最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第940號抗 告 人 宜蘭縣頭城鎮龜山島社區發展協會代 表 人 黃聰福相 對 人 宜蘭縣頭城鎮公所代 表 人 陳秀暖上列當事人間補助費事件，抗告人對於中華民國102年2月27日臺北高等行政法院101年度訴字第1021號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、緣相對人依宜蘭縣政府函文，以民國93年8月5日頭鎮民字第0930009745號函轉各社區94年度「新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫申請補助作業須知」（下稱補助作業須知），俾各社區提出申請。抗告人於93年9月2日提出「宜蘭縣頭城龜山島社區風貌營造計畫案」（下稱系爭計畫）申請補助，經內政部營建署（下稱營建署）審核後原則上同意補助。相對人以94年9月9日頭鎮社字第0940011459號函同意由抗告人負責執行系爭計畫，並告知應依政府採購法辦理，且需切實依計畫補助項目施行，並於施設後檢據送相對人核銷。嗣抗告人於94年9月20日逕以龜社協字第050號函送其與訴外人「惠欣園藝」簽訂新臺幣（下同）1,000,000元之工程契約書（下稱工程契約）由宜蘭縣政府函轉至營建署請領第1期款，營建署乃將相關款項納入相對人預算。迨抗告人檢據核銷補助費時，相對人認其提出之工程契約有諸多不明之處，請抗告人依政府採購法相關規定辦理。自95年起至100年止，抗告人多次請求相對人辦理核銷事宜，相對人因認本件存有諸多疑義，先後以抗告人未提出系爭計畫實施地點土地使用同意書、開工資料報告、工程日誌，驗收紀錄、工程結算明細表等資料，及系爭契約金額為1,000,000元，抗告人未依政府採購法辦理，且與系爭計畫屬僱工購料之性質不合等疑義，請抗告人補正，均未能完成補正。其後，相對人以100年6月30日頭鎮社字第1000008773號函（下稱相對人100年6月30日函）知其審核核給金額為115,800元，且將本案核銷資料及辦理情形說明送宜蘭縣政府審核。嗣因雙方仍對於核銷金額有所爭議，宜蘭縣政府遂邀集相關單位研商本案經費核銷爭議事宜，並以100年12月5日府建城字第1000181704號函（下稱100年12月5日函）請相對人依99年12月28日、100年9月8日等會議結論辦理；相對人乃以100年12月16日頭鎮社字第1000054809號函（下稱系爭函文，抗告人稱原處分）知抗告人，請其於100年12月25日前領取合理規定之款項，載明若不願領取或逾期不表示任何意見，將全數繳回宜蘭縣政府（款項迄今仍專案保留於相對人）。抗告人不服，循序提起行政訴訟，求為「先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉上開撤銷部分，被告（即相對人，下同）應核給原告（即抗告人，下同）970,000元及自98年1月12日起至清償之日止按年息5％計算利息。（原裁定載為『上開撤銷部分，被告應為審核核給原告970,000元及自98年1月12日起至清償日止按年息5％計算利息之行政處分。』）。備位聲明：被告應給付原告970,000元及自98年1月12日起至清償日止按年息5％計算利息。」之判決，經原裁定以起訴不合法為由駁回後，復行抗告。
三、原裁定係以：㈠先位聲明部分：內政部實施「94年度新故鄉社區營造-社區風貌營造計畫」，以93年7月26日營署都字第0932910687號函請各縣市政府轉知所轄各社區得擬具計畫書，經審查通過後申領補助費，以進行社區營造工程。抗告人提出系爭計畫，經相對人彙轉宜蘭縣政府辦理初審，再由營建署複審後原則同意補助，宜蘭縣政府於94年7月29日函知相對人，並請其依限於94年12月底前執行完成。抗告人於94年8月30日請求相對人同意由其執行系爭計畫，相對人於94年9月9日函復抗告人同意系爭計畫由其負責執行，惟應依政府採購法辦理，且需切實依計畫補助項目施行並於施設後依實送相對人核銷。94年9月20日抗告人函送其與訴外人惠欣園藝簽訂之工程契約至宜蘭縣政府，經該府於同年月26日函轉該工程契約至營建署請領第1期款，營建署審查通過系爭計畫，並將補助費1,000,000元核撥納入相對人預算，由相對人負責監督並辦理核銷事宜。惟相對人認工程契約有諸多不明之處，95年1月16日函請抗告人依政府採購法相關規定辦理。而自95年起至100年間止，抗告人多次請求相對人辦理核銷事宜，相對人因認本件存有諸多疑義，先後以抗告人未提出系爭計畫實施地點土地使用同意書、開工資料報告、工程日誌，驗收紀錄、工程結算明細表等資料；又系爭契約金額為1,000,000元，抗告人卻未依政府採購法辦理，且與系爭計畫屬雇工購料之性質不合等疑義，請抗告人補正。由於抗告人當初提出計畫書送審通過後即進行相關營造工程，並未與相對人、宜蘭縣政府或內政部約定執行注意事項，亦未簽訂任何文件，作為抗告人執行系爭計畫所產生權利義務關係，應予遵循之規範依據。而相對人僅以94年9月9日頭鎮社字第0940011459號函知抗告人「應依政府採購法辦理」，惟其具體內涵及違規效果如何，均付諸闕如，致雙方對於完工後核銷金額產生歧見。為此宜蘭縣政府先於99年12月28日召開協調會議，討論結論略以：「……補助款核銷方面，原中央核定補助款業納入頭城鎮公所預算，請頭城鎮龜山島社區發展協會依該計畫實際所執行之各項購料單據、人工薪資以及施工照片等相資料，確實向頭城鎮公所申請核銷；若單據不實，將涉及相關法律責任，請頭城鎮龜山島社區發展協會特別注意，並請頭城鎮公所依該計畫及相關規定本權責核實認定辦理核銷。」等語。嗣相對人以100年6月30日函核給金額為115,800元，抗告人於同日表示不服。相對人因此於100年7月19日將本案核銷資料及辦理情形說明函送宜蘭縣政府審核，宜蘭縣政府以100年7月25日函請相對人本於權責核實認定，並請其填報核定核銷金額與98年1月12日現場會勘清點金額875,020元差異性及核列原因，相對人以100年8月3日函檢附上述核銷金額差異性及不予核定原因說明一覽表送宜蘭縣政府備查，並副知抗告人。宜蘭縣政府再次於100年9月8日召開說明會，其結論略以：「……上開有不符合採購程序致公所無法核銷補助款乙節，請頭城鎮公所先釐清採購程序，是否為不予核銷之法定理由。同時除了既有不予核定之理由外，是否應有相關法律上所定可不予核銷之適用，自有必要明確告知該社區，俾符行政行為明確具體之法理，且一旦將來雙方若發生爭訟時，公所始有立論闡明。」等語。宜蘭縣政府嗣以100年12月5日函再請相對人依99年12月28日、100年9月8日等會議結論辦理。相對人乃以系爭函文復知抗告人略以：「……請貴會依相關規定於12月25日前領取合理規定之款項，若不願領取或逾期不表示任何意見則全數繳回縣府。」等語。該函並未指明其所核銷之金額若干，僅稱抗告人應於限期內前來領取「合理規定之款項」，相對人於準備程序時陳稱：「……相對人請抗告人提出更多相關佐證資料讓相對人重新核定金額，故在系爭函文通知抗告人於12月25日前領取合理規定之款項……即未再發函核定，後來抗告人就提訴願及行政訴訟。」等語；抗告人則主張：「本件訟爭很多年，相互來函多次，系爭函文雖無明文能領取多少錢，但依照兩造先前函文，該函實質上告訴抗告人僅能領取10多萬元……」等語。從以上兩造陳述及相關往來函文資料，可知相對人系爭函文之意旨係待抗告人檢付相關資料申請核銷，經相對人審核後再決定應予核銷金額，故性質上應為觀念通知，而非對抗告人依法申請之事項有所准駁，對抗告人並未發生具體之法律上效果，即非行政處分，抗告人對之提起訴願，自屬於法不合。訴願決定認抗告人應提起給付訴訟，而非課予義務訴訟，雖有違誤，惟抗告人提起先位之訴，請求撤銷訴願決定、原處分，及相對人應作成給付抗告人970,000元及自98年1月12日起至清償之日止按年息5％計算利息之行政處分，乃不備起訴要件，顯非合法，復無法補正，應予駁回。㈡備位聲明部分：人民請求行政機關給付財產，究應提起請求課予義務訴訟或一般給付訴訟，通說見解認為提起一般給付訴訟，須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限；如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起訴願及請求應為行政處分訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。因此可以下列方式判斷：1.若人民請求之財產給付須經行政機關審查以行政處分准許、核定、確認等，人民請求遭拒或行政機關怠於處理，人民應訴願後提起課予義務訴訟。2.若行政機關之給付已經明確，無庸以行政處分准許、核定、確認，則直接提起一般給付之訴。綜上，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。本件抗告人主張其執行系爭計畫業已施工完畢，請求相對人給付補助款項，然其給付是否成立、金額若干並非確定，尚須經相對人審查以行政處分准許、核定、確認等程序，自應先由相對人依抗告人申請所附資料予以查證，並據以准駁後始得確定，抗告人對該准駁之行政處分如有不服，認為損害其權利或法律上利益時，應先經訴願程序後，再提起課予義務之訴。茲抗告人先位聲明雖提起課予義務訴訟，惟其訴不合法，業經駁回，其備位聲明逕行提起給付訴訟，顯係誤用訴訟類型，而該項錯誤亦無從命其補正，是抗告人提起本件給付訴訟顯不合法等詞，資為論據。
四、抗告意旨略謂：㈠系爭計畫之工程於95年完工至今已7年多，期間歷經兩造、宜蘭縣政府、營建署多次相互函文往來及會議討論均無結果及共識，相對人一再認定抗告人之請款程序不符規定，惟該筆補助款已經營建署核撥且由相對人保管暨審核，相對人恐亦無法返還或退回。準此，客觀上實難期待相對人會明文或明確為拒絕給付之處分。縱認相對人未為明確拒絕給付之處分，惟抗告人已多次請領補助款，均遭相對人以程序不合為由拒付，故系爭函文意旨縱解為係待抗告人檢附相關資料申請核銷，經相對人審核後再決定應予核銷金額，則其實質上即等同抗告人之請求無理由，就抗告人依法申請之事項已為准駁，對抗告人已生具體法律效果，系爭函文實際上已等同拒為給付之處分。況抗告人之請求一再遭拒，行政機關顯怠於明確處理，應認抗告人得經訴願後提起課予義務訴訟。㈡系爭計畫以達成營建署「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」案之「宜蘭縣頭城龜山島社區風貌營造」計畫為主要目的，抗告人已執行完成，再由相對人提供給付所需補助款之給付行政行為主要內容，依據雙方之權利關係、系爭計畫之標的、目的及其所發生請領補助款等公法上效果，系爭計畫具有行政契約之性質。而與本件性質相同由屏東縣崁頂鄉公所執行的「崁頂鄉○○村○○○○○○路邊環境綠美化規劃案」，崁頂鄉公所與屏東縣崁頂鄉八寶香土協會所簽訂之工程計畫執行契約書，業經高雄高等行政法院認定該契約為行政契約。本件抗告人確實依約完成相關工程，該工程業經相對人於98年1月12日實地勘查施作部分為875,020元，應視同驗收合格在案，可見抗告人確實已依約完成給付義務，相對人實無抑留不予核定核銷請款之理由，本件屬公法上原因發生財產上給付關係，抗告人依行政訴訟法第8條第1項規定，為備位給付訴訟之請求，與法令規範程序相符，無原裁定所稱有誤用訴訟類型之情事等語。
五、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」亦經司法院釋字第423號解釋在案。依上開解釋意旨，區分行政處分與觀念通知之標準，即在於「是否對外直接發生法律效果」為斷。
㈡經查，內政部實施94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計
畫，以93年7月26日營署都字第0932910687號函請各縣市政府轉知所轄各社區得擬具計畫書，經審查通過後申領補助費，以進行社區營造工程。而兩造間並未簽訂任何書面契約，純因抗告人提出系爭計畫，經相對人彙轉宜蘭縣政府辦理初審，再呈轉營建署複審後，營建署表示原則同意補助，宜蘭縣政府於94年7月29日函知相對人，並請其於94年12月底前執行完成。抗告人於94年8月30日請求相對人同意將系爭計畫交其執行，相對人於94年9月9日函復同意系爭計畫由抗告人負責執行，並表示應依政府採購法辦理，且需切實依計畫補助項目施行並於施設後依實送相對人核銷。嗣抗告人於94年9月20日函送其與訴外人惠欣園藝簽訂之工程契約經宜蘭縣政府於同年月26日函轉至營建署請領第1期款，營建署審查通過系爭計畫，並將補助費1,000,000元核撥納入相對人預算，由相對人負責監督並辦理核銷事宜，為原裁定認定之事實，且為兩造所不爭，則抗告人申領補助費時自須提出相關憑證、單據由相對人審核、辦理核銷，再由相對人將營建署撥入之補助款支付予抗告人，是以抗告人所為之申請若經駁回，得依上開規定提起課予義務訴訟，原法院認為本件得提起之訴訟類型應為課予義務訴訟，並無違誤。
㈢惟，抗告人主張系爭計畫之工程業於95年間完工，且抗告人
已提出相關證明及憑證申請相對人審核並給付補助金額，相對人屢以其提出之工程契約有諸多不明之處，要求抗告人補正，自95年起至100年間止，抗告人多次請求相對人辦理核銷事宜，期間宜蘭縣政府亦多次參與開會協商有關事宜均未能獲得共識，經宜蘭縣政府多次要求相對人核實辦理核銷事宜，相對人乃以100年6月30日函核定115,800元，並請抗告人檢附領據及切結書辦理核銷事宜（並未教示救濟期間及方式），抗告人隨即聲明不服，並一再申請，宜蘭縣政府復再開會協商，並請相對人明示98年1月12日實地堪驗實作金額與核定金額不符之原因，期間兩造及宜蘭縣政府間多次公文往返，相對人再以系爭函文略以：「主旨：貴會辦理94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫（第2階段）-頭城鎮龜山島社區風貌營造規劃設計核銷案，請貴會依相關規定於12月25日前領取合理規定之款項，若不願領取或逾期不表示任何意見則全數繳回縣府。說明：1.復貴會100.11.26（100）龜社協字第58號函。2.請貴會確依99.12.28.宜府會議結論2及本所100.11.15協商結論辦理，並務必於12月25日出具領據、切結書辦理核銷事宜。」等情，乃兩造所不爭，復有相關函文可稽。足見抗告人對於相對人100年6月30日函核定之115,800元始終不服，相對人本應就其所為「遺憾、不服」之表示視為訴願之意依法處理。迺相對人不循此途，與抗告人間互以公文各表其意，故自相對人100年6月30日為核定後至100年12月16日核發系爭函文為止，期間雙方之函文往返，均應認屬對於工程款審核、給付之表述，系爭函文乃相對人就抗告人100年11月26日（100）龜社協字第58號函重申核銷之旨時所為函覆，請抗告人於100年12月25日前領取合理規定之款項，若不願領取或逾期不表示任何意見，將全數繳回宜蘭縣政府。是以，縱系爭函文未指明其所核銷之金額若干，然就兩造而言，相對人係以該函文重申並請抗告人領取其100年6月30日函核定之115,800元；而抗告人亦知若其未據領上開金額，相對人已無後續處置，抗告人遂依法訴願。足見抗告人不服對象應為相對人100年6月30日函之核定（因該函未為教示，抗告人訴願時，尚未逾1年之訴願期間），而非系爭函文。訴願決定及原裁定均以系爭函文為訴願對象，認其係單純的事實敍述或理由說明而已並非行政處分，容有未洽。抗告意旨據以指摘，為有理由。至抗告人所為請求，是否有理，需經原法院調查後更為裁判之必要，爰將原裁定廢棄，並發回原法院。
㈣又抗告人先位聲明第2項之請求，雖起訴狀載為「上開撤銷
部分，被告應為審核核給原告970,000元及自98年1月12日起至清償日止按年息5％計算利息之行政處分。」，然依言詞辯論筆錄所載，其聲明為「上開撤銷部分，被告應核給原告970,000元及自98年1月12日起至清償之日止按年息5％計算利息。」（見原審卷第249頁），上開2聲明內容並非相同，原法院審判長未依法行使闡明權令抗告人為完足之陳述及聲明，逕載其聲明為「上開撤銷部分，被告應為審核核給原告970,00 0元及自98年1月12日起至清償日止按年息5％計算利息之行政處分。」，亦未說明其依據為何，難謂無失。又抗告人係請求相對人依法審核工程款後為核銷，其真意是否含有請求相對人為金額核定之處分後，再由抗告人支領核銷之意？苟如此其訴之聲明是否有區分先位、備位之必要，亦應為闡明，令抗告人為完足之陳述及聲明。另一般給付訴訟依行政訴訟法第8條規定，並無起訴之前置要件，茍無該條規定之權利而提起給付訴訟究屬起訴不備要件，抑或屬訴無理由之範疇？非無探究餘地，案經發回，請併注意及之。
六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條，民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 蕭 惠 芳法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
書記官 賀 瑞 鸞