最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第171號上 訴 人 世昌加油站有限公司代 表 人 劉守德訴訟代理人 陳中為 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國102年10月22日高雄高等行政法院102年度訴字第110號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人為籌設世昌加油加氣站（下稱系爭加油站），經被上訴人核發民國96年7月19日（96）嘉府城管執字第094號建造執照（下稱系爭建照），並以98年7月8日府城工商字第0980106806號函（下稱98年7月8日籌建許可）核准上訴人籌建系爭加油站。嗣上訴人委託訴外人鄭丁壬建築師就系爭建照於98年9月28日向被上訴人申請第1次變更設計，經被上訴人函令補正後，鄭丁壬建築師於99年5月14日向被上訴人所屬城鄉發展處工商發展科（下稱工商發展科）申請系爭加油站之變更，經被上訴人99年5月26日府城工商字第0990088496號函（下稱被上訴人99年5月26日函）同意原核准站屋空間會客室、更衣室、娛樂室、餐廳變更為員工休息室及增設無障礙廁所，鄭丁壬建築師於同年8月3日及27日提出補正申請單送請被上訴人復審。嗣被上訴人以101年2月15日府經建字第1010035004號函（下稱被上訴人101年2月15日函）否准上訴人系爭建照第1次變更設計之申請。其後，被上訴人以101年7月16日府經工商字第1010272105號函（下稱被上訴人101年7月16日函）上訴人略以：如有不可歸責之事由，得檢具相關文件申請延展加油站籌建期限或陳述意見等語，上訴人於101年7月18日向被上訴人說明其有不可歸責之事由，惟經被上訴人101年9月11日府經工商字第1010300504號函（下稱被上訴人101年9月11日函）謂：上訴人所主張非屬不可歸責於上訴人之事由，98年7月8日籌建許可自動失效等語。上訴人對被上訴人101年2月15日函（否准系爭建照第1次變更設計申請）及被上訴人101年9月11日函（否准延展系爭加油站籌建期限及籌建核准失效）之處分不服，提起訴願，遭決定不受理，上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人99年5月26日函准系爭加油站關於會客室等空間變更申請案後，依法定程序即應核發執照，惟被上訴人卻故意拖延未發建造執照，被上訴人此不核發變更設計之建造執照之不作為處分，係屬「不可歸責於上訴人之事由」。而被上訴人對上訴人此依法申請之案件，於法定期間應作為而不作為，損害上訴人權利，故依行政訴訟法第5條第l項規定提出訴訟。另被上訴人先以遲不作為之拖延方式，嚴重耽誤上訴人設置加油站之進度，隨又受理另一加油站之申請，此種損害上訴人以圖利他人方式，顯違反行政程序之正當性等語，求為判決：（1）訴願決定及原處分（被上訴人101年2月15日函、被上訴人101年9月11日函）均撤銷。（2）被上訴人應依上訴人98年9月29日之申請，作成准許核發系爭建照第1次變更設計之行政處分。（3）被上訴人應依上訴人之申請，作成准許上訴人設置世昌加油加氣站籌建期限延展6個月之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人委託鄭丁壬建築師事務所於98年9月29日向被上訴人辦理系爭建照第1次變更設計之申請，被上訴人依建築法第35條規定，以98年10月9日函通知上訴人改善。鄭丁壬建築師爰於99年3月間提出補正單，被上訴人依補正單內容於99年4月8日會辦包括被上訴人所屬工商發展科等相關單位，該相關單位表示系爭加油站不可設置更衣室、會客室及娛樂室；地下儲槽容量與被上訴人登錄不符；申請書請加註加油機、加氣機個別數量等。被上訴人遂依相關單位所提意見通知上訴人補正。上訴人於99年5月14日向被上訴人所屬工商發展科申請系爭加油站之變更，經被上訴人99年5月26日函同意原核准站屋空間會客室、更衣室、娛樂室、餐廳變更為員工休息室及增設無障礙廁所。鄭丁壬建築師乃於99年8月3日及同年月27日分別提出補正申請單，送請被上訴人復審。惟復審仍不合規定，且逾被上訴人通知後6個月。另上訴人僅於97年4月24日申報開工，其餘基礎及各樓層勘驗均未依規定申報，且系爭建照業於100年10月23日逾期，依建築法第53條規定失其效力，故被上訴人101年2月15日函，乃以系爭建照已逾期失效，且上訴人未補正完成，而將第1次變更設計申請駁回。（二）被上訴人101年7月16日函知上訴人，得檢具不可歸責於上訴人之文件或陳述意見。上訴人於101年7月18日來函說明，理由略以：「……遭公司股東傾全力惡意阻撓建造核發……致建造執照無法核發。」則系爭加油站籌設許可之逾期既係因上訴人股東問題所造成，即非屬「不可歸責於上訴人之事由」。而被上訴人101年9月11日通知上訴人加油站籌設許可逾期等，均因上訴人未提出申請所致，不可歸責於被上訴人，被上訴人亦無行政上之不作為造成上訴人損失等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人101年2月15日函係否准上訴人所提系爭建照第1次變更設計之申請，而經上訴人循序提起本件訴訟，故本件應屬行政訴訟法第5條第2項規定之訴訟類型，非上訴人所稱同條第1項之訴訟類型。另上訴人之清算人固有劉守德、劉守仁2人，惟渠等各有代表上訴人之權限，故以劉守德1人為上訴人代表人提起本件訴訟，係屬合法。（二）關於系爭建照第1次變更設計申請部分：上訴人為籌設系爭加油站，經被上訴人於96年7月19日核發系爭建照，核准竣工日期為98年10月23日，上訴人於96年7月31日領得系爭建照，並申報於97年4月24日開工，嗣向被上訴人提出系爭建照建築工程竣工展期之申請，經被上訴人以98年10月27日府城建字第0980146518號函（下稱被上訴人98年10月27日函）核准建築工期展延2年，展期至100年10月23日，逾期執照失其效力，雖就系爭建照實際並未開工，然於該延展建築期限處分遭撤銷前，雙方仍應受該處分存續力之拘束。又上訴人委託訴外人鄭丁壬建築師於98年9月28日向被上訴人申請系爭建照第1次變更設計，被上訴人先後通知上訴人改正，經鄭丁壬建築師於99年3月、同年8月3日、27日送請被上訴人復審後，被上訴人未於建築法第35條規定通知改正期限內積極審查以令改正，固有未當，惟因系爭建照已逾同法第53條所定建築期限而失其效力，是其變更設計申請案亦失所附麗。是被上訴人101年2月15日函否准上訴人有關系爭建照第1次變更設計之申請，尚難認係違法之行政處分。（三）關於被上訴人101年9月11日函部分：上訴人於98年5月間向被上訴人申請於嘉義縣○○鄉○○段752-1、752-2、754、755地號土地上籌建系爭加油站，經被上訴人以98年7月8日籌建許可核准上訴人籌建，而參之證人鄭丁壬證詞，上訴人至遲應於98年7月11日即已收受該核准籌建函，是依加油站設置管理規則第17條、加氣站設置管理規則第16條規定，上訴人應於98年7月12日起3年內完成各項營運設備，並檢具相關文件送被上訴人審查。惟上訴人係於被上訴人101年7月16日函知上訴人略以：如有不可歸責之事由，未於法定期限依規定申請核發經營許可執照，得檢具相關文件或陳述意見，逾期逕依規定廢止原籌建核准等語後，始於同年月18日向被上訴人說明其因遭公司股東惡意阻撓建造執照核發，籌建無法順利完成，有不可歸責之事由，申請延展系爭加油站籌設許可期限等情，足徵上訴人並未依法於101年7月11日期限屆滿前向被上訴人申請延展籌建期限。又觀諸上訴人於系爭加油站3年籌建期限到期後，於101年7月18日以說明書向被上訴人申請延展籌建之理由，及上訴人就系爭加油站雖已申報開工，然事實上係處於未動工之狀態，則上訴人未於法定期限內申請系爭加油站經營許可執照，可否認全部均係不可歸責於上訴人之事由，尚非無疑。況上訴人亦未依法於101年7月11日籌建期限屆滿前向被上訴人申請延展。是被上訴人101年9月11日函於法尚無不合。而訴願決定以上訴人未經合法代表人提起訴願，經命補正而逾期未補正，所為訴願不受理決定，理由雖有未合，惟其結論並無二致，應予維持等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
（一）關於被上訴人101年2月15日函即系爭建照第1次變更設計部分：
１、按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……」「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。」「（第1項）直轄市、縣(市)主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」建築法第25條第1項前段、第28條第1款、第30條、第39條前段及第53條第1、2項分別定有明文。可知，建造執照係附有建築期限，而建築物若未於建築期限完成，則該建造執照於建築期限未申請展期者在原期限屆滿之日、有申請展期者在展期期限屆滿之日起，失其效力。又經主管建築機關審查許可發給建造執照者，若於興工前或施工中有核定之工程圖樣變更設計情事，因涉及建築物設備與建築物之安全、衛生，故建築法第39條乃規定「仍應依照本法申請」，即應依照建造執照之申請程序辦理，並此變更設計申請又屬原建造執照內容之變更，是其與原建造執照間具有附隨性。故原建造執照若已因期限屆滿而失其效力，則其變更設計申請案自因失所附麗而不應准許。
２、經查：上訴人為籌設系爭加油站，經被上訴人核發系爭建照後，申報於97年4月24日開工，嗣又經被上訴人98年10月27日函准延展建築期限至100年10月23日。即就系爭建造執照雖已申報開工，但並未實際開工。暨上訴人曾委託訴外人鄭丁壬建築師於98年9月28日向被上訴人申請系爭建照第1次變更設計，經被上訴人先後函請上訴人改正，嗣經鄭丁壬建築師於99年8月3日、同年月27日送請被上訴人復審後，遭被上訴人101年2月15日函以上訴人仍未補正，且已逾系爭建照有效期限，執照已失其效力等由，予以否准等情，業經原判決依調查證據之辯論結果，依法認定甚明。系爭建照第1次變更設計申請案，既屬變更系爭建照之設計內容，依上述規定及說明，於系爭建照因未於建築期限內完成，已因期限屆滿而失其效力後，系爭第1次變更設計申請案自因失所附麗而不應准許。是被上訴人於系爭建照之建築期限於100年10月23日屆滿後，以被上訴人101年2月15日函予以否准，即無不合。至被上訴人就上訴人委任之鄭丁壬建築師於99年8月3日、同年月27日補正資料送請被上訴人進行復審，被上訴人延宕至101年2月15日始以上訴人仍未完全補正及系爭建照已失其效力等由予以否准，固有未洽；惟「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。（第2項）前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」為訴願法第2條所明定，是就被上訴人對系爭建照第1次變更設計申請案如上述遲延未決之情況，上訴人本得循上述訴願法第2條規定以資救濟，尤其系爭建造之建築期限又為上訴人所應知悉之情況下，上訴人仍怠於作為，是於系爭建照第1次變更設計申請案所依附之系爭建照已失其效力後，再就被上訴人對系爭建照第1次變更設計申請案之處理程序為爭執，亦無從因之而為有利於上訴人之判斷，進而得認被上訴人101年2月15日函係屬違法。至上訴人是否因被上訴人遲延系爭建照第1次變更設計申請案之處理致受有損害，更與被上訴人101年2月15日函之適法性判斷無涉。另原審法院101年度訴更一字第24號判決，既非本院判例，本件本不受其拘束，況該判決之事實與爭議亦與本件有別，自難據之而為有利於上訴人之認定。故原判決以被上訴人未於建築法第35條規定通知改正期限內積極審查以令其改正，固有未當，惟因系爭建照已逾建築期限而失其效力，是其變更設計申請案亦已失所附麗等由，維持被上訴人101年2月15日函之處分，並無不合。上訴意旨以原判決僅泛稱被上訴人遲延處理之行政疏失應由被上訴人另行檢討處理，未審酌被上訴人行政怠惰行為造成上訴人財產之重大侵害，似將此歸責於上訴人，有判決不適用法規之違法云云，自無可採。
（二）關於被上訴人101年9月11日即否准延展系爭加油站籌建期限及籌建核准失效部分：
１、按「（第1項）加油站經核准籌建後，應於核准次日起3年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：……（第3項）申請人未於第1項期限內依規定申請核發經營許可執照，有不可歸責於申請人之事由時，得檢具相關證明文件，於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延展期限每次不得逾6個月。」「（第1項）經核准籌建加氣站者，應於核准次日起3年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：……（第3項）申請人未於第1項期限內依規定申請核發經營許可執照，有不可歸責於申請人之事由時，得檢具相關證明文件，於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延展期限每次不得逾6個月。」加油站設置管理規則第17條第1項、第3項及加氣站設置管理規則第16條第1項、第3項分別定有明文。查加油站設置管理規則及加氣站設置管理規則均係依石油管理法第17條第3項規定之授權而訂定，其中上述規定，乃關於加油站、加氣站之營運設備及申請經營許可執照之細節性、程序性規定，並未逾越石油管理法第17條第3項規定之授權範圍，且與石油管理法係「為促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護」之立法意旨相符，自應予以援用。依上述加油站設置管理規則及加氣站設置管理規則之規定，可知，加油站、加氣站經核准籌建後，除有不可歸責於申請人之事由，且經申請人於籌建期限屆滿前申請延展期限外，應於核准次日起3年之期限內申請核發經營許可執照。且依籌建之「3年」期限及其「起算日」均由法規明定，並其延展期限申請復明定「於期限屆滿前」之規範意旨，足認申請人若未於法規明定之3年期限屆滿前申請延展者，原核准籌建加油站、加氣站之處分，於法定3年期限屆滿後即當然失其效力。
２、經查：（1）被上訴人係以98年7月8日籌建許可核准系爭加油站之籌建，而此籌建核准函至遲應於98年7月11日即已送達上訴人，故加油站設置管理規則第17條及加氣站設置管理規則第16條所規定申請核發經營許可執照之3年期限應於101年7月11日屆滿。暨上訴人於101年7月11日之期限屆滿前，並未向被上訴人提出延展籌建期限之申請，而係於被上訴人101年7月16日函通知後，始於同年月18日提出說明書，以其因遭公司股東惡意阻撓建造執照核發，籌建無法順利完成，有不可歸責之事由，而申請延展系爭加油站籌設許可期限等情，已經原判決依調查證據之辯論結果認定在案，核其認定與卷內證據並無牴觸，尚無不合。上訴人既未於加油站設置管理規則第17條及加氣站設置管理規則第16條規定之3年期限屆滿前提出核發經營許可執照之申請，亦未於該3年期限內申請延展籌建期限，則依上述規定及說明，核准系爭加油站籌建之98年7月8日籌建許可即當然失其效力。況上訴人之未能於3年期限屆滿前申請核發經營許可執照，亦非均係不可歸責於上訴人一節，亦經原判決詳述得心證之理由在案。故被上訴人101年9月11日函知上訴人核准系爭加油站籌建之98年7月8日籌建許可，因已逾籌建期限，籌建核准自動失效，即無不合。（2）又如上所述，核准系爭加油站籌建之98年7月8日籌建許可，既因上訴人未於法規明定之3年期限屆滿前提出核發經營許可執照之申請，亦未於該3年期限內申請延展籌建期限，而當然失其效力，是被上訴人101年9月11日函關於說明「核准系爭加油站籌建之98年7月8日籌建許可」已自動失效部分，性質上僅屬確認98年7月8日籌建許可已當然失其效力之確認處分，尚非將98年7月8日籌建許可予以廢止之形成處分。至被上訴人101年7月16日函關於「逾期逕依規定『廢止』原籌建核准」之用語，固有未洽，然加油站設置管理規則第17條及加氣站設置管理規則第16條所規定籌建期限之法律效果，本不因被上訴人101年7月16日函之錯誤用語致有變更，況被上訴人101年9月11日函亦係表明98年7月8日籌建許可係「自動失效」之法律效果。另上訴人101年7月18日說明書縱具申請展延籌建期限之意旨，亦因其為上述3年期限屆滿後之申請，而不合加油站設置管理規則第17條第3項及加氣站設置管理規則第16條第3項所規定申請延展期限之要件，故不論上訴人所具說明書之主張，是否屬不可歸責於上訴人之事由時，均無從准予延展籌建期限。至被上訴人101年9月11日函關於否准延展籌建期限部分，其理由雖未盡相同，然結論尚無不合。再加油站設置管理規則第17條第1、3項及加氣站設置管理規則第16條第1、3項，既就規定之3年期限起算及延展明定起算日及申請延展之期限，是縱被上訴人誤認系爭3年期限之屆滿日而通知上訴人是否為籌建期限之延展申請，亦不因此而延展依法規明定而計算之3年期限。故上訴意旨以被上訴人既於101年7月16日發函通知上訴人如有不可歸責事由，得檢具相關文件申請展延或陳述意見，而上訴人亦於被上訴人101年9月11日函廢止原籌建核准前之101年7月18日說明不可歸責事由而申請展延期限云云，指摘原判決認上訴人未於籌建期限屆滿前申請延展，有判決不適用法規之違法，自無可採。
（三）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
書記官 張 雅 琴