最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第186號上 訴 人 呂李富
呂金龍呂金淵呂金彪呂曉梅呂玉英呂金獅共 同訴訟代理人 周滄賢 律師
秦嘉逢 律師被 上訴 人 金門縣地政局代 表 人 林德恭上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國102年7月16日臺北高等行政法院102年度訴字第613號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人依民國100年6月22日修正之離島建設條例第9條第4項規定，檢附登記原因證明文件契據，於101年5月14日以金離九之四字第200、210、220、230、240、250、260、270、2
80、290、300、310、320、330、340、350、360、370號申請書，分別申請返○○○鎮○○段第1、2、3、4、5、6 、7、8、9、10、10-1、11、12、13、14、15、16、16-1地號等18筆土地（下稱系爭土地）。案經被上訴人依「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」審查，以系爭土地係於93年4月27日戰地政務終止後辦理收歸國有登記，核與上開法律所定「金門馬祖地區私有土地，若為戰地政務終止前，……占用或逕行登記為國有……」之規定不符，乃以101年7月23日地籍字第1010006156號函（下稱原處分）予以駁回。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟，嗣經原審法院判決駁回，上訴人猶未甘服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人先祖至少於西元1882年起即開始占有系爭北碇島之土地。後因戰地政務之故，軍方列管北碇島強制上訴人宗族搬遷，並拆除原建於其上之房屋，方喪失系爭土地占有。離島建設條例第9條第4項條文之法條文義，除規定私有土地經政府機關於戰地政務終止前，逕行登記為國有之情形，原土地所有權人得申請返還外，尚規定政府機關未經原土地所有權人同意而占用之情形，亦得依離島建設條例第9條第4項之規定申請該管地政機關返還原所有之土地。是被上訴人逕以系爭土地收歸國有登記之時點與離島建設條例第9條第4項之規定不符而駁回上訴人之申請，其認事用法已違反依法行政原則。次查，內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋就離島建設條例第9條第4項所為之解釋，已逾法條文意可得解釋之範疇，對人民依離島建設條例相關規定申請返還所有之土地，造成法無明文之限制，非屬適法。再查，本件系爭土地自上訴人先祖呂到開始占有，至呂整遭國軍強制驅離止，占有期間已長達60多年，依民法第769條、第770條及民法物權編施行法第8條、第9條之規定，於19年5月5日即民法物權編施行日起，上訴人先祖應已可視為系爭土地所有人，並應因繼承而由上訴人公同共有系爭土地。是本件上訴人所有之系爭土地，既為政府機關於戰地政務終止前，未經渠等先祖即當時系爭土地所有權人之同意而占用，上訴人自得於離島建設條例100年6月3日修正之日起算一年內，申請被上訴人依法返還。又本件上訴人先祖已依法取得所有權之土地遭軍方強佔，侵害其憲法上所保障財產權，其繼承人自得本於系爭土地公同共有權人之地位，依離島建設條例第9條第4項之規範意旨請求被上訴人返還系爭土地，被上訴人自當作成准予上訴人申請之行政處分，始符合依法行政原則及憲法保障人民財產權之意旨等語。求為判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人並應作成准予返還上訴人所有系爭土地之行政處分。
三、被上訴人則以：有關戰地政務終止後依土地法第57條規定，登記為國有之土地，有無離島建設條例第9條第4項規定適用之疑義，業經內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋明確。系爭土地係於戰地政務終止後之93年4月間辦理所有權第一次登記為中華民國所有，依上開函釋意旨，並不符合離島建設條例第9條第4項規定之要件。從而，上訴人之申請係依法不應登記者，原處分爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定，駁回上訴人之申請，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人依離島建設條例第9條第4項規定，檢具有關權利證明文件，於101年5月14日（原判決誤載為4月17日）向被上訴人申請返還系爭土地；經被上訴人以本件系爭土地收歸國有登記之時點與離島建設條例第9條第4項之規定不符等情，否准上訴人所請。依離島建設條例第9條第4項之規定及內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋意旨，原處分並無違誤。至上訴人主張自其先祖呂到占有系爭土地時起，至遭國軍驅離止，已達60餘年，其先祖已可視為系爭土地之所有人；政府機關未經上訴人先祖同意而占有系爭土地，上訴人本於繼承之法律關係及上開規定自得申請返還系爭土地乙節。經查，上訴人之先祖於系爭土地採取紫菜，乃屬主管當局解除其行政管制之措施，其先祖並非占有而為權利人；又縱認為占有而為權利人，但系爭土地屬於戰地政務終止前未經原權利人同意而遭政府機關占用，於戰地政務終止後之92年4月23日、28日、93年4月27日、28日方收歸為國有，系爭土地既原為未登記土地，不符離島建設條例第9條第4項之規定，既經內政部函釋在案，故上訴人等依離島建設條例第9條第4項規定，申請返還系爭土地，顯與法律規定不符，不應准許。原處分並無違誤，上訴人之訴為無理由，應予駁回等語。
五、上訴人上訴意旨除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：
㈠、依離島建設條例第9條第4項之規定，政府機關於戰地政務終止前未經原土地所有權人同意而占用，或政府機關於戰地政務終止前逕行登記為國有者，均符合該條例所定要件，而得依法申請返還土地。內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋，竟逕為限縮解釋以：於實施戰地政務期間未經原權利人同意而占用之土地，嗣於實施戰地政務終止後始登記為國有之土地者，尚難謂符合離島建設條例第9條第4項規定之要件。換言之，離島建設條例第9條第4項所規定之兩種情形經內政部函釋解釋後，僅餘單一情形始得適用（即戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用且逕行登記為國有者），顯見上開函釋內容已牴觸母法文義。
原判決以上開函釋係執行面所為之解釋，非增加法律所無之限制，執以駁回上訴人在原審之訴，其論理草率，顯有適用法規不當及理由不備之違法。㈡、原判決先認定戰地政務終止前未經原所有人同意而占用，或是逕行登記國有之土地，均屬離島建設條例第9條第4項適用之對象；嗣又肯認上開內政部函釋，並且認「戰地政務終止後始收歸國有者，不論是否於戰地政務終止前未經原土地所有權人同意而占用，均非符合離島建設條例第9條第4項要件」。原判決前後理由論述實有矛盾，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之當然違背法令事由。
六、本院查：
㈠、按「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100年6月3日修正之日起算1年內，依原土地所有權人之申請返還。但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請。」100年6月22日公布修正之離島建設條例第9條第4項定有明文。系爭規定依其立法說明所示，係為維護社會公義，而就因戰地政務之故遭國軍強行占用之土地，以特別之程序，規定相關權利人得申請返還。核其性質係異於常情之特殊規定，適用時自應從嚴。依其文義解釋，得依該規定請求返還之土地，應限於私有土地，且係戰地政務終止（81年11月7日）以前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有之土地。至若未登記之土地，於戰地政務終止以後，業經依土地法相關規定，辦理土地所有權第一次登記為國有者，其情況已與上開規定之情形不同，能否排除土地法土地所有權第一次登記之效力？尚應探求上開規定之立法原意。經查，上開規定於立法過程中，該修正草案之提案委員蔡煌瑯，於立法院院會之提案說明指出：「鑑於金門民眾之私有土地於1949年後被軍方強行占用者超過全縣二分之一；該被占用土地之原地主，向軍方或金門縣府請求返還土地者，百不得一，且金門戰前地籍資料不全，加以戰火肆虐，地主保有之證明文件亦多散失，難以取得證明文件主張自己之權利；同時，金門多所未經所有權人同意而逕遭占用或逕行登記為國有土地之情事，民眾難以透過行政申請或提起司法訴訟之方式，要求返還其所有之土地，實現其權利。」（立法院100年1月12日院會紀錄參照）足見上開規定僅就戰地政務終止以前，民有土地遭軍方強行占用或登記為國有之土地，所為之還地於民之特別規定，尚不及於其他情形。次按土地法所規定之土地所有權第一次登記，係指逾土地總登記期限，未辦理編號登記之土地，因地籍管理，必須編號登記者，所辦理之土地所有權第一次登記而言。至其登記程序，則應準用土地總登記之程序辦理。而土地法第57條所規定之無主土地經地政機關公告，公告期滿無人異議土地，所為之國有土地登記，亦為土地所有權第一次登記之一種。依土地法第二編第三章土地總登記之相關規定，土地所有權第一次登記，在登記以前須經地籍調查、審查及公告等程序，公告期間土地權利關係人得提出異議，並得調處、提起訴訟，如無人異議、經調處成立或訴訟確定，始為確定登記。依上開法定程序，土地權利關係人，未於土地所有權第一次登記之公告期間異議，而經確定登記後，其登記所有權人已原始取得該筆土地之所有權，自不容原土地權利關係人事後再事爭執，以維土地權利關係之安定。
㈡、內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋略以：「……地號內約180平方公尺土地，既經貴府查明該土地原屬未登記土地，於安輔條例施行期間及之後未登記土地公告受理補辦所有權第一次登記暨於土地公告代管期間，均無人依規定檢具權利憑證申請所有權登記，嗣經貴府依土地法第57條等相關規定於98年10月28日『收歸國有』，並於100年8月1日完成登記為國有，尚難謂符合離島建設條例第9條第4項規定。」與上開離島建設條例第9條第4項及土地法相關規定之本旨並無違背，自得予以援用。
㈢、本件系爭18筆土地於登記為國有以前，原為未登記土地，於93年間始為土地所有權第一次登記，並登記為國有，其中金門縣○○鎮○○段9、11、12地號土地係於92年4月23日登記○○○鎮○○段○○○○○○號土地係於92年4月28日登記○○○鎮○○段1、2、3、4、5、6、7、10-1、13、14、15、16-1地號土地係於93年4月27日登記○○○鎮○○段○○號土地則係於93年4月28日完成登記等情，為原審確定之事實。依前揭說明，系爭土地自完成土地所有權第一次登記時起，其登記所有權人（即中華民國）已原始取得所有權。縱認上訴人下列主張屬實，即其祖先呂到自清光緒8年（西元1882年）起，即占有系爭土地，迄民國36年遭軍方強制驅離，因金門地區至42年4月始成立地政事務所，而依民法第769條、第770條及民法物權編施行法第8條、第9條規定，於19年5月5日民法物權編施行之日起，上訴人之先祖得視為系爭土地之所有權人，上訴人因繼承而取得該權利。惟因系爭土地辦理土地所有權第一次登記時，上訴人均未表示異議，嗣經分別於92年4月23日、28日、93年4月27日、28日登記為國有，上訴人縱擁有對系爭土地之權利，亦已發生失權之效果，無從再依離島建設條例第9條第4項之規定，請求返還系爭土地。原處分否准上訴人之申請，並無違誤。
㈣、上訴意旨雖以：上開條文原含兩種情形，上訴人主張系爭土地係未經土地所有權人（即經視為所有權人之上訴人祖先）同意而占有之情形，仍應屬離島建設條例第9條第4項規定之範圍，原處分引用內政部101年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋，牴觸母法文義，有適用法規不當、判決理由矛盾及理由不備之違法云云。查金門地區私有土地，未經土地所有權人同意而占用者，固屬離島建設條例第9條第4項所規範之情形，惟依前開說明，系爭土地於戰地政務終止後，經辦理完成土地所有權第一次登記登記為國有，業經國家原始取得系爭土地之所有權，上開內政部函釋並無牴觸母法文義，原判決加以援用，亦無適用法規不當及判決理由矛盾之處。又所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，原判決所載理由雖稍欠完足，並不影響其判決之基礎，尚難謂有理由不備之違法。
㈤、綜上，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 4 月 17 日
書記官 王 史 民