最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1248號抗 告 人 陳佳森上列抗告人因與相對人內政部間徵收補償事件，對於中華民國102年5月13日臺北高等行政法院101年度訴字第1284號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國100年6月20日，以臺灣省桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱桃園縣補償自治條例）第2條第1款關於合法建築物之規定，牴觸土地徵收條例及建築改良物徵收補償費查估基準（下稱查估基準），而臺灣省臺東縣、基隆市、嘉義縣、花蓮縣及新北市等之補償自治條例亦有相同規定，上開各縣市之補償自治條例規定是否會被廢止云云。陳經相對人以100年7月20日台內地字第1000138255號書函（下稱系爭書函）函復略以：「．．．依台端所述桃園縣政府等所訂公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範部分條文，與前述規定及函釋說明尚無不合，亦無牴觸之處．．．。」抗告人不服提起訴願，經訴願決定以系爭書函係對抗告人陳情事項所為說明，非屬行政處分，為不受理之決定，遂提起行政訴訟，聲明求為判決：「㈠撤銷訴願決定及系爭書函。㈡確認訴願決定及系爭書函均無效。㈢相對人應作成函告補償自治條例第2條第1款自始無效或向司法院大法官聲請解釋之處分。」經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
三、原裁定以：㈠關於訴之聲明第1項（即撤銷訴訟）部分：查系爭書函內容如下：【主旨：台端陳情有關桃園縣政府等所訂公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範部分條文，是否牴觸本部所定建築改良物徵收補償費查估基準乙案，復如說明二、三，請查照。說明：復台端100年6月20日陳情書。按「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「本基準所稱之建築改良物（下稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據」，土地徵收條例第31條第2項、本部訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2條、第7條分別定有明文。又按建築法第25條、違章建築處理辦法第2條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市)(局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照才能建築，而擅自建築之建築物。」合先敘明。
另實施建築管理前之合法建築物認定，依本部89年4月24日台89內營字第8904763號及91年3月19日內授營建管字第0900018726號函已有明示。依台端所述桃園縣政府等所訂公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範部分條文，與前述規定及函釋說明尚無不合，亦無牴觸之處，檢附本部前開函令解釋影本各乙份供參。】等語，可見系爭書函係就抗告人以100年6月20日陳情書，向相對人函詢系爭補償自治條例是否無效，所為之單純的事實敘述或理由說明，並非對抗告人之請求有所准駁，未見抗告人有何權益因系爭書函而受損，亦不因系爭書函而生任何法律上效果，故系爭書函非屬行政處分。抗告人提起撤銷訴訟不備要件而不能補正，應以裁定駁回其訴。㈡關於訴之聲明第2項（即確認訴訟）部分：系爭書函乃相對人對抗告人陳情所為之答復，對該人民即未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，非屬行政處分；則人民對該答復亦欠缺公法上權益，應不得提起各類型之行政訴訟，其逕行提起即欠缺訴訟要件，行政法院亦應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。況抗告人並無請求相對人函告桃園縣補償自治條例違法無效之請求權，即欠缺確認系爭書函與訴願決定為無效之確認利益；又關於抗告人所稱相對人核發補償費有侵害抗告人財產權，應再給付補償費差額等，抗告人亦應循序救濟，而抗告人不服系爭建物徵收補償，前循序救濟，經原審100年度訴字第222號判決與本院以100年度裁字第2066號裁定駁回之，自應認為抗告人欠缺確認利益，亦併予敘明。㈢關於訴之聲明第3項（即請求相對人作成特定內容之處分）部分：中央各該主管機關（即本件相對人）固有函告自治條例牴觸基於法律授權之法規無效之權能，惟並未賦予人民有申請中央各該主管機關代為聲請解釋之權利。
參照本院93年度判字第1322號判決意旨，抗告人提起本件課予義務訴訟因欠缺法定要件為不合法，應以裁定駁回。至於抗告人主張相對人應聲請司法院大法官解釋部分：參照司法院釋字第527號解釋文及地方制度法第30條第5項規定，對於自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，聲請釋憲之主體為「就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關」或「地方自治團體之立法機關」，並未賦予抗告人請求相對人聲請釋憲之權，故抗告人無權請求相對人聲請釋憲等語。
四、抗告意旨略謂：相對人98年10月30日台內地字第0980204065號函核准一併徵收，100年6月20日陳情書未逾行政程序法第131條第1項5年法定期間，相對人應依行政程序法第121條第1項於發現後2年內查明更正。縣（市）規章發布後依地方制度法第26條第4項應報中央各該主管機關備查，抗告人得依行政訴訟法第213條及第216條第3項與行政程序法第113條第2項請求確認相對人該准予備查行政處分無效。依都市計畫法第40條及第41條規定，都市計畫發布實施後實施建築管理且原有建築物得為從來之使用。相對人卻拒絕函告桃園縣就徵收補償之規定無效，或經行政院層轉司法院解釋，綜上，使抗告人為一般處分效力所及。原審未實體上審理判決審酌當事人之相互法律關係既有可議，即屬無可維持等語。
五、本院查：
（一）按：
１、訴願法第1條第1項、第3條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．。」「（第1項）本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」第77條第8款規定：「訴願事件有下列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」
２、行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第168條、第169條第1項規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」「陳情得以書面或言詞為之；其以言詞為之者，受理機關應作成紀錄，並向陳情人朗讀或使閱覽後命其簽名或蓋章。」
３、本院62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」
４、依據上開訴願法、行政程序法及本院判例意旨可知：
（１）提起訴願，以有行政處分存在為前提。所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又所謂「對外直接發生法律效果」，乃指行政機關所為公法上具體事件之決定或其他公權力措施之相對人或利害關係人，因行政機關之該公法上單方行政行為，而確認、設定、變更或消滅其公法上或私法上之權利義務者而言。如行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之即不得提起訴願。
（２）行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之相對人，或有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，該特定範圍之人民，因行政機關之決定或其他公權力措施、或有關公物之設定、變更、廢止，致損害其權利或利益（發生具體之法律效果）者，亦得對之提起訴願。
（３）人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得以書面或言詞，向主管機關「陳情」，倘受理陳情之行政機關對陳情人所為之答復（通知）並未對外直接發生法律效果，而僅屬單純的事實敘述或理由說明的觀念通知性質，自非前揭所述之行政處分，如陳情人就該答復（通知）不服而提起訴願，受理訴願機關即應依法為不受理之決定。
（二）次按，行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項及第6條第1項、第2項分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」準此：
１、依前揭規定提起撤銷訴訟或確認訴訟，均以有原告主張之「違法行政處分」或「無效行政處分」為前提。
２、行政訴訟法第5條第2項規定之「課予義務訴訟」，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，上開課予義務訴訟，必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民之請求，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發的陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述與理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，並非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。
（三）再按，地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第30條規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。（第2項）自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。（第3項）委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。（第4項）第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。（第5項）自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」據此可知：
１、「自治法規」包含經地方立法機關【直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）】通過，並由各該行政機關公布之「自治條例」；及由地方行政機關訂定，並發布或下達之「自治規則」。而自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸；或自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，均為無效。
２、「自治條例」或「自治規則」發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告；如「自治法規」與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，行政院、中央各該主管機關、縣政府，並得聲請司法院解釋之。申言之，地方制度法固授與行政院、中央各該主管機關、縣政府函告地方自治團體【直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）】自治法規無效；及於自治法規是否與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸發生疑義時，聲請司法院解釋之權限。惟並未賦予人民對於自治法規有否牴觸憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例發生疑義時，得申請行政院、中央各該主管機關或縣政府對申請人「作成函告自治法規無效；或向司法院聲請解釋處分」之權利。
（四）末按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
（五）本件抗告人於100年6月20日向相對人提出陳情書（相對人收文日期為100年6月28日），表明臺灣省桃園縣補償自治條例第2條第1款關於合法建築物之規定，牴觸土地徵收條例及建築改良物徵收補償費查估基準，依地方制度法第30條規定應屬無效；而臺灣省臺東縣、基隆市、嘉義縣、花蓮縣及新北市等之補償自治條例亦有相同規定，因此函詢上開各縣市之補償自治條例規定是否會被廢止等情。經內政部以系爭書函復以：【主旨：台端陳情有關桃園縣政府等所訂公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範部分條文，是否牴觸本部所定建築改良物徵收補償費查估基準乙案，復如說明二、三，請查照。說明：復台端100年6月20日陳情書。按「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」「本基準所稱之建築改良物（下稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據」，土地徵收條例第31條第2項、本部訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2條、第7條分別定有明文。又按建築法第25條、違章建築處理辦法第2條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市)(局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照才能建築，而擅自建築之建築物。」合先敘明。另實施建築管理前之合法建築物認定，依本部89年4月24日台89內營字第8904763號及91年3月19日內授營建管字第0900018726號函已有明示。依台端所述桃園縣政府等所訂公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範部分條文，與前述規定及函釋說明尚無不合，亦無牴觸之處，檢附本部前開函令解釋影本各乙份供參】等語，有抗告人陳情書及相對人系爭書函附卷（見相對人系爭書函卷宗第1、2、11、12頁）可稽。由前揭抗告人陳情書及相對人系爭書函全文意旨觀之，顯見系爭書函乃相對人就抗告人上開函詢事項，答復抗告人該桃園縣等所訂有關公共設施拆遷建築改良物補償自治條例等規範條文，與系爭書函內所列之相關規定及函釋並無不合，亦無牴觸，所為之單純的事實敘述與理由說明，僅屬觀念通知性質；並非對抗告人之請求有所准駁，更不生具體效果而直接損害抗告人之權利或利益，自與發生公法上效果之單方行政行為有別，不能謂其為行政處分。原審因認系爭書函是行政機關（相對人）所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願；亦不得提起前開行政訴訟法第4條第1項撤銷訴訟及第6條第2項之確認行政處分無效訴訟；又依上開地方制度法第30條第5項規定，對於自治團體自治條例與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，聲請釋憲之主體為「就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關」或「地方自治團體之立法機關」，並未賦予抗告人請求相對人聲請釋憲之權，故抗告人也不得提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，且均屬不能補正，因援引行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回抗告人之訴。揆諸前述規定及說明，核無不合。抗告意旨所指各節，難認可採，其抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
書記官 莊 俊 亨