲明：行政訴訟法第6條規定請求予以確認相對人101年12月28日函所為之變更處分為違法無效之行政處分，並依行政訴訟法第7條規定，於同一程序中合併請求相對人賠償抗告人所受損害，暨一併告發相對人毀損公文書（隱匿公文書）及偽造文書（公文書登載不實）等罪嫌。
三、原裁定以：抗告人前於100年6月8日檢具相關文件及系爭土地之不動產清冊等資料，向相對人申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，而訴外人江國垣亦於100年12月20日向相對人申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，抗告人與江國垣之申請嗣經相對人分別以100年8月9日溪鎮民字第1000017525號函及100年12月29日溪鎮民字第1000030026號函復「為避免因法院之確定判決影響申辦案之處理，俟法院為判決後，相對人再依確定判決辦理。」嗣抗告人再於101年12月19日就「祭祀公業江士香公」申報疑義案向相對人提出申請書，請求相對人依照本院101年度裁字第2461號裁判意旨儘速辦理其所申請之「祭祀公業江士香公」申報案，經相對人101年12月28日函，告知抗告人請依祭祀公業條例第10條第2項規定辦理，其函文之全文內容為「主旨：為辦理『祭祀公業江士香公』所有坐○○○鎮○○段○○○○○○號等三筆土地申報乙案，詳如說明，請查照。說明：
一、依據江啟弘君101年12月19日申請書及100年6月8日申復書暨江國垣君100年12月20日申請書辦理。二、按祭祀公業條例第10條第2項規定：『同一祭祀公業有二人以上申報者，公所應通知當事人於三個月內協調以一人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於一個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。』，合先敘明。三、查江啟弘君於100年6月8日向本所申請核發『祭祀公業江士香公』派下全員證明書及江國垣君於100年12月20日向本所申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，皆經本所於100年8月9日溪鎮民字第1000017525號函及100年12月29日溪鎮民字第1000030026號函分別函覆二位申請人『為避免因法院之確定判決影響申報案之處理，俟法院為判決後，本所再依確定判決辦理。』四、又旨揭三筆土地前經本所與祭祀公業法人桃園縣江士香因補列土地為法人所有一事於行政法院訴訟中，經最高行政法院於101年11月29日作出上訴駁回之裁定後，本所將續為辦理祭祀公業江士香公之申報案，爰建請兩造依說明二規定辦理。」稽其內容僅係相對人對於抗告人及訴外人江國垣之申請案及抗告人101年12月19日之申請書函告知抗告人因同一祭祀公業有2人以上辦理申報，建請抗告人及訴外人江國垣應依祭祀公業條例第10條第2項規定於3個月內協調由其中1人申報，或嗣如無法協調，應依相對人通知，於1個月內向民事法院提起確認之訴並陳報相對人，相對人將依法院確定判決結果辦理，如抗告人與訴外人江國垣經相對人通知限期1個內提起確認之訴，卻均未起訴，相對人始作成駁回申報案之處分。是上開相對人101年12月28日函文，顯尚非相對人本於職權對抗告人之請求有所准駁，尚未對外發生准駁之法律效果，核屬單純之事實敘述及理由說明。依行政訴訟法第6條第1項、第107條第1項第10款之規定，所為之上揭101年12月28日函文，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分甚明，抗告人即不得對之提起訴願及行政訴訟。抗告人對於非屬行政處分之系爭函文提起本件訴訟，請求確認其為無效，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，是抗告人訴之聲明中關於請求依行政訴訟法第6條規定確認相對人101年12月28日函為無效行政處分部分之請求，並非合法，應予駁回。至抗告人雖於訴之聲明中主張併依行政訴訟法第7條規定請求相對人賠償抗告人所受損害新臺幣90,856,647元，然行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」準上，得合併請求損害賠償或其他財產上給付，須因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，故於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，併為實體審究並為勝訴之判決甚明。因本件抗告人訴之聲明中請求相對人併依行政訴訟法第7條規定為損害賠償部分，須以其訴之聲明中請求確認相對人101年12月28日函為無效行政處分部分有理由為據，惟其訴之聲明中關於請求確認相對人101年12月28日函為無效行政處分部分既因不合法，而應駁回，則其訴之聲明中有關損害賠償之請求已失所附麗，自應併予駁回。又抗告人雖於訴之聲明中請求一併告發相對人毀損公文書（隱匿公文書）及偽造文書（公文書登載不實）等罪嫌。然此部分非屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條之規定，不得依本法提起行政訴訟，自屬不備行政訴訟起訴要件，且亦無從補正，爰依同法第107條第1項第1款之規定，併予駁回。
三、本院查：
(一)按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」亦經司法院釋字第423號解釋在案。依上開解釋意旨，區分行政處分與觀念通知之標準，即在於「是否對外直接發生法律效果」為斷。再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文。復按「當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗。經核相對人101年12月18日函對抗告人之申請尚未有所准駁，對外並不發生直接之法律效果甚明，原裁定因認並非行政處分，並無違誤，其既非行政處分，自亦不生二次裁決之問題，如前所述，自亦不得合併請求損害賠償甚明。至於公務員如涉及刑事犯罪，應依刑事訴訟程序追訴、審判，本非屬行政訴訟審判權之範籌，附此敘明。
(二)抗告意旨略謂：相對人101年12月18日函告知抗告人，因「祭祀公業江士香公」有2人申報，應依祭祀公業條例第10條第2項規定於3個月內協調1人申報；若屆期協調不成者，應依相對人通知於1個月內向法院提起確認之訴並陳報相對人；若屆期未向法院起訴者，即駁回「祭祀公業江士香公」申報案。則只要相對人不執行駁回處分，即無違法可言，顯非合理。相對人101年12月18日函為第2次裁決，觀其文，並未改變「祭祀公業江士香公」申報案件之事實及法律狀態，自得為行政訴訟之標的，抗告人之訴並未欠缺起訴要件。另江國垣於100年12月20日原係申請核發派下全員證明書，足以證明其非實質申報「祭祀公業江士香公」，故該申報案實質不存在，為相對人所虛擬，已涉及「公文書登載不實」罪嫌，本件並未有二人申報，原審法院以不存在之祭祀公業條例第10條第2項為准駁論據，駁回抗告人之訴，即屬理由矛盾，而違背法令云云。惟查，所謂裁定理由矛盾，指裁定所載理由前後牴觸或裁定主文與理由不符之情形而言。本件原裁定已就抗告人於原審法院起訴不合法，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，詳加闡述，並無所謂理由矛盾之違背法令情形。
(三)至於抗告人其餘訴稱各節，無非重執其於原審法院之主張，且對原審法院所不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原裁定有違背法令之情形。本件抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
書記官 王 福 瀛