最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第117號上 訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 經濟部水利署代 表 人 楊偉甫被 上訴 人 張豐年
廖明田馮詠淮曾富亮廖明村吳進貴謝哲進呂春吉高基讚陳義明洪進添陳欽全許金水江翠娥楊淑慧湯智凱蔡智豪徐炳乾陳文治共 同訴訟代理人 詹順貴 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國102年7月31日臺北高等行政法院100年度訴字第1162號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件訟爭事實略以：
（一）緣參加人經由經濟部提出「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書送審，經上訴人先後於民國（下同）97年2月13日、97年8月22日、98年1月15日及98年7月6日4次召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組（下稱專案小組）初審會議，及於98年4月20日及同年8月26日召開行政院環境保護署環境影響評估審查委員會（下簡環評委員會）第176次及第183次會議，決議本案退回專案小組再審，就莫拉克颱風最大降雨量評估本計畫設施安全性，再予釐清討論。
復於99年3月16日召開第5次專案小組初審會議，決議請參加人限期補充以莫拉克颱風最大降雨量之情境，模擬評估馬鞍壩至石岡壩土石淤積情形，並檢討本計畫取水工程所受影響等，復提經99年6月3日專案小組第6次初審會議，經有關委員及專家學者討論後，乃於99年10月29日召開環評委員會第199次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查。
（二）上訴人於99年11月19日以環署綜字第0990104699號公告「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環境影響說明書（下稱環說書）」審查結論（下稱99年審查結論，即原處分），其內容為有條件通過環境影響評估審查。本案經環評委員會審查後，認定參加人未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法（下稱環評法）第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。被上訴人等對上開99年審查結論不服，提起訴願，經遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第1162號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人對99年審查結論具有法律上之利害關係，自具有提起訴訟之當事人適格。且上開審查結論，除在不充分、不完整的資訊下作成外，仍具有下列重大瑕疵，應予撤銷：⑴就農業用水確保方面違反行政行為明確性原則；⑵內容並未含說明及論據，有違環評法施行細則第43條及行政程序法第96條規定；⑶未考量本件越域引水工○○○區○○○○○道與堆置土石危險性極高，且對大安、大甲溪流域之農業用水產生嚴重排擠效應；⑷未考量與系爭開發計畫有關連之他案；⑸參加人並未再次開會就環評委員會要求補充之事項為實質之討論、審查其是否符合環評法之要求，程序顯有違法；⑹依環評法第6條第2項第7款、第8款規定之「環說書之應記載事項」以觀，99年審查結論所附加之「附款」，自應記載於環說書中並經由委員會討論、審查及議決始屬適法；⑺上訴人在環評法施行細則所創設母法所無之「有條件通過」之選項，已逾越環評法授權主管機關落實二階段環評制度的任務授權，並牴觸環評法之規範意旨等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人對99年審查結論並未具有「法律上利害關係」，故無提起行政救濟之權能。縱認其具有提起訴訟之權能，上訴人作成上開審查結論既具裁量權，依法自得以附加附款之方式因應涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定性之複雜規制案件，且參諸該審查結論所列之附款亦符合行政目的、與結論間具正當合理關聯、內容具體而明確，並非屬應記載於環說書內之事項；另上開審查結論，係經環評委員會開會實質審議而為之共識決定，程序合法，期間已針對系爭開發計畫設施安全性等事項，要求開發單位詳予說明，而本案環說書業已就相關事項以環說書說明在案，足認系爭開發計畫「對環境並無重大影響之虞」等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人則以：就「莫拉克颱風情境下石岡壩最大來砂模擬評估」、「石岡壩所衍生之嚴重後遺症」、后里淨水廠開發案所產生之環境影響及農業灌溉用水量等事項均已提供充分、正確之資訊，故環評委員會依據上開資訊作成第一階段有條件通過之結論，自無瑕疵存在。且本開發計畫目的在因應臺中地區未來民生及產業用水成長需求，及降低目前供水設施缺乏備援能力之風險，對確保臺中地區用水穩定有積極之幫助，並不會影響大臺中地區居民之用水權益，並非為供應中科三期之工業用水等語，資為抗辯。並聲明駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：⑴若預防及減輕對環境不良影響之負擔即能作成免除（化解）第二階段環評之理由，則第二階段環評豈非成為永無適用餘地之具文。⑵若所列之「條件」屬環說書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環評委員會開會討論審查者，即非環評法第43條所指「有條件」通過環評審查。⑶以事先預測的可能結果，作為免除繼續進行第二階段環評的理由，於論理上屬倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條之規範意旨。⑷附款內容系爭開發計畫之施作顯與環評法施行細則第19條各款要件相符，屬環評法第8條所定對環境有重大影響之虞之事項，應進行第二階段環評程序。⑸附款內容未臻明確未指明具體之確保作法，與行政程序法第5條所定行政行為之內容應具體明確之規定有違、「生米已經煮成熟飯」對於週遭權利遭受侵害之人民將無法救濟，應進行第二階段環評程序等為由，而判決將訴願決定及原處分（即99年審查結論）均撤銷。
六、上訴意旨略謂：上訴人已將原判決提呈環評委員會於102年9月9日所召開之第244次審查會議討論，略以表達同意系爭開發計畫案進入第二階段環評之結論，已充分尊重原判決意旨。原審程序進行中及判決書所列之爭點，與判決書各點理由，實無法加以銜接，且未於判決中加以論述，形式外觀上已顯有判決不備理由，實質上屬判決不備理由。另關於如何解釋「重大」、「顯著」等不確定法律概念，不論是美國或是德國之司法實務，對於此等行政機關享有判斷餘地之情形，亦對於行政機關之認定採取尊重之立場。原審竟未另行調查或鑑定，逕採取代行政機關為「重大影響之虞」之判斷，反有裁判恣意之嫌。
七、被上訴人答辯略以：原判決作成後，上訴人環評委員會已於102年9月9日召開第244次審查會議，決議本案進入第二階段環評審查，99年審查結論已因上訴人另為處分而失其效力，故本件上訴之聲請已欠缺上訴利益而不合法。縱認上訴人所提之上訴具有上訴利益，惟原判決已詳加調查，認為本案環評委員會實有裁量濫用、未實質審議之情形，而99年審查結論顯有違背一般價值判斷標準、公益原則與明確性原則，並已敘明撤銷原處分及訴願決定之依據；且原判決並無上訴人所指不適用環評法第4條第2項、第6條、第7條及同法施行細則第43條、行政程序法第93條之情形，故其所提之上訴理由並未具體指摘原判決不適用法規、判決不備理由之處，上訴自不合法。
八、本院以：
（一）按行政訴訟法第4條第1項規定略以：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴訟。且提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，故當事人依上開規定提起撤銷訴訟，若該行政處分於訴訟期間經自行撤銷，且又無提起確認之訴之實益時，即應認所提撤銷訴訟欠缺保護必要，其訴自為無理由，而應為敗訴之判決。又權利保護必要要件為行政法院應依職權調查之事項，縱於高等行政法院最後言詞辯論終結時具備權利保護必要要件，惟向本院提起上訴後，本院依職權調查結果，如發現已欠缺權利保護必要要件者，其訴即無值得權利保護之利益存在，仍應認其訴為無理由，而為敗訴之判決。
（二）按行政訴訟法第254條第1項「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎」，參酌本院90年6月份庭長法官聯席會議意旨「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。本院69年4月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。
』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。……」，足見關於實體裁判要件是否具備，包括訴訟權能、保護必要、一般實體裁判要件，及各種訴訟種類之特別實體裁判要件，均為法律審得依職權查明之事項，若經當事人提起合法上訴，不問上訴理由是否指摘，法律審均應權調查之。
（三）查被上訴人係以上訴人環評委員會於99年11月19日作成系爭開發計畫有條件通過第一階段環評之99年審查結論，為本案爭訟之標的。該99年審查結論，於本案上訴期間，經上訴人環評委員會於102年9月9日召開之第244次審查會議，作成同意將系爭開發計畫進入第二階段環評程序之結論，足認上開99年審查結論，已因其另為進入第二階段環評之結論而撤銷。故被上訴人提起本件撤銷訴訟，請求撤銷系爭處分（99年審查結論），依本院職權調查結果，因上訴人就系爭開發計畫已作成進入第二階段環評審查之結論，足認系爭處分業經上訴人自行撤銷。且又無提起確認訴訟之實益，揆諸上揭說明，被上訴人所提起本件撤銷訴訟自欠缺權利保護要件。
（四）綜上，本件訴訟實屬訴訟欠缺保護必要要件，上訴人提起上訴，雖未指摘及此，然此為本院應依職權查明之事項，並經本院查明，仍應認本件上訴為有理由，當由本院將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。關於訴訟費用之負擔，因本案情節為敗訴人按當時訴訟程度為伸張權利所必要，故仍由勝訴人負擔。
九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第104條、民事訴訟法第81條第2款，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 惠 瑜法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 陳 心 弘以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
書記官 伍 榮 陞