最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第168號上 訴 人 劉晃勝
黃邱素貞羅源寶詹順添高蔡玉霞張汪瀋陳泊宏共 同訴訟代理人 簡祥紋 律師被 上訴 人 彰化縣員林鎮公所代 表 人 張錦昆上列當事人間零售市場管理事件，上訴人對於中華民國102年11月13日臺中高等行政法院102年度訴字第272號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人就其所屬「彰化縣員林鎮公所第1公有零售市場」（下稱系爭公有市場）第36、37、38、39、41、43、44號等店鋪（下稱系爭店鋪），分別與上訴人劉晃勝、黃邱素貞、羅源寶、詹順添、高蔡玉霞、張汪瀋、陳泊宏定有「臺灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店鋪（攤位）租賃契約書」（下稱系爭租賃契約），使用期間均自民國98年7月1日起至102年6月30日止。上訴人於契約期滿6個月前，分別於101年11月至12月間，依系爭租賃契約第2條規定，向被上訴人申請繼續使用，被上訴人以102年1月24日員鎮市字第1020003085號函（下稱原處分1）復就上訴人原使用之系爭店鋪，改採公開競標方式標租辦理，復以102年3月26日員鎮市字第1020009579號函（下稱原處分2）否准上訴人請求繼續使用系爭店鋪，上訴人不服上揭二函文，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠參照本院91年7月份庭長法官聯席會議（一）、司法院釋字第540號解釋及第695號解釋理由，本件既是針對「許可階段」而為救濟，屬公法爭議事件，與上訴人另向普通法院提起之「請求續租訴訟」（私法爭議），係屬不同爭議事件，原審法院應有審判權。且該二函文均未記載告知訴願救濟期間，是上訴人提起訴願，並未逾期。㈡按零售市場管理條例第9條規定，上訴人就系爭店鋪有「優先使用權」，而且原使用人之優先使用順次在「公開招攬者」之前，此參酌「彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法」（下稱彰化縣管理辦法）第5條第2項規定亦足證之；另觀之「臺灣省零售市場管理規則」第17條規定及系爭租賃契約第2條第2項約定，均足證上訴人於系爭租賃契約屆滿前，有請求被上訴人同意續租之權利，除有法定不得續約事由外，被上訴人不得拒絕而有同意之義務。本件經上訴人請求續租，被上訴人自有依零售市場管理條例第11條及第12條規定核准使用之義務。雖「臺灣省零售市場管理規則」已於99年4月7日廢止，但系爭租賃契約係於98年5月簽訂，簽約當時該規則尚屬有效法令，基於法律不溯及既往原則及信賴保護原則，兩造簽訂系爭租賃契約時，上訴人依上揭規則第17條規定已享有「繼續承租權」。㈢零售市場管理條例第9條之立法理由雖提及「新建、改建或遷建」，但細觀其立法理由並無「明示其一排除其他」之意旨，且法條文義並未作此限制，自不能藉此推論該管理條例之整體立法意旨，將「優先使用權」僅限縮於「新建、改建或遷建」時。至於彰化縣管理辦法係基於零售市場管理條例第5條之授權而制訂，而非第9條，則以該管理條例第9條限縮彰化縣管理辦法第5條第2項之適用範圍僅及於「改建、新建或遷建」時，實屬本末倒置。況依彰化縣管理辦法第5條之法條文義已明確表明，不限「改建」時，凡「已開始營業之公有市場」，原使用人均有「優先承租權」。又零售市場管理條例第11條規定，被上訴人對於上訴人申請繼續使用，固有准駁之權，但該條規定未必有授予被上訴人裁量權之意思；若被上訴人得恣意拒絕，則第12條規定「未按期繳納者不得申請或繼續使用」即毫無意義。是已繳納租金及會費者，被上訴人均准予辦理續約，上訴人既已按期繳納相關費用，申請繼續使用系爭店鋪，被上訴人應無裁量權可言，縱有之，本於平等原則，其裁量權亦應縮減至零。被上訴人駁回上訴人之請求，其裁量權之行使即有濫用，原處分自屬違法。㈣參酌本院99年度判字第212號判決意旨，本件系爭公有市場出租攤鋪共有165戶，被上訴人僅就含上訴人在內之9戶拒絕上訴人繼續使用；但含上訴人在內9戶與其餘156戶，均位於同一市場內，僅使用之位置不同，上訴人又無違法事由存在，何況被上訴人亦自陳上訴人繳納之租金遠高於其他承租戶，平均差距達30倍，但繳較高租金者反受不利之待遇，豈符公平正義？上訴人與其他經被上訴人同意繼續使用原攤位者之條件並無不同，顯然相同事件，被上訴人並未做相同之處理，其裁量權之行使自屬違法。又被上訴人既以「增加鎮庫收入」為由，欲採公開招租而拒絕上訴人續用請求，自應證明採公開招租可達「增加鎮庫收入」之目的，而有必要調查系爭店鋪之市場租金行情為何？如與市場行情相當，則公開招租亦難以達成增加鎮庫收入之目的，則其裁量權行使，即有濫用而違法之情事。故系爭店鋪之市場月租金行情為何，乃為兩造重要爭點所在，請函請不動產估價師鑑價等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分1、原處分2；被上訴人應就其所屬系爭公有市場第36、37、38、39、41、43、44號店鋪，分別作成准予上訴人劉晃勝、黃邱素貞、羅源寶、詹順添、高蔡玉霞、張汪瀋、陳泊宏繼續使用之行政處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依司法院釋字第448號解釋，上訴人主張就系爭店鋪有優先使用權（優先承租權），被上訴人應同意上訴人續租請求等事實，應為私法關係，並非公法關係；而本院91年7月份庭長法官聯席會議（一）係針對市○道路之土地使用費事件；司法院釋字第540號解釋係針對國民住宅條例有關收回國宅強制執行事件之審判權而為解釋；司法院釋字第695號解釋，係針對人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，其爭議應由行政法院審判而為解釋，該等解釋客體與本件個案不同，無法比附援引。且上訴人就同一事件，已向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟並判決在案，依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第31條之1第2項規定，應由原審法院裁定駁回其起訴。㈡參照零售市場管理條例第9條之立法理由，本件系爭攤位所在之市場，並無新建、改建或遷建之情形或計畫，則上訴人據此主張有優先使用權，應屬無據。依系爭租賃契約書第2條雖約定上訴人得於期滿6個月前申請繼續使用系爭店鋪，然依零售市場管理條例第11條規定，被上訴人對於繼續使用之申請，則有准否之決定裁量權，故被上訴人縱於兩造租賃期滿後，就系爭店鋪不同意上訴人續租之申請，而改採公開招標方式辦理續租之行為，亦未違反兩造契約約定或零售市場管理條例第11條之規定。且廢止之臺灣省零售市場管理規則，已由零售市場管理條例所取代，從零售市場管理條例第8條、第9條規定可知，原與主管機關訂有租約之租戶，因原有市場新建、改建或增建而無法繼續使用攤位後，在完成新建、改建或增建時，方取得第一優先使用順位，符合體系解釋及第9條之立法理由，則上訴人主張依零售市場管理條例第9條第1項第1款規定取得優先承租權等語，亦不可採。
㈢包含上訴人在內所使用之店鋪編號36係面臨民生路，37-44等8間店鋪係面臨中正路，亦即僅該9間店鋪係面臨在最具有市00000000路及中正路路旁，其餘較不具有市場優勢位置之店鋪或攤位均在第一市○○○○○○道路，故上揭9間店鋪，每月須向被上訴人繳交3萬餘元之高額租金，其餘在市○○○○○○道路之店鋪或攤位，每月僅須繳交320元至3150元不等之低額租金。基此，被上訴人本於鎮民代表會之決議，並考量含上訴人在內所使用之9間店面，有上開市場優勢位置，為員林鎮精華區，及民眾標租意願，以增加財政收入，係符合公眾利益之舉，而先選擇臨路之系爭9間店鋪對外標租（目前尚無對外為標租行為），符合全鎮利益外，含上訴人在內之人，未來亦可投標，亦已善盡保障上訴人權益，讓鎮民有公平競標之權利，符合公共利益，亦符合合理差別待遇原則，並無違反平等原則、誠信原則或權利濫用之處。另上訴人聲請不動產估價師就系爭店鋪之月租金市場行情加以鑑價乙事，顯無必要，因其與本件上訴人是否有優先承租權及被上訴人有無同意續租義務無關等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠參照本院91年7月22日91年7月份庭長法官聯席會議決議，本件應屬公法關係，原審法院應有審判權；至上訴人羅源寶另向臺灣彰化地方法院民事庭訴請被上訴人請求同意續租，係以訂立私法上之租賃關係之請求權為訴訟標的，與本件係請求被上訴人本於公法上關係為准許上訴人等繼續使用之決定，自有不同，不生同一請求分向不同審判權法院請求之問題。又本件上訴人訴請撤銷原處分有二，其中102年1月24日員鎮市第0000000000號函就上訴人等人申請繼續使用店鋪，被上訴人函復「改採公開競標方式標租辦理」，即為否准之意，自係行政處分，而後之102年3月26日員鎮市第0000000000號函雖明示「本所不准予繼續使用」，同為否准繼續使用，為重覆處分，不生法律效果。本件第0000000000號函並未告知上訴人等人救濟期間，上訴人於102年3月18日提起訴願，有訴願書附訴願卷可稽，依行政程序法第98條第3項規定，其訴願自未逾期。㈡本件上訴人依零售市場管理條例第11條第2項規定向被上訴人申請繼續使用。上訴人主張依同條例第9條、臺灣省零售市場管理規則第17條、彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定有優先繼續使用權。經查臺灣省零售市場管理規則已於99年4月7日廢止，自難再為本件申請之依據。縱如上訴人所稱系爭租賃契約係於98年5月簽訂，簽約當時該規則尚屬有效法令，惟零售市場管理條例公布於96年7月11日，其第9條第1項之規定，依立法理由說明，係以公有市場新建、改建或遷建時之情形為限，始有適用餘地，詳如下述，故自零售市場管理條例公布施行後，臺灣省零售市場管理規則第17條之規定即不能背於零售市場管理條例第9條第1項之規定，自不足為上訴人有利之認定。參照零售市場管理條例第9條之立法理由，足見該條有關公有市場之攤（鋪）位使用優先順序之規定，係以「就公有市場新建、改建或遷建時」之情形為限，始有其適用。上訴人雖稱彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定並無該限制，惟依該設置及管理辦法第1條規定「本辦法依零售市場管理條例第5條規定訂定之。」，自不能違背母法之規定。上訴人雖又稱該設置及管理辦法第1條規定並非依該條例第9條規定訂定，自不受該條例第9條之拘束云云，惟如此解釋已割裂法律之適用，自非可採。故彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定應解為新建或遷建公有市場而言。蓋新建遷建之公有市場，其為覓址他處新建或遷建，乃使當地消費者改變原消費地點之習慣，其改建者，消費地點於改建期間（有時長達數年之久），亦有使消費者改變消費地點，再改回原址之變動，易影響初期使用攤（鋪）位之攤商，於使用（租用）初期交易較清淡，而降低獲利，故予其優先繼續使用，令其截長補短，先後使用期間之獲利得以平衡之故。本件上訴人均稱其為多年使用者（承租戶），顯見並非新建、改建或遷建之情形，自難認有優先繼續使用之權。㈢上訴人雖主張被上訴人作法有違平等原則云云，惟查被上訴人於復函（處分書）中已明白表示，係因九間外店鋪（民生路1間、中正路8間）位處市場優勢位置，即與其他攤（鋪）位相比有市場優勢位置，既屬不同情形，作不同處理，即無違平等原則。上訴人復稱其均為創建租戶，多年承租經營，應有信賴原則之適用云云，惟查依零售市場管理條例第11條第1項明定「公有市場攤（鋪）位之使用期限，以4年為限。」其於每次訂約時均知其使用期限，且依該條例第9條規定參照立法理由，優先繼續使用以新建、改建或遷建者為限已如前述，自無違信賴原則。又依同條例第29條、第30條規定在未達終止契約，並收回攤（鋪）位之程度者，設置公有市場之主管機關於依零售市場管理條例第11條第2項規定在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定時，自非不得斟酌各該情形，決定是否准予繼續使用之決定。何得謂除依同條例第12條之情形外，設置公有市場之主管機關於依零售市場管理條例第11條第2項規定在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定時，無裁量權，縱有裁量權，亦應限縮至零？又被上訴人102年1月24日員鎮市第0000000000號函文「本鎮第一公有零售市場九間外店鋪（民生路1間、中正路8間）」「由於位處市場優勢位置，原租金偏低，本所考量為符合公平正義與增加鎮庫收入，改採公開競標方式標租辦理」，表示雖同為公有零售市場之使用人，但上訴人等所使用之臨路外店鋪，位處市場優勢位置，原租金偏低，與其他使用人之攤（鋪）位，情形不同，事物本質不同，應予不同處理，無違平等原則，其以使用費之競標決定何人為使用人，亦屬市場管理方法之一，上訴人謂原處分未具體說明上訴人之請求不符何種法定要件，僅以「增加收入」為由而拒絕，為不當聯結，顯有誤會。是本件上訴人並無優先繼續使用權，已如上述，則原處分縱有理由之論述不符合案件及所涉法令繁複程度需求之情形，但亦不影響原處分之結論，自亦不足構成行政處分得撤銷之原因；訴願決定不受理，雖有未洽，但結論既未撤銷原處分，仍應予維持等語。
五、上訴意旨略謂：㈠裁量權之行使不得逾越法律授權之目的及範圍，亦不得違反一般法律原則，否則即屬裁量違法。上訴人在原審既已主張被上訴人裁量權之行使有諸多違法之處，故而本件中被上訴人主張之裁量權，其「法律授權目的及範圍」為何，原判決即有加以探究並詳載得心證理由之必要。且上訴人主張被上訴人裁量權行使違背平等原則而違法，原判決不採，卻未詳具理由，有判決不備理由之違誤。又零售市場管理條例之制訂，係為加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序，維護消費者權益（第1條規定參照），並不包含「增加地方政府財政收入」，此觀系爭契約第3條第2項約定可明。故而被上訴人主張「租金偏低」為增加「鎮庫收入」欲採「公開招租」，將租金之收取，以市場「競價」方式為之，顯然違背上開法令規定意旨及系爭租賃契約第3條第2項約定，被上訴人裁量權行使已違反授權目的，原判決對上訴人上開主張何以不採，未敘明理由，顯有違誤。另上訴人承租使用之店舖地理位置固然較市場內攤位為佳，但被上訴人早已依此地理優勢調整上訴人之租金，上訴人每月繳納之租金乃市場內之攤位承租人所繳租金之數十倍，足見上訴人雖享有較佳地理優勢之利益，但亦已負擔相當且對等之租金繳納義務，何來「租金偏低」？被上訴人關於「租金偏低」之主張已自相矛盾，原判決竟仍採之，其得心證之理由自有違論理法則。且原判決未就租金偏低之考量是否符合授權目的敘明理由，自屬判決不備理由。㈡被上訴人主張「租金偏低」作為其合法行使裁量權之依據，為有利於己之事實，既為上訴人所否認，應由被上訴人負舉證責任，原審法院亦應依職權調查證據認定之。然原審法院未為之，卻僅以被上訴人102年1月24日員鎮市第0000000000號函已記載「租金偏低」，即認「租金偏低」乙事屬實，顯然原判決未依證據認定事實，且有違論理法則，有不適用行政訴訟法第189條第1項之違誤。更何況，被上訴人已於102年6月25日就市場全部攤舖位調整使用費，如原本確實存在「租金偏低」乙事，亦因起訴前之「使用費調整」而不存在，原判決猶以被上訴人102年1月24日之系爭公函認定「租金偏低」，有違論理法則。
㈢彰化縣管理辦法之法源依據乃零售市場管理條例第5條而非同條例第9條規定，原判決竟仍以零售市場管理條例第9條規定為彰化縣管理辦法授權母法，進而將彰化縣管理辦法第5條第2項規定之「已開始營業之公有市場」解為限於「新建或遷建」，實有適用法律不當之違誤。且有關市場管理既已概括授權主管機關自行訂定辦法，則就公有市場未有「新建、改建或遷建」之情形下，市場攤舖位如何管理，主管機關應有制訂管理辦法之立法裁量空間，原判決以零售市場管理條例第9條規定限縮同條例第5條規定授權主管機關如何管理市場之立法裁量空間，以「分則」第9條規定限縮「總則」第5條規定之適用範圍，實已本末倒置，有違法律體系解釋之法則，足證原判決適用零售市場管理條例第5條及彰化縣管理辦法第5條第2項規定顯有不當。㈣縱有「租金偏低」乙事，但被上訴人既得依系爭租賃契約第3條第2項約定，單方依法定標準（即「臺灣省零售市場攤舖位租金及清掃費計算方式」）調整「使用費」，則藉由「公開招租」以解決租金偏低乙事，應已無必要，被上訴人堅持為之，即有違比例原則。且原判決既認零售市場管理條例第9條規定只限於「公有市場新建、改建或遷建時」，本件情形並不適用；同理，則零售市場管理條例第9條規定自亦不能作為被上訴人辦理系爭店鋪公開標租之法源依據。又本件關於上訴人使用店鋪之市場租金行情為何，乃為兩造重要爭點所在，有送請鑑定以釐清事實之必要，原審法院對此證據調查之主張，何以不採，未具理由，自有判決不備理由之違誤。另上訴人在原審主張被上訴人之裁量權行使違反「誠信原則」，原判決未詳載不採之理由，有判決不備理由之違誤等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定、原處分1及原處分2；被上訴人應就其所屬系爭公有市場第36、37、38、39、41、43、44號店鋪，分別作成准予上訴人劉晃勝、黃邱素貞、羅源寶、詹順添、高蔡玉霞、張汪瀋、陳泊宏繼續使用之行政處分。
六、本院查：㈠零售市場管理條例（96年7月11日公布施行）第9條及第11條
依序規定：「（第1項）公有市場之攤（鋪）位使用優先順序如下：一、原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者。二、基於特殊需要經直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關輔導安置者。三、取得一般性攤販營業許可者。四、設立公有市場之主管機關公開招攬者。（第2項）前項使用人，自收受取得使用資格通知之次日起十五日內，未辦理簽訂契約手續者，視同放棄使用資格。」、「（第1項）公有市場攤（鋪）位之使用期限，以四年為限。（
第2項）前項使用期限屆滿時，原使用人得於期滿六個月前申請繼續使用；設立公有市場之主管機關應在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定。」；依零售市場管理條例第5條授權訂定之彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法（99年7月5日發布施行）第5條規定：「（第1項）尚未開始營業之公有市場，其主管機關應保留每一新建市場攤（鋪）位合計總數百分之三，優先核准身心障礙者申請使用。未達整數部分，以四捨五入為計算標準。（第2項）已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。…」；臺灣省零售市場管理規則（88年7月1日起施行，99年4月7日廢止)第17條規定：「公有市場攤舖位租期以四年為限。前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」㈡原判決以臺灣省零售市場管理規則已於99年4月7日廢止，自
難再為本件申請之依據，縱如上訴人所稱系爭租賃契約係於98年5月簽訂，簽約當時該規則尚屬有效法令，惟零售市場管理條例公布於96年7月11日，其第9條第1項之規定，依立法理由說明，係以公有市場新建、改建或遷建時之情形為限，始有適用餘地，故自零售市場管理條例公布施行後，臺灣省零售市場管理規則第17條之規定即不能背於零售市場管理條例第9條第1項之規定，自不足為上訴人有利之認定；彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項所稱「已開始營業之公有市場」，參照零售市場管理條例第9條之立法理由，應解為新建或遷建公有市場而言，本件上訴人均稱其為多年使用者（承租戶），顯見並非新建、改建或遷建之情形，自難認有優先繼續使用之權；設置公有市場之主管機關於依零售市場管理條例第11條第2項規定在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定時，非不得斟酌各該情形，決定是否准予繼續使用之決定；系爭函文表示雖同為公有零售市場之使用人，但上訴人等所使用之臨路外店鋪，位處市場優勢位置，原租金偏低，與其他使用人之攤（鋪）位，情形不同，事物本質不同，應予不同處理，無違平等原則，其以使用費之競標決定何人為使用人，亦屬市場管理方法之一，上訴人謂原處分未具體說明上訴人之請求不符何種法定要件，僅以「增加收入」為由而拒絕，為不當聯結，顯有誤會；原處分縱有理由之論述不符合案件及所涉法令繁複程度需求之情形，但亦不影響原處分之結論，自亦不足構成行政處分得撤銷之原因等語為由，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。
㈢惟按行為時零售市場管理條例第9條第1項第1款既已明文規
定「原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者」對於公有市場之攤（鋪）位之使用，具有第一優先順序，依其條文結構及字義，並未限定「公有市場」於新建、改建或遷建時，始有該款之適用，在解釋上即不應增加法律所無的限制。零售市場管理條例第9條之立法理由固謂「為有效管理，並促進公有市場之攤（鋪）位使用率，爰就公有市場新建、改建或遷建時，攤（鋪）位之優先使用順序及取得使用資格之使用人辦理簽約手續之期限予以規範，俾資明確」等語，惟僅係該法條起草意見，並未寫入法律本文，且「就公有市場新建、改建或遷建時，攤（鋪）位之優先使用順序」予以規範的目的既係「為有效管理，並促進公有市場之攤（鋪）位使用率」，即不能忽略已經開始營業使用之公有市場之管理及促進其使用率，而僅就「公有市場新建、改建或遷建時，攤（鋪）位之優先使用順序」，加以規範，上開立法說明顯然不夠周延，不能據以限縮零售市場管理條例第9條第1項本文所謂「公有市場」之涵攝範圍。參照零售市場管理條例第1條揭示之立法目的係「為加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序，維護消費者權益」、制訂本條例之規範對象並未限定為「公有市場新建、改建或遷建時」，及同條例第17條規定「依第23條、第29條或第31條規定，終止契約及經同意解除契約收回之市場攤（鋪）位，由設立公有市場之主管機關得依第9條第1項規定受理攤（鋪）位之使用申請」之意旨，前揭零售市場管理條例第9條第1項「公有市場」之涵義自應包括已經開始營業使用之公有市場，並及於其攤（鋪）位使用期限屆滿時，以便將其後續使用之優先順序一併規範，俾能落實公有零售市場全面有效（無漏洞）的管理目的。而所謂「原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者」的優先使用，係指在設立公有市場之主管機關所定的使用條件（包括收費標準等）下，得優先使用，並非無條件或依照原先所訂使用市場攤（鋪）位契約內容的優先使用，此觀零售市場管理條例第12條第2項前段規定「前項使用費之收費項目及數額標準，由設立公有市場之主管機關定之」及第16條第4款明定「公有市場攤（鋪）位使用人應受主管機關之管理及輔導」，逾期繳費或違反管理規定，依同條例第23條、第29條規定最重得終止契約等意旨自明。故原使用人依零售市場管理條例第11條第2項規定，於使用期限屆滿六個月前申請繼續使用，除其有同條例第12條第1項規定「公有市場攤（鋪）位使用人應按期繳納使用費及自治組織管理費。使用期限屆滿尚未繳清者，不得申請或繼續使用」之情形，或依同條例第23條、第29條、第31條規定得終止契約者外，只要其願意接受設立公有市場之主管機關所定的使用條件，該主管機關即無否准其繼續使用之餘地。原判決徒以零售市場管理條例第9條之立法理由有前揭記載，逕謂該條有關公有市場之攤（鋪）位使用優先順序之規定，係以「就公有市場新建、改建或遷建時」之情形為限，始有其適用云云，容有未洽。
㈣次按行為時彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5
條第2項既規定「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理」，即已明示不限「改建」時，凡「已開始營業之公有市場」，原攤（鋪）位使用人均得「優先承租」，且依其法條前後文義可知所謂「已開始營業之公有市場」，不可能是指「公有市場新建或遷建時」，蓋如為「新建」，何來「原攤（鋪）位使用人」？又「遷建」實乃遷移地址「新建」之意，原有之攤舖位亦已不存在，則何來「原攤（鋪）位使用人」？反而已開始營業之公有市場，其攤（鋪）位使用期限屆滿時，存在著原攤（鋪）位使用人。故原判決爰引前揭零售市場管理條例第9條之立法理由，將彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定之「已開始營業之公有市場」限縮為「新建或遷建」之情形，容有誤解。
㈤再按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之
行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。又依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人所提有利事證，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
㈥上訴人於原審主張被上訴人所屬「員林鎮第1公有市場」出
租攤舖共有165戶，被上訴人僅就含上訴人在內之9戶拒絕繼續使用之請求，其餘156均准予繼續使用，並已完成續約，且續約條件與前次租約相同，但含上訴人在內9戶與其餘156戶，均位於同一市場內，僅使用之位置不同，上訴人又無違法事由存在，兩者「事物本質」均相同，上訴人竟受不能繼續使用之差別待遇，何況上訴人繳納之租金遠高於其他承租戶，平均差距達30倍，但繳較高租金者反受有不利之待遇，如此豈符公平正義？上訴人與其他經被上訴人同意繼續使用原攤位者之條件並無不同，被上訴人竟不願同意上訴人繼續使用原攤位，顯然相同事件，並未做相同之處理，其裁量權之行使自屬違法等語（原審卷第247頁），被上訴人於原審亦自認依員林鎮第一市場攤位分類圖及第一公有市場店鋪定期使用費調定簿，可知包含上訴人在內所使用之店鋪編號36係面臨民生路，37-44等8間店鋪係面臨中正路，亦即僅該9間店鋪係面臨最具有市00000000路及中正路路旁，其餘較不具有市場優勢位置之店鋪或攤位均在第一市○○○○○○道路，故面臨民生路及中正路之9間店鋪，每月須向被上訴人繳交3萬餘元之高額租金，其餘在第一市○○○○○道路之店鋪或攤位，每月僅需向被上訴人繳交320元至3150元不等之低價租金等情，並提出被上訴人已於102年6月25日（系爭租賃契約於同年6月30日屆期）全面調漲同一市場使用費之調定簿影本為證（原審卷第128頁背面、第137頁以下被證8），似未認為上訴人所繳交之月租金偏低，則被上訴人於102年1月24日員鎮市第0000000000號函，以原租金偏低，為符合公平正義，否准上訴人申請繼續使用，是否基於正確的事實基礎，以及是否符合平等原則？尚非無疑。原審本應依職權調查證據，或依上訴人聲請囑託不動產估價師鑑價，以查明系爭店鋪當時所繳交的使用費，就市場行情而言，是否確實偏低。然原判決對此爭點，僅援引系爭函文所載「本鎮第一公有零售市場九間外店鋪（民生路1間、中正路8間）…由於位處市場優勢位置，原租金偏低，本所考量為符合公平正義與增加鎮庫收入，改採公開競標方式標租辦理」等語，即認定上訴人等所使用之臨路外店鋪，「位處市場優勢位置，原租金偏低，與其他使用人之攤（鋪）位，情形不同，事物本質不同，應予不同處理，無違平等原則」，自嫌速斷，而有理由不備之違法。且揆諸前開說明，被上訴人如果認為原租金偏低，非不得依系爭租賃契約第3條第2項之約定：「前項使用費出租人得依『臺灣省公有零售市場攤舖位租金及清掃費加收計算方式』隨時調整，並列舉調整原因通知使用人繳納。」（參見原審卷第14頁），及「臺灣省公有零售市場攤舖位租金及清掃費計算方式」第3點規定：「每單位面積（平方公尺）每月租金基本額×攤舖位實際面積×攤舖位租金調整權數（由省轄市政府，鄉鎮縣轄市公所按位置優劣，營業種類及其他實際情況核定各攤舖位租金增減權數）＝各攤舖位每月應繳納之租金金額。」（參見原審卷第202頁），調整其使用費，如果上訴人不願接受，再依零售市場管理條例第9條第1項第2款以下之順序決定使用者，然被上訴人是否曾履行此等程序，其準備「改採公開競標方式標租辦理」，是否違反該條項規定之優先順序？原審未予釐清，逕認被上訴人以使用費之競標決定何人為使用人，亦屬市場管理方法之一，本件上訴人並無優先繼續使用權云云，容有未洽。
㈦又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使
涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」為司法院釋字第525號解釋文所明示。系爭租賃契約第2條第2項已載明「前項使用期間屆滿時，原使用人得於期滿六個月前申請繼續使用，并於使用期間屆滿一個月前另立契約外，使用人應即無條件交還攤（鋪）位與出租人」等語，雖未載明使用期間屆滿時，原使用人有優先承租權，但同契約第13條已明定「本契約未約定事項，悉依零售市場管理條例及其有關法令處理」，而除了零售市場管理條例第9條第1項規定有前述公有市場之攤（鋪）位使用優先順序外，系爭租賃契約效期起始之98年7月1日（至102年6月30日止），臺灣省零售市場管理規則尚屬有效施行（88年7月1日起施行，99年4月7日廢止)，其中第17條明定：「公有市場攤舖位租期以四年為限。前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權。…」，核與前揭零售市場管理條例第9條第1項第1款規定相符，則上訴人信賴此管理規則之規定，而與被上訴人簽約，並投資使用其承租之攤（鋪）位，其信賴似無不值得保護之情形，彰化縣政府亦已於臺灣省零售市場管理規則廢止後，訂定彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法（99年7月5日發布施行）以資補救，被上訴人未適用該辦法第5條第2項有關「原攤（鋪）位使用人優先承租」之規定，原審未予糾正，亦有未洽。
㈧末查上訴人於原審主張被上訴人曾於94年11月24日以公函告
知上訴人「說明：本鎮第一公有零售市場位於商業區九間店鋪，.....。本案承租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議決內容暨相關法令辦理公開招租事宜。」（原審卷第203頁），此公函乃就公法上具體事件所作之決定，其法律效果包含「在某些條件成就時，將對上訴人作成不予同意繼續使用之行政處分」，性質乃屬「附條件之行政處分」，未撤銷或廢止前，本於行政處分之拘束力，被上訴人為原處分機關仍應受其拘束；參此公函說明四所載，足見被上訴人不同意上訴人繼續使用系爭之店鋪並辦理公開招租之前提要件為「承租人爾後如無意承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時」，但此二條件現今均未成就，被上訴人仍決定公開招租，顯然違法；且上訴人對此「附條件之行政處分」，本於善意信賴，已對獲准使用之店鋪持續投入資金改善營業環境並擴張營業，縱使被上訴人有裁量權可得行使，其行使亦有違信賴保護原則，仍屬裁量權之濫用而違法等語（參見原審卷第249頁），並主張兩造間就系爭店鋪，約於民國47年左右即有永久使用之約定，有另案民事審判筆錄影本為證（原審卷第184頁以下），上開約定即使僅有私法契約效力，但被上訴人作為行政機關，於公權力之行使仍應本於誠信原則為之，其不履行上開約定，自與誠信原則有違，所做之拒絕處分，其裁量權行使仍屬違反行政程序法第8條規定等語（原審卷第197、198頁），其主張的事情是否屬實，攸關被上訴人否准上訴人申請繼續使用，是否違反誠實信用及信賴保護原則，原審本應予以調查釐清，說明其主張是否可採，卻恝置不論，亦有判決不備理由之違法。㈨綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理
由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 4 月 1 日
書記官 邱 彰 德