最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第512號抗 告 人 張中生訴訟代理人 駱怡雯 律師上列抗告人因與相對人國防部間國軍老舊眷村改建條例事件，對於中華民國101年12月13日臺北高等行政法院101年度訴字第1051號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件相對人於民國60年間以60足易字第1531號令核准劃撥所屬陸軍總司令部（95年2月17日改稱陸軍司令部）管有之臺北市○○區○○段288-1等地號部分土地，作為抗告人之先父張國英興建眷舍之用（張國英部分嗣後合併為○○段283等地號，重測後為臺北市○○區○○段○○段○○號，下稱系爭土地），經起造人「陸軍供應司令部工兵署（張國英）」向臺北市政府工務局申請取得62建大安信字第037號建築執照，嗣該建築執照遺失，系爭土地管理機關前陸軍第一營產管理所於69年7月1日另出具土地使用權證明書，敘載國防部總務局（張國英上將）業經奉准在系爭土地興建眷舍列入營產管理，並記載該證明書有效時限自69年7月1日起至69年12月31日止，經起造人「國防部總務局張國英」申請取得70建字第060號建造執照，完工後由相對人向臺北市政府工務局申請發給使用執照，門牌為臺北市○○街○巷○號（嗣變更為臺北市○○街○巷○○號，現為臺北市○○路○段○○巷○○號）。至90年1月15日張國英死亡，經相對人90年6月14日(90)祥祉字第07054號令（下稱相對人90年6月14日令）准許以其配偶張李瑞英名義所為承受原眷戶權益之申請，嗣張李瑞英於91年9月3日死亡，其子女張光生、張淑君、張文君、張惠君、張敏君及抗告人等6人，迄未以書面協議向主管機關表示由1人承受原眷戶權益。抗告人嗣雖迭陳請將系爭土地及上開建物自國軍老舊眷村改建總冊刪除，惟未獲准。相對人於98年6月12日以國政眷服字第0980008040號書函通知張國英遺眷即其子女6人（包括抗告人），註銷上開土地使用權同意書。經抗告人於98年7月15日提起訴願（下稱98年訴願案），行政院以99年9月2日院臺訴字第0990102864號決定撤銷上開註銷處分，命相對人於2個月內另為適法之處分。惟相對人未再為行政處分，另以100年9月13日國政眷服字第1000013230號函（下稱相對人100年9月13 日函）通知抗告人及張光生等6人，認系爭土地已規劃為騰空處分用地，有民法第472條第1款貸與人因不可預知之情事，自己需用借用物之情形，據以終止與張國英子女等6人（含抗告人）之使用借貸關係。抗告人不服，提起訴願經決定不受理；提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及相對人90年6 月14日令、1 00年9月13日函。案經原審法院審理結果，以101年度訴字第1051號裁定（下稱原裁定）將本件請求撤銷相對人100年9月13日函終止使用借貸關係部分，移送臺灣臺北地方法院；並駁回抗告人其餘之訴。抗告人不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：㈠關於訴請撤銷相對人90年6月14日令及訴願決定部分：抗告人主張其先父張國英於相對人准撥之系爭土地上自建建物，並非國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）所稱之眷舍，其先母張李瑞英並未申請承受原眷戶之權益，相對人90年6月14日令違法應予撤銷云云。查相對人90年6月14日令（並無救濟期間之教示）究於何年何月何日送達於張李瑞英，因距今時日已久，難以查證。惟查，依以下之事證可認為至少在張李瑞英91年9月3日死亡前應已對於張李瑞英送達生效：其一，張李瑞英係91年9月3日死亡，此有戶籍謄本在卷（98年訴願案1卷第73頁）；其二，張李瑞英之子女於張李瑞英死亡後，就關於眷改條例第5條規定之權益承受一事於95年9月30日即進行協議，此有權益承受協議書及權益承受轉讓書在卷（98年訴願案1卷第136頁至第137頁）。申言之，相對人90年6月14日令因已在張李瑞英生前對之送達並生效，且此為其子女所知悉，其子女才會在張李瑞英死亡後，依眷改條例第5條規定之權益承受一事進行協議。抗告人遲至98年7月15日始提起上開98年訴願案，更遲於98年12月11日訴願補充理由書（三）始表示請求撤銷之意旨，此分別有該案訴願書上收文條碼可稽（98年訴願案1卷第1頁）及訴願補充理由書（三）（98年訴願案2卷第7頁）可按，顯已逾訴願法所定之法定不變期間。茲應予強調者，相對人90年6月14日令之主旨，係准許當時之陸軍總司令部所報臺北市○○街眷舍散戶張國英亡故後之輔助購宅權益由配偶張李瑞英承受乙事，有該令稿在卷可稽（原審卷第65頁）。依其內容，相對人為張李瑞英，且依眷改條例第5條規定，因輔助購宅權益並非繼承之標的，而係採承受制之規定。是抗告人既非相對人90年6月14日令之相對人，則抗告人請求撤銷相對人90年6月14日令之訴願及訴訟權能，自係自張李瑞英而傳來（張李瑞英生前係以張國英配偶之身分，而優先承受並享有眷戶權益，其子女並無權利或利益受侵害之可言），即其至多以張李瑞英之繼承人之身分，就張李瑞英生前不及行使之權利，請求撤銷此令，是抗告人亦非訴願法第14條第2項所稱之利害關係人，訴願期間自不能自抗告人主張之知悉時點開始起算。綜上，抗告人提起之訴願顯非合法，訴願決定雖未就此加以論斷，惟其不受理之結論尚無不合，抗告人該部分聲明已逾訴願期間，未經合法訴願程序而提起本件撤銷訴訟，係不備起訴要件，為不合法，且不能補正等由，乃裁定駁回抗告人之訴。㈡關於訴請撤銷相對人100年9月13日函部分：查相對人100年9月13日函之主旨為：「終止與台端借用坐落台北市○○區○○段288-1等地號土地關係案，請查照。」，說明欄第2點為；「旨揭土地（眷舍土地部分合併○○○區○○段283等地號，經重測後改編為○○段○小段338地號）已規劃為騰空處分用地，故已有『民法』」第472條第1款，貸與人因不可預知之情事，自己需用借用物之情形，本部據以中止使用借貸關係。」（原審卷第32頁），顯係依民法之規定對抗告人與其他張國英之繼承人為終止系爭土地使用借貸關係之意思表示，並非行政處分，抗告人對之有所爭議，係私權糾紛而非公法爭議，行政法院並無審判權等由，乃將該部分聲明依行政訴訟法第12條之2第2項前段移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺北地方法院民事庭。併敘明抗告人聲請原審法院應命相對人提出張國英之眷舍管理表、相對人核准「文昌街散戶」為眷村之證據、在相對人90年6月14日之後相對人對張李瑞英再作成行政處分之書函及送達之證據、90年3月13日及19日相對人所屬代張李瑞英簽字申請輔助購宅權益承受之委託授權書、張國英於系爭土地上房舍之營產單位建卡（獲得）通知單、公（營）地自費興建之眷舍申請列管申請表、散戶申請參加鄰近之眷村納入管理申請表及該房舍登記屬於國（公）有之證明文件、90年10月20日相對人報經行政院核定之「『國軍老舊眷村改建計畫』改建基地位置調整及增、刪、土地運用計畫修正暨『國軍老舊眷村改建總冊』名稱、位置刪、補列」內之「文昌街散戶」眷戶管理清冊（表）等及相關證據之調查，因本件欠缺行政訴訟實體判決要件，核均無調查之必要。
四、抗告意旨略謂：㈠原裁定對於相對人90年6月14日令之送達程序未為實質調查，亦漏未審酌前揭令之正本及副本欄位並未將張李瑞英列為收受送達人，顯未將該令送達予張李瑞英之事實，即認定前揭令已合法送達予張李瑞英並為抗告人等子女所知悉，所為認定已違反事實認定應遵循之證據法則。且配偶權益程序申請與子女就承受權益之協議係屬二事，並無前後或關連性存在。原裁定漏未審酌相對人知悉該令之時間，即以相對人與其他子女就承受權益進行協議為理由，認定抗告人等子女均已知悉相對人90年6月14日令之送達，認定事實亦有違論理法則。又依眷改條例第5條第1項規定，相對人對於配偶承受權益程序所為之核定處分，將影響其後子女承受權益之法律上利益，則子女顯然為相對人對於配偶承受權益程序所為之核定處分之利害關係人，而得對於此處分提起訴願與行政訴訟程序。原裁定認抗告人既非90年6月14日令之相對人，則抗告人請求撤銷相對人90年6月14日令之訴願及訴訟權能，自係自張李瑞英而傳來（張李瑞英生前係以張國英配偶之身分，而優先承受並享有眷戶權益，其子女並無權利或利益受侵害之可言）等節，顯然無據；且抗告人亦已於知悉該令之存在後，依法於第二次訴願補充理由書中提出訴願，請求廢止該令。另抗告人訴請求撤銷相對人90年6月14日令，如原審法院認定本件撤銷訴訟之提起業已逾期，則抗告人所提起之撤銷訴訟類型顯然不足以達到最有效之權利保護，原審法院即應闡明訴訟關係並令抗告人就是否轉換成其他訴訟類型表示意見。然而原審法院認定上開令已合法送達，卻未見原審就抗告人主張請求撤銷相對人90年6月14日令之訴訟關係是否已達到最有效之權利保護加以說明，原審就此已有適用法規不當之違法。㈡原裁定就抗告人所為撤銷相對人100年9月13日函暨訴願決定之主張，認定為係私權糾紛而非公法爭議，顯有適用法律顯有錯誤之違法。經查：⒈按核准一詞向來代表國家行使高權的意思，且「核准劃撥」國家管有的土地做特定用途，在行政法上屬於公物使用目的之設定；再觀諸相對人60年間核准劃撥時之國有財產法內容，並無相關規定授權主管機關將管領之不動產得以私法借貸關係交由眷戶使用之規定，且想像當時的時空背景、政治環境，即使國有財產法並未禁止，實難以想像公用土地管理機關能與軍階為陸軍中將並曾任常務次長、副參謀總長之人締結私法借貸關係。又若相對人確實在60年間與抗告人之先父張國英合意締結契約，則雙方基於私法自治契約自由原則，則何需由前相對人所屬前陸軍總司令部先為「陳報」，再由相對人予以「核准」之必要？是相對人60足易字第1531號令「核准劃撥」之處分，其法律性質為公法行為，與抗告人之先父張國英就使用系爭土地，應成立公法性質法律關係，其內涵應如同國家對人民或公務員的照顧扶助之行為，本質上為公法性質授益處分，學理上亦稱為單方高權行為。相對人主張該60年令係私法契約締結之證明，顯然與核准撥地自建當時之法令規定與事實過程未符。⒉本案係眷改條例執行過程中所衍生之爭議，本質上仍屬行政爭議，應依行政訴訟程序確認之。查核准撥地自建之行政處分既係行政機關審核合乎相關規定，而由行政機關所為給予申請人之授益性行政處分，申請人因此得在公有土地上自費興建房屋而得長期繼續使用該公有土地，此即屬因行政機關之行政處分而獲得之公法上利益。如行政機關所為之行政作為之法律效果，有隱含廢止此一授益性行政處分之意旨者，處分相對人即得對於此一發生公法上法律效果之行政行為，提起行政爭訟程序，各級行政法院不得以無審判權而拒絕審理。⒊又因行政處分決定而獲准撥地自建者，係與行政機關成立公法關係，蓋依國軍在台軍眷業務處理辦法之規定，住戶必須接受眷村管理，不得擅自增改建眷舍，縱奉准在公地上自費建築眷舍有案者，亦不得出賣或出租，否則眷舍居住權將被撤銷，眷舍將遭收回。於公地上奉准自費興建之房屋雖亦應納入公（營）產管理，但此不過係為眷村眷舍管理之必要，而將非由公款所建及產權屬於國（公）有之房舍比照公產加以列管，但並非即可依此規定該將自費興建之房舍即認定為眷舍而屬於公有或國有。亦即行政機關在決定何人得享有配住眷舍之權利及事後是否應予註銷（廢止）該權利消滅原權利人與行政機關之法律關係上乃屬公法性質，應適用公法上之規定。況眷改條例為一公法性質之規定，相對人對於改建範圍內土地所為之處分行為，均屬依據眷改條例所為之公法上公權力行為。⒋查系爭房屋所坐落之○○段○小段338地號之管理機關，並非相對人，且依據相對人60年6月8日國防部60足易字第1531號令之記載，係以「陸軍總部」為正本收受送達人，則本件土地使用關係之管理內容依據二階段理論，係由當時土地之管理機關即陸軍總部與此授益性行政處分之相對人即抗告人之被繼承人成立土地之利用關係。因此相對人僅為作成授益性行政處分之核准機關，並非本件系爭房屋對於土地之利用關係之相對人甚明，則相對人僅能對於抗告人作成撤銷、變更或廢止前揭授益性行政處分之行政作為，自無由以民法上使用關係之當事人地位，主張終止使用借貸關係。相對人原處分之法律依據既為眷改條例，則抗告人對於原處分請求撤銷，即屬相對人執行眷改條例所定改建過程中所衍生之爭議，本質上仍屬行政爭議，應依行政訴訟程序確認之，蓋依據本院100年度判字第1946號等多號判決認定意旨，眷改條例之性質係屬公法。⒌訴願審議委員會既認定張國英及張李瑞英為原眷戶，則相對人應依據眷改條例之相關規定處理本件土地使用事宜（如註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益、或收回房地），不得以相對人100年9月13日函逕為終止使用借貸關係之主張，相對人100年9月13日函及原裁定顯無法律依據。是依據訴願機關及相對人之答辯意旨，其亦主張本件爭議係屬公法上爭議，本件土地使用關係並無民法規定之適用。⒍抗告人提起訴願與訴訟之目的，在繼續以系爭房屋所有權人地位繼續使用所座落土地，抗告人於書狀中一再陳明權利基礎來源為相對人60年6月8日60足易字第1531號令、土地使用權證明書，抗告人之訴訟目的在請求相對人繼續依據上開令履行給付土地之行為。惟原裁定並未具體定性本件爭議之法律關係以及抗告人之訴訟目的，逕認定本案非公法爭議，已有違行政訴訟法第2條與第8條規定，並將導致抗告人救濟無門等語。
五、本院查：
甲、關於相對人90年6月14日令部分：㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，
致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。訴願法第1條第1項前段定有明文。換言之，訴願之提起，係人民對行政機關之違法或不當處分致損害其權利或利益時請求救濟之方法；對於有利之行政處分（授予利益），自不得對之提起訴願。查相對人90年6月14日令之主旨，係准許當時之陸軍總司令部所報臺北市○○街眷舍散戶張國英亡故後之輔助購宅權益由配偶張李瑞英承受乙事，有該令稿在卷可稽（原審卷第65頁）。依其內容觀之，係未附條件准張國英之配偶張李瑞英承受輔助購宅權益，乃授予利益之處分，有利於張李瑞英，並非加諸張李瑞英負擔或其他侵益之處分，法律上對於張李瑞英並無不利益之情事，依上說明，張李瑞英對之不得提起行政救濟。又依眷改條例第5條規定之輔助購宅權益，屬於公法上之權利，依該條例明文規定採承受制，而非採繼承制，該輔助購宅權益並非繼承之標的。張李瑞英承受輔助購宅權益後，於91年9月3日死亡，抗告人為張李瑞英之繼承人，縱承受張李瑞英行政救濟之程序地位，亦屬不得對於有利於張李瑞英之上揭處分，提起行政救濟。再者，相對人90年6月14日令係准許張國英亡故後之輔助購宅權益由配偶張李瑞英承受，對其子女並無權利或利益受侵害可言，亦尚難謂抗告人為相對人90年6月14日令之利害關係人。是抗告人對於相對人90年6月14日令提起訴願請求撤銷，於法未合。
原裁定就此雖未論及，惟駁回抗告人於原審關於此部分之訴之結論，尚無不合，仍應予維持。
㈡況按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期
滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後已逾三年者，不得提起。」訴願法第14條第1、2項定有明文。而「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」復為行政程序法第98條第3項所明定；參酌本院57年判字第205號判例意旨：「未受原處分之送達者，其提起訴願之期間，應自知悉時起算。」可知，提起訴願之期限，原則上固自行政處分達到或公告之次日起30日內為之，但例外自知悉起30日內；或於處分機關未告知救濟期間時，則訴願提起之期間延長為1年。查張李瑞英之子女於張李瑞英死亡後，就關於眷改條例第5條規定之權益承受一事於95年9月30日即進行協議，為兩造所不爭，並有權益承受協議書及權益承受轉讓書附訴願卷可稽，然此僅足認定張李瑞英之子女（含抗告人）至遲於95年9月30日協議時已知悉相對人90年6月14日令之內容（其母張李瑞英承受眷舍之輔助購宅權益），尚難據此謂相對人90年6月14日令已於張李瑞英生前對之送達。原裁定認本件可憑繼承人事後就該眷舍權益承受進行協議一事，逕以認定該令於張李瑞英生前已對之送達之見解，容有未洽。本件雖乏證據證明相對人90年9月30日令曾送達張李瑞英或其繼承人，惟張李瑞英之子女（含抗告人）於95年9月30日就該眷舍權益承受進行協議時，應已知悉相對人90年6月14日令之內容，依上揭說明，其不論以張李瑞英繼承人資格，承受張李瑞英行政救濟之程序地位；或如其主張得以利害關係人地位表示不服，其提起訴願之期間，應自95年9月30日知悉時起算一年（相對人90年6月14日令並無救濟期間之教示），詎抗告人遲至98年7月15日始提起上開98年訴願案，更遲於98年12月11日訴願補充理由書（三）始表示請求撤銷該令之意旨（參98年訴願案1卷第1頁及98年訴願案2卷第7頁），亦已逾訴願法所定之法定不變期間，其提起之訴願亦非合法。原裁定以其未經合法訴願程序而提起本件撤銷訴訟，係不備起訴要件，為不合法，且不能補正等由，裁定駁回抗告人該部分之訴之結論，核無違誤。
㈢本件抗告人於原審該部分之訴，既非合法又不能補正，且抗
告人於原審起訴之聲明及主張，尚無不明瞭或不完足之處，原審審判長已盡其職責使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，抗告人謂原審法院應闡明訴訟關係並令抗告人就是否轉換成其他訴訟類型表示意見云云，尚非有據。抗告意旨猶執前詞，就該部分指摘原裁定違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。至抗告人主張本件係於公地上奉准自費興建之房屋，非得逕將該自費興建之房舍認定為眷舍，應將系爭土地及建物自國軍老舊眷村改建總冊刪除云云；應屬對相對人於90年6月14日令（授予利益之處分）作成前即將該撥地自建房舍列為眷舍管理之處置不服，並非撤銷相對人90年6月14日令（授予利益之處分）即可達其目的，併予指明。
乙、關於相對人100年9月13日函部分：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條及第12條之2第2項分別定有明文。
㈡次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3
條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍，原屬私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權或土地使用權（劃撥公營地自費建築房舍者）之證明書等證明，原亦係單純私權證明文件。迄85年2月5日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；……」第3條：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、……三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。……」第26條：「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」足見政府係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀之公共利益，始制定上開條例，且依該條例第3條規定創設出原眷戶法律地位，得享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益而發生公法之效力。又政府核准撥用國有土地予眷戶自費興建，固具授益行政處分性質；惟該眷戶因政府核准撥地自建，就該土地與政府間另成立私法借貸關係，並不排除民法有關使用借貸法律關係之適用。是以，該公有土地借用期間倘貸與人（政府）主張有民法第472條第1款，因不可預知之情事，自己需用土地（借用物）之情形，向土地借用人（原眷戶）表示終止該土地使用借貸關係，衍生之爭議，核屬私權爭執，並非公法上爭議事件，行政法院並無審判權，自應依上揭行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，移送至有受理訴訟權限之管轄法院。查原裁定以相對人100年9月13日函之主旨為：「終止與台端借用坐落臺北市○○區○○段288-1等地號土地關係案，請查照。」，說明欄第2點為；「旨揭土地（眷舍土地部分合併○○○區○○段283等地號，經重測後改編為○○段○小段338地號）已規劃為騰空處分用地，故已有『民法』」第472條第1款，貸與人因不可預知之情事，自己需用借用物之情形，本部據以中止使用借貸關係。」（原審卷第32頁），顯係依民法之規定對抗告人與其他張國英之繼承人為終止系爭土地使用借貸關係之意思表示，並非行政處分，抗告人對之有所爭議，係私權糾紛而非公法爭議，行政法院並無審判權等由，乃將該部分聲明依行政訴訟法第12條之2第2項前段移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺北地方法院民事庭，經核於法並無違誤。抗告人猶執前詞，主張相對人原處分之法律依據既為眷改條例，則抗告人對於原處分請求撤銷，即屬相對人執行眷改條例所定改建過程中所衍生之爭議，本質上仍屬公法爭議，本件土地使用關係並無民法規定之適用云云，乃抗告人以其歧異法律見解，就該部分指摘原裁定違誤，求為廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 蕭 忠 仁法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
書記官 莊 子 誼