最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第112號上 訴 人 郭銓慶訴訟代理人 洪堯欽 律師
王鴻珣 律師被 上訴 人 監察院代 表 人 王建煊上列當事人間政治獻金法事件，上訴人對於中華民國102年1月31日臺北高等行政法院101年度訴更一字第120號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人以上訴人為贊助民主進步黨（下稱民進黨）民國94年底之三合一選舉經費，於94年8月25日委由秘書裴慧娟，使用上訴人個人資金，以上訴人名義購買臺灣土地銀行長春分行簽發，付款人為臺灣銀行，面額均為新臺幣（下同）50萬元之支票共7紙（票據號碼為BB0000000至BB0000000號），連同現金150萬元，共計500萬元之政治獻金捐贈予民進黨，由時任民進黨副秘書長顏萬進代理民進黨收受該筆款項，違反行為時政治獻金法第15條第1項第1款（裁處時為第17條第1項第1款）個人捐贈同一政黨總額不得超過30萬元之規定，爰於98年1月23日以（98）院台申政罰字第0981800516號函（第一次裁處）依行政罰法第5條及裁罰時政治獻金法第29條第2項規定處100萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人於99年1月11日以（99）院台訴字第0993210009號決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另為適法處理。」嗣被上訴人於99年5月20日以（99）院台申政罰字第0991805181號函（下稱原處分）重為處分，仍認定上訴人於94年間，對民進黨捐贈政治獻金500萬元，違反政治獻金法個人對同一政黨每年捐贈總額限制之規定，處100萬元罰鍰。上訴人仍不服，復提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第1969號判決駁回。上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院以101年度判字第718號判決原判決廢棄，發回原審重為審理，經原審101年度訴更一字第120號判決（下稱更一審判決）駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按政治獻金法第29條第2項規定：「違反第7條第1項、第14條、第17條第1項至第4項、第18條第1項或第2項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處2倍之罰鍰。但最高不得超過新臺幣100萬元。」簡言之，個人違反對同一政黨、政治團體每年捐贈總額限制捐贈政治獻金者，應處罰之。前揭政治獻金法第29條第2項之規定既以「違反第17條第1項規定」、「捐贈政治獻金」為裁罰之構成要件，揆諸上開法文及立法意旨，其裁處方式，自應以個人現實交付（即贈與契約成立且履行給付）之獻金總額為要件。㈡本件上訴人在與顏萬進會面前即有捐款予民進黨之意，且係由上訴人主動向顏萬進提及捐款乙事，並非顏萬進向上訴人招募，可知本件捐款與民進黨財務管理條例第11條第2項所定「黨職人員得為中央黨部對外募款」之情形不同，因此，在本件中，顏萬進係以上訴人「使者」之地位代上訴人轉交系爭款項予民進黨，而非以民進黨「代理人」之地位收受捐款，顏萬進嗣後既未將上訴人之捐款意思傳達予民進黨，復未將政治獻金交付民進黨，則系爭捐款契約自未成立。退步言之，即便認為顏萬進依民進黨財務管理條例第11條第2項之規定，有代理民進黨對外募款之權限（假設語氣），其代理權限之範圍，依據該財務管理條例第1條第2項、第10條第4項及第11條第1項之明文規定，亦以政治獻金法所允許者為限，逾此範圍應屬無權代理。而顏萬進收受上訴人交付之500萬元，既已逾越修正前政治獻金法第15條第1項第1款所定30萬元之限度，參照上開說明，自屬無權代理，且民進黨嗣後既從未有承認之表示，則系爭超過部分捐款之法律行為，對民進黨自不生效力。㈢民進黨申請許可設立政治獻金專戶並對外招募捐款，應為促使、誘發他人為要約之「要約引誘」性質，須待民進黨另以明示或默示為承諾收受之表示後，捐贈契約始成立；若民進黨拒絕收受並依法辦理繳庫，捐贈契約仍不成立。是以民進黨申請許可設立政治獻金專戶後，雖有可能收受不符政治獻金法規定之捐款，惟依修正前政治獻金法第15條第3項之規定，民進黨應予拒絕收受，而使捐贈契約不成立。原處分及訴願決定以民進黨申請許可設立政治獻金專戶，即有收受政治獻金之意思表示，而認定上訴人與民進黨間之捐款契約已經成立生效，全未顧及依修正前政治獻金法第15條第3項規定，民進黨對於違反政治獻金法規定之捐款，收受款項之民進黨應拒絕收受並依法繳庫，而使捐款契約不成立。原處分及訴願決定，殊有未洽。㈣原處分以「按刑法第336條第2項業務侵占罪成立之前提，以行為人將因業務執行關係而取得支配管領之物，表現其排除他人之權利行使而圖謀為自己不法所有之行為。代理民進黨收受系爭500萬元政治獻金之顏萬進，既經刑事法院確定判決認為符合刑法業務侵占罪構成要件，益徵受處分人捐贈500萬元予民進黨之事實為真」云云，違法援用另案刑事判決之錯誤認定，作為其判斷依據，殊與本院42年判字第16號判例相違背，自有違誤。㈤末按，本件被上訴人提呈之「監察院辦理政治獻金罰鍰處分確定名單」及「廉政專刊」，揆諸其所載之案例，或未記載其背景事實；或其所載之違規事由與本件迥異（例如：公司前一年度有累積虧損尚未依規定彌補而捐贈政治獻金，違反政治獻金法第7條之規定），自不得任意比附援引等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人既係為贊助民進黨94年底之三合一選舉經費，無償提供50萬元之支票共7紙及現金150萬元（共計500萬元），依政治獻金法第2條第1款規定，屬「政治獻金」，自應遵守政治獻金法相關規範，違反政治獻金法規定者，自應受行政處罰。㈡政黨及政治團體，並非自然人，實際上均仰賴自然人從事行為；擬參選人一般並未親自收受或處理政治獻金，政黨及政治團體之負責人亦無法全部親自收受或處理政治獻金，而係委請代理人或受雇人出面收受或處理政治獻金。爰此，政治獻金法第25條及第26條有處罰政黨、政治團體之負責人、代表人或代理人、受雇人之規定（政治獻金法第25條、第26條條文及立法理由）。另依據民進黨中央黨部組織規程第6條、第7條規定及民進黨財務管理條例第11條第2項規定，顏萬進於擔任民進黨副秘書長之日起，依據民進黨中央黨部組織規程為該黨專任黨務主管人員，並為黨職人員；顏萬進於任職民進黨副秘書長期間，既為黨職黨員，依據該黨財務管理條例第11條第2項規定，對外得代理民進黨收受政治獻金。足徵依據民進黨財務管理條例第11條第2項規定，及民進黨復函，顏萬進確實有代理民進黨收受政治獻金之權能。㈢按民法第103條第1項規定，代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。則有代理民進黨收受政治獻金之代理人顏萬進，收受上訴人捐贈民進黨500萬元政治獻金時，直接對本人即民進黨發生效力。是顏萬進於收受上訴人所交付500萬元政治獻金時，政治獻金捐贈行為已完成，捐贈契約亦已成立生效，不因顏萬進業務侵占之不法行為而遮斷。㈣民進黨財務管理條例第1條第2項固然規定，「前項各款目之經費收入，應符合政治獻金法之相關規定。」同條例第10條第1項、第2項、第4項及第11條第1項亦分別載有「．．．該項捐款不得牴觸政治獻金法之規定」之文字。惟民進黨為依人民團體法規定，經內政部許可設立之政黨，該黨所訂定之法規，僅得規範該黨黨員；位階不僅亞於通行適用於全國之政治獻金法，該等規定並不因此成為解免或阻卻該黨違反政治獻金法規定應受行政裁罰責任之事由，更難執此認為顏萬進代理民進黨收受超過額度之政治獻金屬無權代理。㈤上訴人捐贈政治獻金500萬元，依行為時政治獻金法第26條規定，應按其捐贈之金額處2倍之罰鍰1,000萬元。惟經比較新、舊法之規定，捐贈者得捐贈政治獻金總額規定並無不同；然有關超額捐贈之法律效果，以修正後第29條第2項規定較有利於捐贈者。被上訴人爰依行政罰法第5條規定所揭示之「從新從輕原則」，依裁處時之政治獻金法第17條第1項第1款及第29條第2項規定以最高不得超過100萬元裁處之，尚無不當。㈥被上訴人為裁處前，依職權開始行政程序，自行調查事實及證據，分別發函向臺灣銀行營業部、民進黨及最高法院等調閱相關事證及卷證，並給予上訴人陳述意見之機會，行政程序周延。按「司法機關所為之確定判決，其判決中已定事項，若在行政上發生問題時，則行政官署不可不以之為既判事項而從其判決處理。此為行政權與司法權分立之國家一般通例。」本院32年判字第18號判例可資參照。被上訴人依職權自行調查證據，認定上訴人為贊助民進黨94年底三合一選舉，捐贈500萬元政治獻金之事實為真實；復基於基本社會事實同一，且構成要件相通，參酌刑事法院嚴格證據調查程序，及該刑事案件確定判決之事實及理由，並無違法或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依民進黨財務管理條例第1條、第10條第2項、第4項、第11條第1項、第2項規定，足見依照民進黨內部之作用法，副秘書長為黨職黨員，自得為中央黨部對外募款，故有權代理民進黨對外募款。進一步待釐清的是「有權對外募款」是否就「有權收受政治獻金」，所謂募款的意思是招募款項或集資之意思，尤其對政黨而言，募款就是請求政治捐贈，當捐贈者同意而交付政治現金時，很難解釋「有權募款者，無權收受捐贈」；就有權收受政治獻金而言，是比較經濟而快速的處理方式，程序作業的成本低而有效率。如果有權募款者無權收受捐贈，會讓捐贈者首先質疑究竟有無權限募款？這樣授權募款之意義就無法實現，因此，副秘書長有權為中央黨部對外募款，當然有權收受政治獻金。更待處理者，是否一定要匯入政治獻金專戶？雖民進黨財務管理條例有「捐款必需先行匯入中央黨部政治獻金專戶」之明文，但財務管理條例是民進黨內部規範，社會大眾不一定知悉，也沒有因循這樣內規作業之義務，若個人對政黨之捐贈在法定金額限制內，以現金交付民進黨之公、黨職黨員，當然發生政治獻金之捐贈關係，不會因是否先行匯入政治獻金專戶而有異。換言之，民進黨內有權收政治獻金之人，收受政治獻金之後，是否將之匯入政治獻金專戶、轉交黨內財務單位，甚至侵占入己，均不影響政治獻金之捐贈關係。故雖民進黨中央黨部民（2009）財字第A00000000號函表示：「（略）⒉有關郭銓慶先生與顏萬進前副祕書長之司法案件，經查本黨當時並未有郭先生之政治獻金紀錄，亦未開立任何受贈收據（略）」等語，即使民進黨於94年間並未收受上訴人要顏萬進代為轉交之捐款，亦不影響捐贈關係之成立。㈡一個政黨僅在內部規範的財務管理條例中，規定對外募款不得牴觸政治獻金法之規定，就企圖排除超額政治獻金之法律責任，但實際上卻不拒絕超額之政治獻金，是一個與法規範衝突的事實。若認定政治人物為政黨募款在超過法定限制之政治獻金都是無權代理，我們就不能漠視政黨給予社會之政治資訊，不拒絕超過法定限制之政治獻金，而應有民法第169條本文「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任」之適用。政治人物透過其政治影響力，收取超過法定限制之政治獻金，而用之於政黨活動，展現其政治地位，是常見的政治活動，而政黨也透過有影響力的政治人物獲取政治獻金，當然對超過法定限制之政治獻金不為反對之表示。故民進黨財務管理條例關於對外募款不得牴觸政治獻金法之規定，如果我們解釋為「超過部分無代理權，無表見代理之適用」，貫徹民法無權代理效力未定之規制（民法第103條、第170條），只要該政黨（本人）不承認，則不會有任何一個超過法定限制之政治獻金行為受到處罰（政治獻金法第29條第2項之處罰），這樣該處罰將形同具文。這樣的法律適用結果會形成一個誘因，任何政黨只要做個內規「對外募款不得牴觸政治獻金法之規定」，就可以規避政治獻金法第29條第2項之處罰，這將形成政治經濟活動的逆選擇，反而更鼓勵超過法定限制之政治獻金。因此，本案情節應有民法第169條表見代理之適用，上訴人對民進黨於94年間超額捐贈政治獻金500萬元，事證明確，被上訴人依法裁處（500萬元之2倍罰鍰，但最高不得超過100萬元，而處罰100萬元），當屬於法有據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠本院發回判決已明確表明就本件之法律見解，即民進黨副秘書長（即顏萬進）並無全權代理民進黨收受（承諾）政治獻金之權限，從而民進黨所屬各公、黨職黨員逾越政治獻金法所定範圍之政治獻金部分為無權代理，係屬效力未定之法律行為，非經民進黨承諾，對於民進黨不生效力，惟原判決並未以前開見解為判決基礎，且未於調查審認相關事證之情形下，反而逕認顏萬進收受逾越政治獻金法所定範圍之政治獻金部分為表見代理，此與前開本院發回判決之法律見解相悖，是原判決違背行政訴訟法第260條第3項規定，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違背法令。㈡更一審判決就上訴人主張顏萬進為上訴人之使者之重要攻擊防禦方法，於判決理由項下並未說明其認定取捨之意見，遽認上訴人是將顏萬進視為民進黨之代理人，而將錢交付顏萬進，並對上訴人為不利之判斷，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。㈢更一審判決既認為顏萬進係民進黨之副秘書長，有權代理民進黨對外募款、收受政治獻金，且顏萬進收受超過政治獻金法所定最高總額限度之政治獻金部分為越權代理行為，揆諸最高法院62年台上字第782號判例意旨，更一審判決復謂顏萬進越權代理部分有民法第169條表見代理之適用，即顯有錯誤，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違背法令。㈣民進黨財務管理條例有關捐款必須先行匯入中央黨部政治獻金專戶之規範，係遵照政治獻金法第10條第1項、第2項而設之規定，倘政治獻金未匯入政治獻金專戶，政治獻金捐贈關係自無由成立，是以民進黨於94年間既未曾收受上訴人要顏萬進代為轉交之捐款，上訴人與民進黨自不成立捐贈關係，上訴人既未完成政治獻金法所定之捐贈行為，原處分及訴願決定自不得以政治獻金法之處罰規定相繩，更一審判決未審酌政治獻金法第10條、第11條規定，遽認「捐款必須存入政治獻金專戶」僅為民進黨財務管理條例之內部規範，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之當然違背法令。㈤就民進黨授權黨員對外募款、收受政治獻金之範圍是否受限於政治獻金法規定乙節，更一審判決先認定民進黨授權黨員得對外募款、收受政治獻金之範圍應受限於政治獻金法之規定，繼又判定民進黨同意黨員收受超過法定限制之政治獻金，並不違反政黨之意思，其判斷顯然前後矛盾，有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決理由矛盾之當然違背法令。㈥更一審判決違法適用民法表見代理規定之目的，係認為依法適用法律將會產生鼓勵超過法定限制政治獻金之情形，為使政治獻金法第29條第2項之處罰規定不至於成為具文，未適用民法第103條、第107條規定，惟更一審判決違法適用法律之結果，反使民法有關無權代理、越權代理之相關規定成為具文，更一審判決未適用法律，顯已逾越司法權界線，違反憲法第80條所定之依法審判原則，亦嚴重破壞法之安定性，且更一審判決對人民權利增加法令所無之限制，顯有違反行政程序法第4條及憲法第23條、第15條與中央法規標準法第5條、第6條、第11條等依法行政原則、法律保留之判決違背法令。㈦退步言之，縱令更一審判決係以類推適用之法則，類推適用民法表見代理之規定，認被上訴人所為之裁罰性不利處分並無不法，更一審判決亦違反司法院釋字第583號、第619號解釋，及本院庭長法官聯席會議決議（按指本院95年8月份庭長法官聯席會議㈡及101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議）所闡釋之依法行政原則、法律保留原則，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違背法令。
六、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」司法院釋字第385號解釋在案。
（二）次按，行政罰法（94年2月5日制定公布、自公布後1年-即95年2月5日施行）第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」本條立法理由載明：「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且關係人民權益至鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。」第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」其立法理由載稱：「明定法律或自治條例變更時之適用，係採『從新從輕』之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係『從新』，適用行政機關『最初裁處時』之法律或自治條例；僅於『裁處前』之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外『從輕』，適用最有利於受處罰者之規定。．．．。」第7條第1項規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本條立法理由明載：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第2項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。．．．。」第45條第1項、第2項規定：「（第1項）本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。（第2項）前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」準此可知：
１、行政罰法乃為各種行政法律中關於違反行政法上義務處以「行政罰」之一般總則性規定，故如其他法律或自治條例就行政罰之責任條件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，即應優先適用各該法律之規定。
２、基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，若行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不得予以處罰；又行政機關就行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由該行政機關負證明行為人有故意或過失之舉證責任。就此，本院著有以下判例可稽：
（１）39年判字第2號：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」
（２）44年判字第48號：「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」
（３）59年判字第410號：「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。普通司法機關縱認駕駛人並無業務上之過失責任，但原處分機關對駕駛人應否吊銷駕駛執照，仍應視駕駛肇事之發生，在駕駛人是否未盡道路交通安全規則所定駕駛應注意之責任，而為裁量。」
（４）62年判字第402號：「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」
（５）75年判字第309號：「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」
３、行政罰法係採「從新從輕」之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用「行政機關『最初裁處時』之法律或自治條例」；僅於（最初）裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者之法律或自治條例規定。前揭所謂「行政機關『最初裁處時』」，係指有權裁處之行政機關為「第一次裁處之時」，且該「裁處」為「『實體法』上行政處分」者而言，然不以具備合法性為必要，僅具備有效性（亦即並非無效之行政處分）為已足。是若因其裁處有瑕疵而經訴願管轄機關、行政法院或裁處機關之上級機關等有權機關予以撤銷，並命其為適當之處分而再度為裁處；或依受處罰者之申請，重新進行行政程序，而撤銷或變更原裁處所為之第二次裁決（行政程序法第128條、第129條），均仍以原來第一次裁處時之法律或自治條例為準。又依行政法立法體例，義務規定與處罰規定經常分開規定，故不論是義務規定或處罰規定之變更，均足以影響行政罰之裁處，從而，上開所謂「法律或自治條例有『變更』（法規變更）」，並不以處罰規定為限，更包括行政法上義務之規定在內，簡言之，行政法上義務規定或處罰規定之變更，皆屬行政罰法第5條規定之「法規變更」。另新舊法之比較，必須針對「具體個案何種法規對受處罰者最有利」之整體法律狀態作審查，不可將同一法規割裂適用。
（三）再按「為規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展」，政府於93年3月31日制定公布「政治獻金法」（即本件行為時法-下稱修正前本法）一種，全文31條，自公布日施行。其第2條規定：「本法用詞定義如下：政治獻金：指對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益。但黨費、會費或義工之服務不包括在內。政黨：指依人民團體法第四十五條規定備案成立之團體。政治團體：指依人民團體法規定經許可設立之政治團體。．．．。擬參選人：指於第十一條規定之期間內，已依法完成登記或有意登記參選公職之人員。」第4條、第5條、第7條第1項分別規定：「受理政治獻金申報之機關為監察院。」「個人或團體得收受政治獻金者，以政黨、政治團體及擬參選人為限。」「政黨、政治團體及擬參選人不得收受下列對象之政治獻金：．．．。」第10條規定：「（第1項）政黨、政治團體及擬參選人應於金融機構或郵局開立專戶，並載明金融機構或郵局名稱、地址、帳號及戶名，報受理申報機關許可後，始得收受政治獻金；受理申報機關應於許可後立即公告。（第2項）政黨、政治團體及擬參選人收受金錢之政治獻金，應於收受後十五日內存入前項專戶。（第3項）第一項專戶，以一個為限；非經受理申報機關同意，不得變更或廢止。」第12條、第13條規定：「政黨、政治團體及擬參選人，不得向不特定人以發行定期、不定期之無息、有息債券或其他有價證券方式，募集政治獻金。」「（第1項）任何人不得以本人以外之名義捐贈或為超過新臺幣一萬元之匿名捐贈。（第2項）超過新臺幣十萬元以上現金捐贈，應以支票或經由郵局、銀行匯款為之。」前開二條文立法理由分別記載：「為避免政黨、政治團體及擬參選人，違法發行債券等募集政治獻金，影響金融秩序，爰參酌總統副總統選舉罷免法第35條第2項規定予以限制。」「為避免任何人藉本人以外之名義捐贈，或匿名為一定數額之政治獻金捐贈，規避本條例之適用，爰明文予以規範。所謂匿名捐贈，係指捐贈者未具名或未明確書寫相關身分資料，致無從確認捐贈者身分之捐贈」等語。第14條、第15條規定：「（第1項）政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合第七條第一項或前條之規定；其不符合規定者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫。（第2項）政黨、政治團體及擬參選人收受匿名政治獻金之總額，不得超過該次申報政治獻金收入總額十分之一，超過部分應於申報時繳交受理申報機關辦理繳庫。」「（第1項）對同一政黨、政治團體每年捐贈總額，不得超過下列金額：個人：新臺幣三十萬元。營利事業：新臺幣三百萬元。人民團體：新臺幣二百萬元。（第2項）對不同政黨、政治團體每年捐贈總額，合計不得超過下列金額：．．．。（第3項）政黨、政治團體發現捐贈總額超過第一項規定者，應於十五日內繳交受理申報機關辦理繳庫。」該二條文立法理由依序載稱：「第1項明定政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，負有查證之義務，如收受之政治獻金，有第7條第1項各款所列對象、非以本人名義或超過新臺幣1萬元之匿名捐贈，應繳交受理申報機關繳庫。第2項對於匿名政治獻金採總量管制，避免受贈者以收受小額匿名政治獻金之名規避本條例之規範。」「為秉持小額捐贈原則，避免大額政治獻金影響民主政治之公平性，爰參考公職人員選舉罷免法第45條之4第3項規定，並衡酌我國目前社會、經濟發展狀況，於第1項明定對同一政黨、政治團體捐贈之上限。第2項規定對不同政黨、政治團體政治獻金合計之捐贈額度。．．．。第3項規定政黨、政治團體發現超過捐贈額度之政治獻金之處理方式。」第17條規定：「（第1項）個人依前二條規定對政黨、政治團體及擬參選人捐贈者，得於申報所得稅時，作為當年度列舉扣除額，不適用所得稅法第十七條有關對於教育、文化、公益、慈善機關或團體捐贈列舉扣除額規定；每一申報戶可扣除之總額，不得超過當年度申報之綜合所得總額百分之二十，其總額並不得超過新臺幣二十萬元。（第2項）營利事業依前二條規定對政黨、政治團體及擬參選人捐贈者，得於申報所得稅時，作為當年度費用或損失，不適用所得稅法第三十六條規定，其可減除金額不得超過所得額百分之十，其總額並不得超過新臺幣五十萬元。（第3項）前二項規定，於對未依法登記為候選人或登記後其候選人資格經撤銷者之捐贈不適用之。（第4項）第一項及第二項規定，於對政黨之捐贈，政黨推薦之候選人於該年度立法委員選舉之平均得票率未達百分之二者，不適用之。如該年度未辦理選舉者，以上次選舉之得票率為準；新成立之政黨，以下次選舉之得票率為準。」第24條第1項、第26條、第27條規定：「違反第五條、第七條第一項第一款至第七款．．．規定收受政治獻金者，按其收受金額處同額之罰鍰。」「違反．．．第十五條第一項．．．規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。」「政黨、政治團體及擬參選人有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得限期命其申報、存入專戶、繳交或補正；屆期不申報、存入專戶、繳交或補正者，得按次連續處罰：違反第十條第二項規定，未將收受之政治獻金存入專戶者。．．．。違反第十四條第一項規定，未將政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫者。違反．．．第十五條第三項．．．規定，未將收受之政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫者。．．．（第2項）有前項第一款、第三款、第四款．．．所定之情事者，其違反之政治獻金得沒入之；如全部或一部不能沒入時，追徵其價額。」嗣於97年8月13日修正公布全文36條（下稱修正後本法），除第21條第4項及第5項自公布日後6個月施行外，其餘自公布日施行，修正後之相關規定如下：
１、新增第11條規定：「（第1項）政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應開立收據。但收受以遺囑捐贈或匿名捐贈之政治獻金，不在此限。（第2項）依前項規定開立收據者，免繳印花稅。」立法理由記載：「政治獻金收據之開立，為『收受政治獻金之憑證』，有助於政治獻金之查核與公開透明，爰增列第1項規定。增列第2項：『依前項規定開立收據者，免繳印花稅』。」
２、前揭第14條條文移列為第15條規定：「（第1項）政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合第七條第一項、前條、第十七條第一項、第二項或第十八條第一項規定；其不符合者，除不符合第七條第一項第七款至第九款規定者不得返還外，餘均得於收受後一個月內將政治獻金之一部或全部返還；逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫；其符合者，如不願收受，亦得於收受後一個月內返還捐贈者。（第2項）政黨、政治團體及擬參選人依前項規定返還已收受之政治獻金者，應以下列方式為之：收受之金錢政治獻金已存入專戶者，應由專戶以匯款或交付專戶立帳之金融機構開立票據方式返還之。收受之票據已存入專戶尚未兌現者，得向專戶立帳之金融機構申請撤票，將該票據直接返還捐贈者；其已兌現者，應依前款所定方式返還之。收受之金錢政治獻金尚未存入專戶者，得直接返還之。收受非金錢政治獻金者，亦同。（第3項）政黨、政治團體及擬參選人依第一項規定返還政治獻金或繳交受理申報機關辦理繳庫者，應將已開立之收據收回作廢；其不能收回者，應以書面載明返還日期、金額及收據不能返還原因，報請監察院備查。（第4項）政黨、政治團體及擬參選人收受匿名政治獻金之總額，不得超過該次申報政治獻金收入總額十分之一，超過部分應於申報時繳交受理申報機關辦理繳庫。」其修正立法理由載明：「條次變更，本條為原條文第14條移列。配合返還制度之建立，第1項修正為：政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合第7條第1項、前條、第16條第1項、第2項、第17條第1項或第18條第1項規定；其不符合者，除不符合第7條第1項第7款至第9款規定者不得返還外，餘均得於收受後一個月內將政治獻金之一部或全部返還；逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫；其符合者，如不願收受，亦得於收受後一個月內返還捐贈者。配合返還制度之建立，新增第2項規定，明定已收受政治獻金之返還方式。配合返還制度之建立及實務執行需要，新增第3項規定，明定政黨、政治團體及擬參選人依第1項規定返還政治獻金或繳交受理申報機關辦理繳庫者，原已開立之政治獻金收據之作廢方式及相關程序。原條文第2項移列至第4項。」
３、上列第15條條文修正移列為第17條規定：「（第1項）對同一政黨、政治團體每年捐贈總額，不得超過下列金額：個人：新臺幣三十萬元。營利事業：新臺幣三百萬元。人民團體：新臺幣二百萬元。（第2項）政黨對同一政治團體每年捐贈總額，依前項第三款規定。（第3項）對不同政黨、政治團體每年捐贈總額，不得超過下列金額：個人：新臺幣六十萬元。營利事業：新臺幣六百萬元。人民團體：新臺幣四百萬元。（第4項）政黨對不同政治團體每年捐贈總額，依前項第三款規定。（第5項）以遺囑為政治獻金之捐贈者，其捐贈總額依第一項第一款、第三項第一款規定，並以一次為限；其捐贈總額超過部分，無效。」本條修正立法理由載稱：「條次變更，本條為原條文第15條移列。第1項未修正。原規定對於政黨捐贈政治團體並未有額度限制，惟政治團體既已為得收受政治獻金對象，可獨立向大眾募集政治獻金，故其接受政黨捐贈政治獻金理應有所限制，爰增列第2項、第4項政黨對同一政治團體及不同政治團體捐贈額度限制。原條文第2項移列為第3項。原規定並未禁止以遺贈方式捐贈政治獻金，惟對於此種方式之捐贈有無額度限制，未予規定，爰增列第5項規定，以符實需。至捐贈者以遺囑方式捐贈政治獻金，除本法另有規定外，仍應遵守民法繼承編第三章遺囑方式、效力等相關規定，．．．自屬當然，無待明文。『配合第15條返還制度之建立，刪除原條文第3項』。」
４、上舉第17條修正移列為第19條規定：「（第1項）個人對政黨、政治團體及擬參選人之捐贈，得於申報所得稅時，作為當年度列舉扣除額，不適用所得稅法第十七條有關對於教育、文化、公益、慈善機構或團體捐贈列舉扣除額規定；每一申報戶可扣除之總額，不得超過當年度申報之綜合所得總額百分之二十，其總額並不得超過新臺幣二十萬元。（第2項）營利事業對政黨、政治團體及擬參選人之捐贈，得於申報所得稅時，作為當年度費用或損失，不適用所得稅法第三十六條規定；其可減除金額不得超過所得額百分之十，其總額並不得超過新臺幣五十萬元。（第3項）有下列情形之一者，不適用前二項之規定：未取得第十一條第一項前段規定之受贈收據。違反第七條第一項、第九條第一項、第十二條、第十四條、第十七條或第十八條規定之捐贈。捐贈之政治獻金經政黨、政治團體或擬參選人依第十五條規定返還或繳交受理申報機關辦理繳庫。對未依法登記為候選人或登記後其候選人資格經撤銷者之捐贈。但擬參選人收受政治獻金後死亡者，不在此限。對政黨之捐贈，政黨於該年度全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉、區域及原住民立法委員選舉推薦候選人之得票率，均未達百分之二。該年度未辦理選舉者，以上次選舉之得票率為準；新成立之政黨，以下次選舉之得票率為準。」修正立法理由記載：「條次變更，本條為原條文第17條移列。第1項及第2項酌作文字修正。
原條文第3項體例修正，移列為第3項第4款，並增列但書，將擬參選人收受政治獻金後死亡之情形，仍得適用列舉扣除額或費用減除之規定。實務上常發生捐贈者持受贈者非依本法規定所開立之收據要求享有稅賦優惠，亦有其他違反本法相關規定之捐贈者要求享有稅賦優惠之情事，為資明確，爰於第3項第1款、第2款明定上開情形不得享有稅賦優惠。配合返還制度之建立，增列第3項第3款有關政治獻金經政黨、政治團體及擬參選人依第15條規定返還或繳交受理申報機關辦理繳庫者，不得適用第1項及第2項之規定。原條文第4項移列至第3項第5款，並配合立法委員選舉改為單一選區兩票制，第5款文字予以修正。餘酌作文字修正。」
５、前述第26條移列為修正後第29條規定：「（第1項）違反第九條第一項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。（第2項）違反第十七條第一項至第四項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。但最高不得超過新臺幣一百萬元。」其修正立法理由明載：「條次變更，本條為原條文第26條移列。第1項除違反原條文第8條第1項之處罰規定維持於本項規定外，其餘各條之罰則規定，另立一項，於第2項規定。第1項並配合條次變更，酌作修正。另配合第18條之新增，於第1項增列政黨違反第18條第1項政黨捐贈額度總額上限、第2項政黨支出金額上限之處罰規定。配合第7條第1項、第9條之修正，將違反第7條第1項規定，對非屬法定得捐贈政治獻金對象捐贈政治獻金者之處罰及捐贈者違反第16條第1項至第4項、第17條第1項至第3項規定，超額捐贈之處罰，列入第2項規定。另配合相關條次變更，修正援引之條次。另『本法實施以來，實務上多有捐贈者因不知本法之存在，進而不知其行為已違反本法規範，固仍不免其行政處罰責任，然其可非難程度較低』，爰於第2項增列但書，增訂違反相關規定其處罰額度之上限。」據此可知：
（１）政治獻金法係為「規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展」而設；所稱「政治獻金」，乃指「對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益」而言；個人或團體得收受政治獻金者，以政黨、政治團體及擬參選人為限。
（２）政黨、政治團體及擬參選人應於金融機構（含郵局、銀行）開立專戶，並載明金融機構名稱、地址、帳號及戶名，報經受理申報機關即監察院許可後，始得「收受」政治獻金（受理申報機關應於許可後立即公告）；「收受『金錢』」之政治獻金，應於「收受」後15日內存入上開許可專戶。
（３）修正前本法第13條規定，任何人不得以本人以外名義捐贈或為超過1萬元之匿名捐贈、或超過10萬元以上而未以支票或經由金融機構（含郵局或銀行）匯款方式之現金捐贈；修正後變更為本法第14條，增列但書「但以遺囑捐贈之政治獻金，不在此限。」又個人對同一政黨、政治團體每年捐贈總額，不得超過30萬元（修正前本法第15條第1項第1款、修正後本法第17條第1項第1款）；若以「遺囑為政治獻金之捐贈」，其對同一政黨、政治團體之捐贈以一次為限，倘捐贈總額超過30萬元，其超過部分之捐贈無效（修正後本法第17條第5項）。
（４）政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應為如下之處置：
甲、除收受以遺囑捐贈或匿名捐贈之政治獻金外，應開立收據與捐贈者（修正後本法第11條）；捐贈人並得持該捐贈收據於申報所得稅時，作為當年度列舉扣除額；惟「每一申報戶（個人）」可扣除之總額，不得超過當年度申報之綜合所得總額百分之二十，其總額並不得超過20萬元；未取得上揭開立之「受贈收據」者，無前述「捐贈列舉扣除額」規定之適用。上列應開立收據之情形，係指捐贈人符合本法規定之捐贈（依規定開立收據者，免繳印花稅），自不待言。
乙、修正後本法增列「返還制度」，而於修正後本法第15條第1項前段新增受捐贈之政黨等，應查證「所受捐贈」是否符合規定。申言之，政黨、政治團體及擬參選人「收受政治獻金」，應查證是否符合修正後本法第17條第1項、第2項等規定，其中於「個人」捐贈之情形，倘有超過對同一政黨、政治團體每年捐贈總額30萬元者，得於收受後一個月內「將政治獻金之『一部』或『全部』返還」；逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫；「其符合者，如不願收受」，亦得於收受後一個月內「返還捐贈者」。政黨、政治團體及擬參選人依上述規定「返還政治獻金」或「繳交受理申報機關辦理繳庫」者，應將「已開立之收據收回作廢」；「其不能收回」者，應以書面載明返還日期、金額及收據不能返還原因，報請監察院備查。捐贈之政治獻金經政黨、政治團體或擬參選人依上述規定返還或繳交受理申報機關辦理繳庫者，亦無修正後本法第19條第1項「捐贈列舉扣除額」之適用。另政黨、政治團體及擬參選人依前項規定返還已收受之政治獻金，應以下列方式為之：「收受之『金錢政治獻金已存入專戶』者，應由專戶以匯款或交付專戶立帳之金融機構開立票據方式返還之。收受之『票據已存入專戶尚未兌現』者，得向專戶立帳之金融機構申請撤票，將該票據直接返還捐贈者；其『已兌現』者，應依前款所定方式返還之。收受之『金錢政治獻金』或『非金錢政治獻金』尚未存入專戶者，得直接返還之。」
（５）修正前本法規定政黨、政治團體「『收受金錢』政治獻金」後，應於規定期間將之存入經申報許可、公告之金融機構或郵局之專戶內；並負有「查證『收受』」之政治獻金是否符合前揭相關規定，如有不合規定情形，應在規定期限內繳交受理申報機關辦理繳庫、若「發現『收受』」之政治獻金超過捐贈總額，亦應於規定期間繳交受理申報機關辦理繳庫之義務，倘未將收受之政治獻金存入專戶（修正前本法第10條第2項）；或未將收受之政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫（修正前本法第14條第1項、第15條第3項）等情形，依修正前本法第27條第1項規定，除處20萬元以上1百萬元以下罰鍰外，並得限期命其申報、存入專戶、繳交或補正；屆期不申報、存入專戶、繳交或補正者，得按次連續處罰。修正後上開第27條條次變更為第30條，其第1項規定「違反第10條第2項規定，未將收受之政治獻金存入專戶」、「違反第11條第1項前段規定未開立收據」、「違反第15條第1項規定，未將政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫（但已依第7條第4項規定盡查詢義務者，不在此限）」、「違反第15條第2項第1款或第2款規定，未依法定方式返還政治獻金」者，同如修正前處20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並得限期命其申報、存入專戶、繳交或補正；屆期不申報、存入專戶、繳交或補正者，得按次連續處罰。
（６）修正前本法第26條規定，違反修正前本法第15條第1項第1款「個人」對同一政黨、政治團體每年捐贈政治獻金總額超過30萬元者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。而鑑於本法制定公布施行以來，實務上多有捐贈者因不知本法之存在，進而不知其行為已違反本法規範，固仍不免其行政處罰責任，然其可非難程度較低，爰於修正後第29條第2項增列但書，增訂違反上開捐贈總額規定其處罰額度之上限-即最高不得超過1百萬元。
（四）又按：
１、民法第153條第1項規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」故所謂「契約」，乃由二人以上意思表示一致而成之雙方行為-即須當事人之一方，將欲為契約內容之旨，提示於他方，得他方之承諾，而後契約始能成立；其僅由一方表示要約之意思，而他方不表示承諾之意思、或其一方所表示之意思，與他方所表示之意思，彼此不一致，均無由成立契約。若當事人之表示意思彼此一致，則其表示之方法，無論為明示或默示，契約即為成立。又民法第406條規定：「稱贈與者，謂當事人約定，一方以自己之財產無償給與他方，他方允受之契約。」是知，「贈與」為契約之一種，屬「諾成契約」，即當事人之一方，以不索報酬將財產給與他方，經他方允受，其契約即為成立。
２、民法第103條規定：「（第1項）代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。（第2項）前項規定，於應向本人為意思表示，而向其代理人為之者，準用之。」第169條規定：「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任。但第三人明知其無代理權或可得而知者，不在此限。」本條立法理由載明：「謹按本人由自己之行為，表示以代理權授與他人，或他人妄稱為本人之代理人，已為本人所明知，而仍不為反對之表示者，則對於第三人均應負授權人之責任。蓋第三人既確信他人有代理權，因而與他人為法律行為，其效力自應直接及於本人，『否則第三人將蒙不測之損害』也。惟第三人明知他人無代理權，或依其情形，可得而知，而猶與他人為法律行為者，則係出於第三人之故意或過失，本人自不負授權人之責任。」第170條第1項、第171條規定：「無代理權人以代理人之名義所為之法律行為，非經本人承認，對於本人不生效力。」「無代理權人所為之法律行為，其相對人於本人未承認前，得撤回之。但為法律行為時，明知其無代理權者，不在此限。」準此：
（１）「代理」者，代理人「於代理權限內」，以本人名義所為之意思表示或所受之意思表示，直接對本人發生效力之行為。是知，代理之適用，僅及於為意思表示與受意思表示-亦即僅於法律行為方能成立代理，事實行為或違法行為，無成立代理可言（最高法院55年台上字第1054號民事判例參照）。申言之，代理人之行為，必須在其代理權限內為意思表示或受意思表示，始能直接對本人發生效力-即其在代理權限內所為代理行為之效果，直接歸屬本人，由本人直接享權利、負義務；惟代理人與相對人間，則不發生任何權利義務關係。故「代理權」者，乃代理人得為有效代理行為之資格。
（２）前開所謂「無代理權人」，不僅指代理權全不存在者而言，「有代理權而逾越其範圍」者，亦包含在內（最高法院23年上字第3888號民事判例參照）；是代理人逾越代理權所為之法律行為，係屬效力未定之法律行為，非經本人承認，對於本人不生效力。且除相對人為法律行為時，明知其無代理權者外，相對人於本人未承認前，得撤回該無代理權人所為之法律行為。至「代表」與「代理」固不相同，惟關於公司（法人）機關之代表行為，解釋上應類推適用關於代理之規定，故無代表權人代表公司（法人）所為之法律行為，若經公司（法人）承認，即對於公司（法人）發生效力（最高法院74年台上字第2014號民事判例參照）。
（３）民法第169條所規定者為「表見代理」，所謂「表見代理」，乃原無代理權，但表面上足令人信為有代理權（即法條規定之「由自己之行為表示以代理權授與他人」、或「知他人表示為其代理人而不為反對之表示」），故法律使本人負一定之責任，倘確有授與代理權之事實，即非表見代理，自無該條之適用（最高法院62年台上字第782號民事判例參照）。又法條所稱「應負授權人之責任」，即第三人如主張表見代理行為之效力應及於該本人時，該本人不得以未授與代理權為對抗；然第三人亦得主張其為無權代理，於此情形，在本人承認前，第三人得撤回其行為。然就本人而言，該法律行為仍為無權代理行為，非經承認，不得主張其行為之效力及於自己。易言之，第三人如已撤回其行為，本人不得再予承認，或以之為有權代理而主張其效力及於自己；但若無代理權之情形為第三人所明知，或依情形可得而知，而猶與他人為法律行為者，則係出於第三人之故意或過失，本人自不負授權人之責任。綜上可知，前揭「表見代理」規定，係為「保護善意第三人」而設，故由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，且須第三人基此表見之事實，主張本人應負授權人之責任，若第三人不為此項主張，法院不得逕將法律上之效果，歸屬於第三人（最高法院52年台上字第1719號、60年台上字第2130號民事判例參照）。
（４）「傳達意思之機關（使者）」與「代為表示意思之代理人」不同，前者其所完成之意思表示，為本人之意思表示，其效果意思由本人決定，後者代理行為之意思表示為代理人之意思表示，其效果意思由代理人決定，表見代理人之意思表示亦然（最高法院62年台上字第2413號民事判例參照）。又代理僅限於意思表示範圍以內，不得為意思表示以外之行為，故不法行為及事實行為不僅不得成立代理，且亦不得成立表見代理（最高法院55年台上字第1054號判例參照）。
（五）復按：
１、民進黨「中央黨部組織規程」第5條規定：「（第1項）主席綜理全黨事務，對外代表本黨。（第2項）主席因故不能視事時，除黨章另有規定外，得指定代理人代行職務。（第3項）．．．。」第6條、第7條分別規定：「中央黨部置秘書長一人，副秘書長一至二人，均為專任，由主席任命，其任期與主席同。」「（第1項）秘書長承主席之命綜理全黨事務。副秘書長承主席及秘書長之命，襄助秘書長處理黨務工作。（第2項）．．．。」
２、民進黨「財務管理條例」第1條規定：「（第1項）下列各項經費為本黨之財物來源：．．．捐款。．．．。（第2項）前項各款目之經費收入，應符合政治獻金法之相關規定。」第10條規定：「（第1項）．．．（第2項）本黨接受捐款應統一以中央黨部名義為之，捐款人得指定其捐贈黨部。．．．。（第3項）．．．（第4項）捐款人得指定其捐款用途，惟其捐款必需先行匯入中央黨部政治獻金專戶，該項捐款不得牴觸政治獻金法之規定。（第5項）．．．。」第11條第1項、第2項規定：「（第1項）各級黨部得以各該黨部名義對外募款，應將該募得款項電匯中央黨部政治獻金專戶，該項捐款不得牴觸政治獻金法之規定，募款所得歸各級黨部使用。（第2項）公、黨職黨員得為中央黨部對外募款，所募款項得全額抵充各該募款公、黨職黨員之各類應繳責任額。抵繳以當年度為限。」第15條規定：「有關黨費分配額及募款捐款之繳送、募款捐款之證明，以及財物會計報告之表件程序，由中央黨部統一規定。」第17條規定：「本條例經全國黨員代表大會通過後實施。」
３、民進黨「捐款網頁」關於「郵政劃撥捐款部分」記載：「本黨受理捐款帳戶：．．．戶名：民主進步黨政治獻金專戶。『劃撥時：⒈如以個人捐款，請註明捐款人姓名、身分證字號、地址。⒉如以營利事業或人民團體捐款，請註明公司（團體）名稱、統一編號、代表人姓名、身分證字號。』『捐贈者應注意事項：⒈單筆捐款金額如超過新臺幣1萬元整，請捐款人務必提供完整資料。如未能提供資料，致使無法開立政治獻金收據者，依政治獻金法規定該筆捐款需全數繳國庫。⒉有以下情形之個人、公司、團體，無法接受捐贈．．．（按即列舉本法第7條第1項各款規定事項）。⒊每年對本黨捐贈金額上限-個人：新臺幣30萬元（可申報列舉扣除額之上限為20萬元）。營利事業：
新臺幣3百萬元（可申報當年度費用或損失之上限為50萬元）。人民團體：新臺幣2百萬元。⒋其他規定請參閱政治獻金法或監察院網站』」（見更審前原審卷第158、159頁）。
４、綜合前揭行政罰法、政治獻金法、民法及民進黨「中央黨部組織規程」、「財務管理條例」、「捐款網頁」等整體規定與說明，可知：
（１）民進黨主席對外綜理全黨事務，並對外代表（代理）民進黨；如該黨主席不能視事時，除該黨黨章另有規定外，僅民進黨主席指定之代行職務人有權對外代表（代理）民進黨。至該黨秘書長、副秘書長均係由民進黨主席任命，秘書長承主席之命綜理全黨事務、副秘書長承主席及秘書長之命襄助秘書長處理黨務工作，對外皆無代表（代理）民進黨之權限。故捐贈人將政治獻金交由「『民進黨主席』或其『指定代行職務之人』」，並經其等收受，因該黨主席或其指定代行職務之人係「有權代表（代理）民進黨之人」，則該贈與（捐贈）契約即為成立。
（２）民進黨主席以外之公、黨職黨員，雖非對外代表民進黨之人，惟依前述民進黨「財務管理條例」規定，「捐款」乃民進黨財物來源之一；且該「財務管理條例」係經民進黨全國黨員代表大會通過後實施（前開條例第17條），而該條例已明文規定「公、黨職黨員得為中央黨部對外募款，所募款項得全額抵充當年度各該募款公、黨職黨員之各類應繳責任額」，參酌上開「財務管理條例」一再指明「各款目之經費收入應符合政治獻金法之相關規定」、「該項捐款不得牴觸政治獻金法之規定」，及前揭民進黨「郵政劃撥捐款」網頁亦明確記載政治獻金法之相關規範內容等意旨，應可認為除上開「『民進黨主席』或其『指定代行職務之人』」外，其餘民進黨所屬各「公、黨職黨員」，僅得於政治獻金法規定之最高總額限度內代理民進黨「要約」或「承諾（收受）」政治獻金，逾越該法定範圍之政治獻金部分，為無權代理，而屬效力未定之法律行為（贈與-捐贈），非經民進黨承認，對於民進黨不生效力。
（３）修正前本法（第14條）規定，政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合前開捐贈之相關規定；其不符合規定者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫。惟修正後增列「返還制度」，而於修正後第15條新增受捐贈之政黨、政治團體及擬參選人除應查證是否符合捐贈之規定外，並明定已收受政治獻金之返還方式，及依規定返還或繳庫者，原已開立之政治獻金收據之作廢方式與相關程序；其中於「個人」捐贈之情形，倘有超過對同一政黨、政治團體每年捐贈總額30萬元者，得於收受後一個月內「將政治獻金之『一部』或『全部』返還」；逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫；「其符合者，如不願收受」，亦「得於收受後」一個月內「返還捐贈者」，均如上述。從而：
甲、修正後本法配合政治獻金返還制度之建立，並以修正前、後本法第29條第2項有關處罰規定之構成要件，係為有違反所列法條規定之行為，基於受贈者如已依修正後本法第15條規定之期限內辦理返還，捐贈行為已因返還而消滅，則捐贈者尚不致構成違法行為，自毋庸依該法第29條第2項規定予以處罰（內政部100年2月18日台內民字第1000028077號函參照）。
乙、修正後本法第15條立法意旨略以：就本法實務運作情形，常有捐贈者不諳本法規定，有違法捐贈情事，嗣後發現其係依法不得捐贈或違反法定捐贈方式、捐贈限額規定而請求受贈者返還政治獻金情形，亦有屬於合法之捐贈者，而受贈者不欲收受之情形，為尊重捐贈者及受捐贈者之意願，爰規定政治獻金之收受得於一定期間內「一部」或「全部」返還捐贈對象，逾期或不能返還時，則應辦理繳庫（97年2月27日立法院議案關係文書院總字第1044號，政府提案第11049號）。是依上開規定立法意旨觀之，單一捐贈行為之政治獻金應可切割違法與合法部分，而僅返還超過法定限額之「一部」政治獻金，以兼顧合法性及捐贈者之意願（法務部101年3月13日法律字第10000062280號函參照）。準此，有關同一捐贈者每年捐贈總額超過法定金額時，其「裁處罰鍰基準之捐贈金額」及得沒入之政治獻金，應係以「超限金額部分」為範圍，始符法意（內政部99年11月19日台內民字第0990222146號函參照）。
（４）基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反本法規定義務之行為，仍應以行為人主觀上有可非難性及可規則性-即故意或過失為前提；又本法並未就違反本法義務予以處罰之責任條件與裁處程序為特別規定，自應適用具有總則性之上開行政罰法相關規定。而依前揭本法修正前、後相關規定法律狀態整體觀察，修正後本法（含返還制度之建立及處罰額度之上限）較諸修正前本法有利於受處罰者（行為人），應予適用。
（六）末按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」分別為行政訴訟法第243條第1項及第254條所明定。所謂違背法令，非以違背成文法為限；即判決違背成文法以外之法則，如論理法則、經驗法則、證據法則，仍應認高等行政法院判決確定之事實違背法令。所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。又解釋契約，係以探求當事人間訂約之正確內容為目的，屬於事實認定之範圍；倘高等行政法院就系爭契約之解釋違背論理法則、經驗法則或證據法則，即屬前開所指判決違背法令之情形，當事人自得以其解釋違背法令為理由，對之提起上訴。
（七）經查：
１、本件被上訴人以上訴人為贊助民進黨94年底之三合一選舉經費，於94年8月25日委由秘書裴慧娟，使用上訴人個人資金，以上訴人名義購買臺灣土地銀行長春分行簽發，付款人為臺灣銀行，面額均為50萬元之上開支票共7紙，連同現金150萬元，共計500萬元之政治獻金捐贈予民進黨，由時任民進黨副秘書長顏萬進代理民進黨收受該筆款項，違反行為時本法第15條第1項第1款（裁處時為第17條第1項第1款）個人捐贈同一政黨總額不得超過30萬元之規定，爰依行政罰法第5條及裁罰時本法第29條第2項規定，而於「98年1月23日」以（98）院台申政罰字第0981800516號函（第一次裁處-最初裁處）處100萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人於99年1月11日以（99）院台訴字第0993210009號決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另為適法處理。」嗣被上訴人於「99年5月20日」以（99）院台申政罰字第0991805181號函（下稱原處分）重為處分，仍認定上訴人於94年間，對民進黨捐贈政治獻金500萬元，違反本法個人對同一政黨每年捐贈總額限制之規定，處100萬元罰鍰等情，為原審認定之事實。揆諸前開行政罰法之說明，本件被上訴人第一次裁處（最初裁處）之日期為「98年1月23日」，其時本法相關修正條文已公布施行，是被上訴人99年5月20日重為裁處（原處分）時，自應適用有利於上訴人之修正後（即被上訴人第一次裁處-最初裁處時）本法第17條第1項第1款及第29條第2項規定。
２、原審更一審判決基於前揭事實，依據全辯論意旨及調查證據之結果，適用修正後本法（被上訴人第一次裁處時）第17條第1項、第29條第2項及行政罰法第5條規定，以上訴人係將訴外人顏萬進視為民進黨之代理人，乃將系爭款項交付顏萬進；而依民進黨「財務管理條例」第10條第2項、第4項及第11條第1項、第2項規定，時任民進黨副秘書長之顏萬進為民進黨之黨職黨員，得為民進黨中央黨部對外募款，為有權代理民進黨對外募款者；因此，有捐贈意思之人（上訴人）交付政治獻金給有權收受之人（顏萬進），對政黨之政治獻金行為即屬完成；另關於收受超過本法所定最高總額限度之政治獻金部分，應有民法第169條表見代理之適用，因認上訴人對民進黨於94年間超額捐贈政治獻金500萬元，事證明確，遂將訴願決定及原處分皆予維持，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查：
（１）上訴人於刑事案件即臺灣臺北地方法院檢察署檢察官訊問時供稱：「這是在上一次聚會時就說過，我說大家都是好朋友，你也從沒提過政治獻金的事，有需要的話，我這次會贊助，當時就已經講好是500萬元，本來我就要給民進黨黨部的，只是要做面子給顏萬進，『經由他的手』交給黨部。」嗣於臺灣臺北地方法院審理時，經具結後亦證稱：「我的印象中當初是跟他（指顏萬進）講說這次選舉，本來要準備要給民進黨的政治獻金，這一次是不是我『透過你』」、「是在聚餐時聊天，我提到有預算要捐給民進黨，我是主動提起的」、「我這些錢本來就是要給民進黨，後來碰到顏萬進，所以把錢交給顏萬進」各等語（原審更審前卷第75至第76頁）。原審更一審判決未斟酌卷內全部證據與上訴人之全部陳述，憑以判斷上訴人之真意；僅擷取上訴人於更一審審理中曾表明其「確實交付顏萬進500萬元」、「錢不是給顏萬進的，而是給民進黨」之詞及「顏萬進（當時）身分為民進黨副秘書長」（更一審判決第31頁），遽認上訴人係將顏萬進視為民進黨之代理人，而將錢交付顏萬進；並以此推論上訴人主張顏萬進係以上訴人「使者」之地位代上訴人轉交系爭款項予民進黨，而非以民進黨代理人之地位收受捐款，因顏萬進侵占入己，故系爭捐款契約自未成立等語為不可採，尚嫌速斷。
（２）民進黨主席對外綜理全黨事務，並對外代表（代理）民進黨；如該黨主席不能視事時，除該黨黨章另有規定外，僅民進黨主席指定之代行職務人有權對外代表（代理）民進黨。至該黨秘書長、副秘書長均係由民進黨主席任命，秘書長承主席之命綜理全黨事務、副秘書長承主席及秘書長之命襄助秘書長處理黨務工作，對外皆無代表（代理）民進黨之權限。另民進黨主席以外之民進黨所屬公、黨職黨員，雖非對外代表民進黨之人，然參酌上開民進黨「財務管理條例」一再指明「各款目之經費收入應符合政治獻金法之相關規定」、「該項捐款不得牴觸政治獻金法之規定」，及前揭民進黨「郵政劃撥捐款」網頁亦「明確記載政治獻金法之相關規範內容」等意旨，應可認為除上開「『民進黨主席』或其『指定代行職務之人』」外，其餘民進黨所屬各「公、黨職黨員」，僅得於政治獻金法規定之最高總額限度內代理民進黨「要約」或「承諾（收受）」政治獻金，逾越該法定範圍之政治獻金部分，為無權代理，而屬效力未定之法律行為（贈與-捐贈），非經民進黨承認，對於民進黨不生效力，業如上述。更一審判決一方面認對外代表民進黨者為該黨主席，而非副秘書長；一方面又認為顏萬進乃當時民進黨之副秘書長，為黨職黨員，得為民進黨中央黨部對外募款，為有權代理民進黨對外募款者，上訴人以捐贈系爭款項之意思，將超過法定最高額度30萬元之系爭500萬元政治獻金交付給有權收受之顏萬進，對政黨之政治獻金行為即屬完成，即使民進黨於94年間並未收受上訴人要顏萬進代為轉交之系爭捐款，亦不影響捐贈關係之成立云云。核與民進黨除該主席或其指定代行職務之人外，其餘「公、黨職黨員」僅得於法定限額內「要約」或「承諾（收受）」政治獻金者不符；亦有悖於前揭關於代理人逾越代理權所為之法律行為，係屬效力未定之法律行為，非經本人承認，對於本人不生效力之規定。
（３）民法第169條「表見代理」，係為「保護善意第三人」而設，故由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，且須第三人基此表見之事實，主張本人應負授權人之責任，若第三人不為此項主張，法院不得逕將法律上之效果，歸屬於第三人（即非得由法院任意為當事人主張其效果），同如上述。更一審判決以前揭理由，推認依本件情節，應有民法第169條表見代理規定之適用，任意為上訴人主張前開表見代理之法律效果，適用法律亦有違誤。
（４）訴外人顏萬進並未將收受之系爭政治獻金交付與民進黨，而民進黨亦始終未承認上訴人的系爭捐獻，為原審認定之事實。則縱認顏萬進並非如上訴人主張，係以上訴人之「使者」身分代替上訴人將系爭款項交付民進黨；而是以民進黨代理人（本法規定之限額內）身分收受上開款項之政治獻金，其「超過法定限額（無權代理）」之470萬元（500萬元－30萬元）部分，是否成立捐贈？仍非無疑。
（５）適用前揭行政罰法第5條「從新從輕」原則，判斷裁處時或裁處前之法律何者最有利於受處罰者，應就各該法律狀態整體觀察，且所指「最有利於受處罰者」，除相關處罰規定外，應包含與處罰有關之義務及其他相關連之規定；經衡酌上開本法修正前、後相關規定，修正後本法（含返還制度之規定及處罰額度之上限）較諸修正前本法有利於受處罰者，應適用修正後之規定；而修正後本法第15條設有「返還制度」之規定，基於受贈者如已依修正後該條規定之期限內辦理返還，捐贈行為已因返還而消滅，則捐贈者尚不致構成違法行為，自毋庸依該法第29條第2項規定予以處罰，皆如上述。本件因顏萬進收受上訴人系爭捐贈之政治獻金後、迄被上訴人第一次裁處前，修正後本法業經公布施行，是於本法修正施行後、被上訴人第一次裁處前，若顏萬進將該捐贈交付民進黨，民進黨應可依據修正後上開規定，將該政治獻金為一部或全部之返還；然因顏萬進未有此舉，致其結果不明，此時上訴人應負如何之責任，原審未予斟酌判斷，即有未洽。
（６）原審更一審判決未認定上訴人違反系爭行政法上義務，有無可歸責之故意或過失；且縱認上訴人違法捐贈系爭500萬元之政治獻金成立，並有故意或過失，但其尚有依法可捐贈之最高限額30萬元。更一審判決未調查審認上訴人於上開94年度除系爭捐贈外，曾否對民進黨為另筆之捐贈，倘未有其他捐贈，即應予扣除個人每年對同一政黨得為30萬元之合法捐贈部分。更一審判決未注意及此，同有未合。
（八）綜上所述，原審更一審判決核有違誤，前揭違誤，或為本院應依職權調查之事項；或為上訴意旨所指摘，求予廢棄，非無理由。因本件尚有如上相關事實未明，本院無從自為判決，爰將更一審判決廢棄，由原審法院更為審理後，另為適法之判決，以符法制。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
書記官 莊 俊 亨