最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第164號再 審原 告 盧正忠
劉玉秀盧正義盧惠敏再 審被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間損害賠償事件，再審原告對於中華民國101年5月31日本院101年度判字第481號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、緣臺中市○○○○○道路（完工後路名為環中路），因其上作高架道路通往彰化，屬中央政府重大建設，又該路段甚長，其不牽涉變更都市計畫者，經再審被告報請前臺灣省政府核准辦理徵收，而其中「12期重劃-7期重劃-永春路段」，依臺中市都市計畫有屬市地重劃優先發展區者，亦有屬市地重劃後期發展區者，均須先辦理都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收。再審被告乃依內政部民國81年6月30日臺內地字第8187484號函釋准許先由土地所有人提供土地予地方政府開闢道路，待地方政府辦理市地重劃時，再予列入參加分配土地而不予徵收之意旨，於82年間召開80米外環道路用地、地上物補償說明會，向業主說明如業主同意提供土地供再審被告先行使用，迨重劃時即可參加土地分配，不予列入徵收。會後並以82年2月16日82府工土字第15212號函檢送「召開80公尺外環道路（12期重劃區）用地，地上物補償說明會紀錄」，及於說明欄中敘明「各業主之土地係本市東、西向快速道路工程用地（80米外環道路用地），因該等土地本府將列入12期重劃範圍，業主如同意本府先行使用俟重劃時再參加分配者將不列入徵收。」再審原告劉玉秀收受該函後於82年3月2日簽立同意書，將其所有坐落臺中市○○區○○段3261、3262、3272-1、0000-0○○○區○○段34-12、35-13、35之23、35之33地號等8筆土地（下稱系爭土地），同意再審被告先行使用開闢道路，俟再審被告辦理市地重劃時將該土地加入計算分配土地。再審被告於各土地所有權人均出具土地使用同意書後，即以82年12月7日府工土字第142119號公告該市83年度「12期重劃-7期重劃-永春路段」（12期重劃範圍內）工程用地範圍內原有障礙建築物之拆除、遷讓、補償等事項，並於公告事項欄中略稱「12期重劃-7 期重劃-永春路段」（12期重劃範圍內）工程所需經費已列入83年度預算，並經本市議會……審議通過，工程用地範圍內原有障礙建築物拆遷補償費，另行依規定辦理發放，並預定於83年3月15日以前預備遷讓。嗣並以82年12月8日82府工土字第142120號函，通知再審原告等56位業主稱：80米外環道路新闢工程準備於83年3月間施工，用地範圍內原有障礙建築物限於83年3月15日以前切實自行拆除或遷讓完畢，逾期未拆者依法派工代為執行。再審原告盧正忠收受該函後，以83年3月21日臺中郵局第1451號存證信函通知再審被告，指其尚未獲發放補償費，竟收受拆除通知。再審被告即以83 年3月31日83府工土字第27197號函復再審原告盧正忠，略稱因拆遷經費預算動支需經市議會審議通過後辦理，在未通知發放補償費前，建物暫緩拆除。嗣該筆預算經臺中市議會通過後，即引據再審被告所屬工務局84年8月21日協調會議紀錄，另以84年9月30日84府工土字第134247號公告83年度「12期重劃-7期重劃-永春路段」（12期重劃範圍內）工程用地範圍內原有障礙建築物之拆、遷、補償事項，於公告事項欄中載明該工程所需經費已列入83年度預算，並經市議會審議通過，依都市計畫辦理開闢，工程地上建物補償金額詳見地上物補償清冊，該清冊陳列於本府工務局、西屯區公所、四墩里里辦公處、潮洋里里辦公處公開展覽；公告期間：30 天（自84年9月29日起至84年10月28日止）；建物權利人或利害關係人，對公告事項如有異議，應在公告期間內檢附有關文件，以書面向本府提出，逾期概不受理；公告期滿之翌日起15日內，發放地上物補償費等語。再審原告劉玉秀在系爭土地上建有門牌號碼臺中市○○○○里○○○○巷1號建物及同巷2-1號建物（下稱系爭建物），至84年6月22日就其中2-1號建物部分移轉予其餘再審原告盧正義等人共有，乃由再審原告按其建物面積分別於84年至85年間領取拆除補償費及自動拆遷獎勵金。土地部分除35之33地號外，再審原告劉玉秀亦分別贈與其餘再審原告。嗣再審原告向再審被告請求確認其開闢環中路（臺中路至西屯路間之路段）之地上物拆遷公告無效或違法，並請求再審被告賠償其損害。
經再審被告分別函復拒絕賠償及否認拆遷公告無效，再審原告不服，遂提起確認訴訟合併請求損害賠償之訴。嗣經臺中高等行政法院以92年度訴字第481號判決駁回後，再審原告不服，提起上訴，經本院以94年度判字第1216號判決，將92年度訴字第481號判決廢棄發回臺中高等行政法院審理，臺中高等行政法院嗣以94年度訴更一字第30號判決(下稱原判決) 駁回，再審原告仍表不服，提起上訴，經本院以97年度裁字第4624號裁定駁回再審原告之上訴，再審原告復分別對原判決提起再審之訴（下稱前再審程序）及對本院97年度裁字第4624號裁定聲請再審，經臺中高等行政法院以97年度再字第40號裁定駁回再審之訴，並經本院以98年度裁字第2346號裁定駁回其再審之聲請。再審原告復對97年度再字第40號裁定不服，提起抗告，經本院以98年度裁字第2773號裁定駁回抗告，再審原告遂對臺中高等行政法院97年度再字第40號裁定及本院98年度裁字第2773號裁定聲請再審，經本院以99年度裁字第829號裁定，將本院98年度裁字第2773號裁定及臺中高等行政法院97年度再字第40號裁定均廢棄，發回臺中高等行政法院更為裁判，嗣臺中高等行政法院以99年度再更一字第2號判決（下稱原再審判決）駁回再審原告之再審之訴及追加之訴，再審原告不服，遂提起上訴，經本院以101年度判字第481號判決（下稱原再審確定判決）將該判決部分廢棄發回原審法院更為審理，其餘上訴則駁回確定。再審原告就確定部分不服，乃以原再審確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1、2款所定再審事由，提起再審之訴。
二、再審原告起訴主張略以：㈠、參照82年7月16日作成之司法院釋字第324號解釋可知，當時並無行政契約之相關規範，故再審原告出具同意書時，並無法律依據以成立行政契約。
又土地法明文規定公共交通道路不得為私有，如由地主出具土地使用同意書方式開闢道路，則土地仍屬私有，違背土地法第14條第1項之規定。土地使用同意書視為行政契約，顯然牴觸司法院釋字第348號解釋所稱行政契約成立，以不違反法律規定為前提，而原判決、原再審判決及原確定判決皆疏於審查，怠於行使規範審查權，即屬行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤，亦即同法第243條第1項之判決不適用法規或適用不當者，為判決違背法令。再審原告依此提起再審之訴，屬已提出再審之具體情事。㈡、原判決竟未詳查再審被告有無將系爭修築計畫報請核定乙事，與原判決之發回意旨所指示相違背，違反行政訴訟法第260條第3項、第6條及自我拘束原則，構成適用法規顯有錯誤，原再審判決認原判決此部分並無違誤，亦為適用法規錯誤，原再審確定判決亦同。㈢、再審被告82府工土字第142119號公告及82府工土字第15212號書函應為附條件行政處分，其意為：
如再審被告通知本案相關56人領取補償費，則須拆除建物。原判決卻認82府工土字第142119號公告及82府工土字第15212號書函為效力不存在或已經再審被告自行撤銷，並認再審原告此部分訴訟欠缺權利保護必要；進而認為本案無須適用市區道路條例第11條之規定，且系爭道路修築計畫是否有依市區道路條例第6條規定，報請上級市區道路主管機關核定，無審究之必要，即屬適用法規錯誤，而原再審判決、原再審確定判決竟認此部分並無違誤，亦為判決適用法規錯誤。
㈣、本案欲確認82府工土字第142119號公告及82府工土字第15212號書函與84府工字第134247號公告為違法，並附帶請求國家賠償，除已補償之拆遷費用外，應補償系爭建物每年租賃之收益。縱認上開公告與書函視為效力不存在或經再審被告自行撤銷，但因再審原告有受確定判決法律上利益，依行政訴訟法第6條規定，應准許再審原告提起，故前述三判決皆違背該規定，屬適用法規顯有錯誤。㈤、84府工字第134247號公告係根據84年8月21日之協調會議紀錄辦理，該會議紀錄結論為同意書取得期限延長，以及地上物補償費相關作業於10月底前通知發放，因再審原告已提出土地使用同意書，因此該會議並不會通知早已提出同意書之再審原告。該公告主旨為依都市計畫開闢，84年9月30日當時環中路第12期重劃範圍內都市計畫開發方式為市地重劃，惟前程序卷附90年6月11日台（90）內中地第0000000號函，已表明該區域未完成核定程序，即尚未開始實施市地重劃，所以該公告所言依都市○○○○道路，顯然屬適用法規錯誤。㈥、原判決認82府工土字第142119號公告及82府工土字第15212號書函，已因再審被告83府工土字第27197號函復再審原告盧正忠，在未獲通知補償前勿須遷讓及拆除，而效力不存在，而再審原告訴之聲明即為確認82府工土字第142119號公告無效，等同於原判決之見解，然原判決主文卻為駁回再審原告之訴，依行政訴訟法第273條第1項第2款規定，其判決理由與主文顯有矛盾等語。求為判決：⒈先位聲明：⑴原再審確定判決、原再審判決及原判決均廢棄。⑵請求確認再審被告開闢臺中臺中與西屯路間之環中路路段，其地上物拆遷公告（即82年12月7日82府工土字第142119號函、84年9月30日84府工土字第134247號函）違法。⑶請求確認再審被告82年12月8日82府工土字第142120號函違法。⑷再審被告應立即支付損害賠償金與再審原告劉玉秀新臺幣（下同）5,422,603元，應支付盧正義、盧惠敏及盧正忠部分計21,424,455元，及自92年4月10日至給付日為止按年利率百分之五計算之利息。
⑸另再審被告應自92年1月1日起，每滿1年，應支付劉玉秀750,000元，未滿1年的部分則依比例支付。同上，應支付盧正義、盧惠敏及盧正忠等3人共計2,963,215元，未滿1年的部分則依比例支付，至再審被告合法取得地上物之日為止。
⒉備位聲明：⑴原再審確定判決、原再審判決及原判決均廢棄。⑵請求確認再審被告開闢臺中港路與西屯路間之環中路路段，其地上物拆遷公告（即82年12月7日82府工土字第142119號函、84年9月30日84府工土字第134247號函）無效。⑶請求確認再審被告82年12月8日82府工土字第142120號函無效。⑷再審被告應立即支付損害賠償金與再審原告劉玉秀5,422,603元，應支付盧正義、盧惠敏及盧正忠部分計新臺幣（下同）21,424,455元，及自92年4月10日至給付日為止按年利率百分之五計算之利息。⑸另再審被告應自92年1月1日起，每滿1年，應支付劉玉秀750,000元，未滿1年的部分則依比例支付。同上，應支付盧正義、盧惠敏及盧正忠等3人共計2,963,215元，未滿1年的部分則依比例支付，至再審被告合法取得地上物之日為止。
三、再審被告答辯略以：㈠、再審原告所提之下列各項再審事由，係先前曾作為上訴理由提出者，不符合再審之要件，再審原告自不得再以此等事由提起本件再審之訴：①關於再審原告質疑「行政契約之成立及合法性問題」，已經原再審確定判決以原再審判決就此爭點之認事用法均無不合，而駁回其上訴。②關於「原確定判決未依發回意旨，斟酌再審被告有無將系爭修築計畫報請核定，屬適用法規顯有錯誤」之部分，原再審確定判決已羅列再審原告相同之上訴理由，引用原再審判決，認再審原告此部分主張係原判決理由有無矛盾之問題，非屬適用法規顯有錯誤，而駁回其上訴。③關於「84府工字第134247號函，係根據84年8月21日之會議紀錄辦理，該會議未通知再審原告劉玉秀；84府工字第134247號公告所言依都市計畫開闢，顯屬適用法規錯誤」之部分，前者原再審判決認屬事實認定問題，而不該當「適用法規顯有錯誤」之再審要件；後者原再審判決認再審原告就此未據於作成原判決及其上訴審程序中有所主張，尚難認原判決有「適用法規顯有錯誤」之再審事由。原再審確定判決審酌後，以上訴無理由而駁回上訴。④關於「本案無須適用市區道路條例，屬未適用應適用法規之適用法規顯有錯誤」之部分，原再審判決認拆遷公告已載明係依據84年8月21日協調會議紀錄辦理，無須再調查是否有市區道路條例第6條規定之適用，再審原告所主張係原判決理由矛盾之問題，與適用法規顯有錯誤之再審要件有別。原再審確定判決審酌後，認上訴無理由而駁回上訴。⑤關於「原判決認前揭系爭公告及書函效力已不存在，而再審原告提出確認其無效之訴訟，為相同見解，而主文卻駁回原告之訴，為行政訴訟法第273條第1項第2款，判決理由與主文矛盾」之部分，業經原再審判決認無再審理由而駁回，並經原再審確定判決駁回其上訴。㈡、關於「82府工土字第142119號公告及82府工字第15212號書函，因再審被告之83府工土字第27197號函復再審原告結果，應該變成附條件之行政處分，非屬效力不存在或為再審被告自行撤銷，原再審確定判決此部分，屬消極之適用法規顯有錯誤」之部分，因並無影響本案裁判之結果，屬於法律上見解之歧異，不符合「適用法規顯有錯誤」之再審要件。綜上，再審原告所提起之本件再審之訴，不合再審要件，求為判決駁回再審原告之訴。
四、本院按：
㈠、按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，本院97年判字第360號及62年判字第610號判例可資參照。又確定判決之消極不適用法規，須顯然影響裁判者，始構成所謂「適用法規顯有錯誤」之再審事由，亦經司法院釋字第177號解釋在案。
㈡、關於行政契約成立之合法性問題，經查原再審確定判決就此已敘明：行政程序法第135條至第149條有關行政契約之規定，雖係於90年1月1日開始施行，然在此之前，我國實務上已承認公法契約或行政契約之存在，此觀司法院釋字第324、348號解釋自明；未辦理市地重劃前或已辦理市地重劃後，因整體開發之時程無法配合道路開闢時程者，可以徵得土地所有權人同意先行提供土地使用之方式興築道路，與當時學理上及實務上均承認行政契約存在且可資運用之現況相符。另土地法第14條第1項第5款規定：「左列土地不得為私有：……五、公共交通道路。……」然查，此項規定係屬政策性及目標性規範，並非謂一經供公共交通道路使用即須公有，而不容許私有過渡時期現狀之存在，此觀同條第2項規定「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」益明，且實務上亦不乏先供公共交通道路使用後，始以逐步徵收或協議價購方式收歸國有之情況，例如既成巷道即是一例，司法院釋字第400號解釋可資參考，是以再審原告主張原判決認上開2函令係以土地徵收條例第11條的立法意旨而為之解釋，暨該函令已違反土地法第14條第1項第5款，及中央法規標準法第11條、第5條第2項、第4條、第6條等規定，應屬無效等云，俱非有理由，業據原再審判決論述甚明，經核其認事用法均無不合，上訴意旨無非以其主觀歧異之見解，就原判決認定事實、適用法律之職權行使，再為爭執，難認定原判決具有「適用法規顯有錯誤」之再審事由等情（原再審確定判決第19至20頁參照）。茲再審原告主張原再審確定判決怠於行使規範審查權，疏於審查行政契約成立之合法性問題，屬行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤云云，係就前再審程序相關判決已詳為審理並敘明不採之理由，再事爭執，核屬再審原告一己主觀之歧異意見，依上述規定及說明，並不符合「適用法規顯有錯誤」之再審事由。
㈢、關於原判決未遵照發回意旨調查乙節，經查原再審判決就此已詳述：本院94年度判字第1216號判決廢棄發回之意旨係謂：「……原審並未依職權予以調查等語，以此指摘原判決違背法令。揆之前開規定及說明，系爭道路修築計畫有無報經上級市區道路主管機關核定，攸關系爭公告及函是否違法，原審原應依職權調查，苟未查明，即無法正確判斷原處分是否違法，乃原審未遑為之，即遽認原處分合法，經核尚有違誤。上訴意旨指摘原審違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，另因前開事實尚有待調查，爰將本件發回原審法院，由該院重為調查後，另為適法之裁判。」顯屬行政訴訟法第260條第2項所稱「就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示」之情形，而非同條第3項所稱就廢棄理由已為法律上判斷，是本件並無受發回之高等行政法院應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎之問題。且原判決（即臺中高等行政法院94年度更一字第30號判決）已詳述無須再調查本件是否有市區道路條例第6條規定適用之理由，亦即「被告（即再審被告）82府工土字第142119號公告及82年2月16日82府工土字第15212號書函，已因被告83年3月31日83府工土字第27197號函復原告（即再審原告）盧正忠，在未獲通知補償前勿須遷讓及拆除，而效力不存在，原告請求確認效力已不存在之公告及通知書為違法，自屬欠缺權利保護必要。從而，原告主張系爭道路修築計畫是否有依市區道路條例第6條規定，報請上級市區道路主管機關核定後公布實施一節，即無審究之必要。」再審原告主張原判決未調查此事實，逕自認定無需審究，與再審被告曾自承本件地上物拆遷補償係依市區道路條例第11條規定辦理牴觸乙節，係屬原判決是否理由矛盾之問題，並非「適用法規顯有錯誤」。就此原再審確定判決亦認為原再審判決認事用法均無違誤。上訴意旨以其主觀歧異之見解，就原再審判決認定事實、適用法律之職權行使，再為爭執，難認原再審判決具有「適用法規顯有錯誤」之再審事由等語。茲本件再審原告主張原判決、原再審判決、原再審確定判決皆應以本院前廢棄發回判決之法律上判斷為判決基礎，原再審確定判決未予斟酌，違反行政訴訟法第260條第3項、第6條及自我拘束原則，構成適用法規顯有錯誤云云，經核係就前再審程序相關判決已審酌而不採者，復以其主觀之歧異意見，再事爭執，並無適用法規顯有錯誤之再審事由，所述顯無再審理由。
㈣、關於再審原告主張82府工土字第142119號公告及82府工字第15212號書函，因再審被告之83府工土字第27197號函復再審原告結果，應該變成附條件之行政處分，非屬效力不存在或為再審被告自行撤銷，原判決將之視為效力不存在或被再審被告自行撤銷，原再審確定判決未加糾正，屬消極之適用法規顯有錯誤，且顯然影響裁判之結果，自得作為再審理由乙節，經核原判決就此認定：「被告（即再審被告）上開第一次公告及通知函（即82府工土字第142119號公告及82府工字第15212號書函），被告於原告（即再審原告）盧正忠以存證信函表示尚未獲補償不能拆除後，業已以83年3月31日83府工土字第27197號函復原告盧正忠，略稱因拆遷經費預算動支需經市議會審議通過後辦理，在未通知發放補償費前，建物暫緩拆除等語，已見前述，足徵上開公告及通知函，均已由被告自行撤銷，原告對之提起確認無效之訴訟，顯屬欠缺權利保護必要。」並經原再審判決、原再審確定判決認無違誤。玆再審原告再以其主觀之歧異見解，泛稱原再審確定判決消極之適用法規顯有錯誤，復未表明原再審確定判決究係應適用而未適用何一法規，經核亦不構成消極「適用法規顯有錯誤」之再審事由。至再審原告其餘主張，無非重述其於前訴訟程序所提出而為前訴訟程序裁判所不採之主張，以及對於前訴訟程序裁判不服之理由，其執以指摘該判決有行政訴訟法第273條第1項第1款及第2款之再審事由，亦顯無再審理由。
㈤、綜上所述，再審原告以原再審確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款及第2款之再審事由，提起本件再審之訴，核與該2款之要件不合，其訴顯無再審理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 28 日
書記官 彭 秀 玲