最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第13號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 劉士昇 律師被 上訴 人 朱琳琳
李昌懋上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國102年8月22日臺北高等行政法院102年度訴字第404號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、桃園縣八德市公所為辦理桃72線新生路拓寬工程需要，報經內政部以民國100年11月14日台內地字第1000223931號函（下稱核准徵收函），核准徵收包括被上訴人朱琳琳所有桃園縣八德市○○段○○○○○○○○號、被上訴人李昌懋所有同段504-108地號土地（以下合稱系爭土地）在內之116筆土地，及一併徵收坐落系爭土地上之被上訴人朱琳琳所有門牌號碼桃園縣八德市○○路○○○號、被上訴人李昌懋所有門牌號碼同縣市○○路○○○號建築改良物（以下分別簡稱系爭437號、449號建物，並合稱系爭建物），經上訴人以100年11月15日府地權字第10004660411號公告徵收（下稱徵收公告），公告期間自100年11月16日至100年12月16日止。被上訴人以徵收補償價額偏低，於100年12月1日、12日及15日分別提出異議，上訴人於辦理複估程序後，以101年8月31日府地權字第1010215614號及第00000000000號函（下合稱查處處分）分別回復被上訴人略以，系爭土地徵收補償地價依100年公告土地現值加4成計算，系爭建物依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱建物補償自治條例）查估補償，均無錯誤，至被上訴人另請求特別補償部分，因非屬法定補償項目，無法准許等語。被上訴人不服，先於101年9月14日提出聯合覆議書，再於同年11月2日提出訴願書，上訴人一併依土地徵收條例第22條規定，提交桃園縣地價暨標準地價評議委員會（下稱桃園縣地評會）復議，經該會101年度第9次會議決議維持原補償價額不予調整。上訴人乃將復議結果以102年1月24日府地權字第1020023531號函（下稱原處分）通知被上訴人。被上訴人於102年2月20日以郵局存證信函表示不服，請求於102年2月28日前作成訴願決定。上訴人除依訴願法第57條規定，將被上訴人上開存證信函，視為其等已在法定期間內對原處分提起訴願，並函請被上訴人於文到後30日內依同法第56條補送訴願書。被上訴人未於期限內補送訴願書，逕行提起本件行政訴訟；經原審法院102年度訴字第404號判決（下稱原判決）撤銷原處分關於維持被上訴人朱琳琳所有桃園縣八德市○○路○○○號建物及被上訴人李昌懋所有同縣市○○路○○○號建物之徵收補償價額不予調整部分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就敗訴（即系爭建物補償費不予調整）部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人關於系爭建物補償費部分之起訴主張：其等已對原處分提起訴願，惟訴願機關逾3個月不為決定，則其等依行政訴訟法第4條第1項規定提起本件訴訟，應屬合法。又系爭建物乃69年間建築完成，因被上訴人72年大龍岡擴大都市計畫，將系爭建物坐落之桃園縣八德市○○段○○○○○○號土地劃為公共設施保留地，惟其等就系爭土地及建物，均係依自用住宅之標準繳納地價稅與房屋稅。是上訴人未依建物補償自治條例第8條規定，按每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數，調整建築改良物之評點，仍以低於現況48.16％之91年度物價指數計算系爭建物之徵收補償費，顯不符現況，且有違行為時土地徵收條例（下稱土地徵收條例）第1條、第31條及都市計畫法第52條等規定，為此請求撤銷原處分，及判命上訴人應作成給付被上訴人朱琳琳建物徵收補償費差額新臺幣（下同）2,645,385元，暨給付被上訴人李昌懋建物徵收補償費差額2,090,475元之行政處分。
三、上訴人則以：其已依訴願法第57條規定，將該存證信函視同被上訴人已在法定期間內對原處分提起訴願，並於同年2月23日函請被上訴人於30日內補送訴願書，惟被上訴人未於期限內補送訴願書，故其未合法踐行訴願程序，其進而提起本件課予義務訴訟，於法不符，亦不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。又依建物補償自治條例之規定，桃園縣轄內合法建築改良物拆遷補償費之計算方式，係不予折舊亦○○○區○○段之不同有所差異，依建築物之實際構造別及內裝給予對應之評點點數，並核算出建物補償價格，惟該自治條例第8條所定評點調整之依據，即每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數，因上開月報表於精省後業已停刊，故上訴人就系爭建物，係依土地徵收條例第31條第1、3項等規定，逐年請相關公會提供建築改良物之重建價格而為估算。依天下不動產估價師事務所第1次查估結果，系爭建物第1、2層均屬鋼筋混凝土造加強磚造（RC平頂）連棟式中間戶，合法面積共計
111.02平方公尺，另加計其他地上物，被上訴人朱琳琳所有系爭437號建物合法部分徵收補償費為自動拆遷獎勵金為736,793元、非合法建築改良物拆遷救濟金為308,253元、非合法建築改良物自動拆遷獎勵金為92,476元，合計為1,458,705元，第2次複估增加徵收補償費30,309元即自動拆遷獎勵金增加15,155元；另被上訴人李昌懋所有系爭449號建物合法部分徵收補償費為自動拆遷獎勵金為684,772元、非合法建築改良物拆遷救濟金為104,540元、非合法建築改良物自動拆遷獎勵金為31,152元，合計為1,372,542元，另第1、2次複估各增加徵收補償費1,000元。是上訴人就系爭建物核定之徵收補償費，合於前揭建物補償自治條例規定，自無違法等語，資為抗辯。
四、原判決撤銷原處分關於維持被上訴人朱琳琳及李昌懋所有系爭建物之徵收補償價額不予調整部分，並駁回被上訴人其餘之訴，係以；
（一）被上訴人先後於101年9月14日及同年11月2月提出聯合覆議書及訴願書，表明對查處處分不服之事實及理由，上訴人遂提請桃園縣地評會復議，於該會作成維持原補償價額不予調整之決議後，再以原處分回覆被上訴人該項復議結果。被上訴人在102年1月28日收受原處分後，復於同年2月20日對上訴人寄發存證信函，內容表示：如上訴人仍依照桃園縣地評會決議，對系爭土地及建物不給予補償，則請上訴人就其等前於101年11月2日所提訴願書，於102年2月28日前作成訴願決定，堪認其等已於訴願法第14條第1項所定期間內，對原處分表明不服之意思，依訴願法第57條規定，應視同被上訴人已在法定期間內對原處分提起訴願。被上訴人嗣雖未依上訴人於102年2月23日發函意旨，於收受該函後30日內，對於不服原處分一案補送訴願書，卻於該函所定補送訴願書期限屆滿前，即逕行提起行政訴訟，惟被上訴人既因於102年2月20日提出上述存證信函，而視同對原處分提起訴願，且訴願機關自斯時起，迄至本件訴訟於102年8月7日言詞辯論終結時止之超過3個月期間內，並未作成任何訴願決定，則被上訴人提起本件訴訟，請求撤銷原處分，應認已合於前揭行政訴訟法第4條第1項規定。
（二）建物補償自治條例乃上訴人於91年6月26日即制定公布並施行，公布當時該自治條例第8條第1項前段規定，作為建築改良物價格計算依據之評點，其單價即以每一評點8.4元為基數，同條項後段並規定上訴人就建築改良物價格之評點單價，應逕行按每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數調整。而內政部係在100年11月14日核准徵收原告所有之系爭建物，距上訴人公布施行建物補償自治條例之時，相隔已9年有餘；參諸行政院主計處編製之營造工程物價指數，其91年6月營造工程物價指數為64.85，100年11月為99.97，變動率為54.16％。亦即，自上訴人訂定發布建物補償自治條例時起，迄至系爭建物經核准徵收時止，長達近10年之期間內，營造工程物價指數之增加比率已逾50％，上訴人竟未調整上開評點單價，仍以與91年6月26日公布建物補償自治條例時相同之每一評點8.4元，作為核算系爭建物徵收補償費之依據，實與前引建物補償自治條例第8條第1項所定，應由上訴人按每年營造工程物價指數之總指數調整之精神，顯有違背。
（三）關於土地徵收條例第31條第1項規定，作為建築改良物徵收補償基準之「徵收當時建築改良物之重建價格」，應如何計算，內政部依同條第3項規定，訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第7點，係授權各地方政府本於該查估基準，並參酌當地實際狀況而自行訂定。上訴人據以發布之建物補償自治條例第8條第1項，既明定建築改良物價格概按評點計值，至其評點基數，應由上訴人逕行按每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數而為調整，且自91年6月26日公布以來未曾修正，足見桃園縣地方立法機關認為建築改良物之重建價格，以依照營造工程物價指數之總指數而調整之評點為計算基礎，最符合桃園縣本身之地理環境及經濟繁榮程度。而建物補償自治條例經地方立法機關議決及函送上訴人後，上訴人並無異議而依地方制度法第32條第1項規定予以公布，則其嗣後辦理建築改良物之徵收補償事宜，自應依該自治條例第8條第1項規定，按各年度營造工程物價指數之總指數，調整建築改良物之評點單價；該條文規定之調整評點依據即臺灣省物價統計指數月報表雖已停刊，然上訴人非無其他營造工程物價指數資料，可作為調整建築改良物評點單價之參考。惟上訴人於99年9月2日所發布建物補償自治條例第8條之100年評等單價，竟與該自治條例公布時之單價完全相同，完全無法反映前揭營造工程物價指數顯示，自上開自治條例於91年6月26日公布後，至被上訴人所有系爭建物於100年11月14日經內政部核准徵收之期間，營造工程物價指數呈現大幅增加之趨勢。至上訴人陳稱：其係請相關公會提供建築改良物之重建價格，供其檢視徵收建物查估補償費價格一節，與建物補償自治條例第8條第1項所定調整評點單價，應以營造工程物價指數作為衡量基礎者，顯然不符。是上訴人既未斟酌營建工程物價指數之漲幅，遽以其所稱公會提供之建物重建價格為據，以與建物補償自治條例於91年6月26日公布時相同之評點單價，核算系爭建物於100年間被徵收時應發給之補償費，自與該自治條例第8條第1項規定有所牴觸等詞，資為其論據。
五、本院查：
（一）按土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服提起行政救濟前之必要先行程序（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明文。同法第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」規定，可知課予義務訴訟之提起，與撤銷訴訟同須先經訴願前置程序。倘訴願機關怠為訴願決定時，人民應得類推上開第4條第1項規定提起課予義務訴訟。
（二）經查被上訴人業於系爭徵收公告期間內，以徵收補償價額偏低，系爭建物補償費應提高1倍以上等由，對系爭補償費之核定提出異議，並於上訴人查處處分送達後30日內，共同提出復議及訴願，經上訴人合併依土地徵收條例第22條規定，提交桃園縣地評會復議，於該地評會決議維持原補償價額不予調整後，上訴人乃將復議結果以原處分通知被上訴人；被上訴人於收受原處分後30日內（102年2月20日）以郵局存證信函表示不服，請求作成訴願決定；上訴人乃函請被上訴人補送訴願書，被上訴人未為補送，逕行於102年3月14日提起本件行政訴訟，而訴願機關迄原審言詞辯論終結時（102年8月22日），仍未為訴願決定等情，為原審依職權調查審認之事實，可見被上訴人於提起本件課予義務訴訟前，已踐行異議、復議程序，且已於提起訴願法定期間對原處分為不服之訴願表示。訴願機關既未於3個月內為訴願決定或延長訴願決定，則原判決以被上訴人提起本件訴訟，應認已合於前揭行政訴訟法第4條第1項規定，而為實體判決，即無不合。又「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二、提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者。
」固為訴願法第14條第1項、第57條、第77條第2款所明文。然本件業經原判決認定被上訴人係以存證信函表示請就其等前於101年11月2日所提訴願書，於102年2月28日前作成訴願決定甚明；與僅為不服原處分之表示而自始未提出訴願書，應於第57條規定期間內補送，否則訴願不合法情形尚有不同。上訴意旨主張被上訴人102年2月20日所寄發之存證信函意思表示，屬擬制之訴願表示，至遲應於102年3月28日前，依據訴願法第56條規定之格式補送訴願書後，其訴願先置程序始為合法，被上訴人既未補正此項程序要件，其提起本件撤銷訴訟、課予義務訴訟，乃不備起訴要件，原審法院應依行政訴訟法第107條第項第10款規定以裁定駁回其訴，不得為實體審理云云，無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張，或重申其一己之法律見解，難謂原判決因此有違背法令之情形。
（三）土地徵收條例第31條第1項、第3項規定：「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。……（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」其第1項規定，乃因合法建築改良物被徵收後不能或不便遷移，必須破壞原建築另於他處重建，故其補償費自應按徵收當時該土地改良物之重建價格估定始為合理。內政部本於上開第3項授權規定，於89年12月30日（100年8月30日修正）訂定建築改良物徵收補償費查估基準，其第7點規定：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」上訴人參酌該縣實際狀況，於91年6月26日自行訂定建物補償自治條例作為辦理轄內建物徵收補償費查估之依據。其第3條規定：「本縣轄內合法建築改良物拆遷補償單價依據建築物價格評點標準表（如附件二）及運用須知（如附件三）查估補償之，不予折舊亦○○○區○○段之不同而有所差異，每層樓均依建築物主要構造體查估評點增加20％補償之。」第8條第1項規定：「建築改良物價格概按評點計值，其單價以每一評點新臺幣8.4元為基數，由本府逕行按每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數調整之。」足見上訴人轄內合法建築改良物之徵收補償價格，依上開條例第8條第1項規定，採評點之方法計值。至評點單價（或稱評等單價）於條例制定當時，雖明定以每一評點新臺幣8.4元為基數，然同條項後段復規定上訴人應以每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數為基準適時調整。揆其精神要在藉由隨物價指數調整評點單價機制，落實上開土地徵收條例第31條第1項之要求。至以臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數為調整基準，應是因當時省政府發布之臺灣省營造工程物價指數，足資反應該縣建物營造工程物價水準與最新變動情況。查臺灣省物價統計月報表於上開自治條例訂定後，已因臺灣省政府業務精簡停刊；惟關於營造工程物價指數之統計，除已停刊之臺灣省物價統計月報表外，尚有現仍續編之行政院主計處物價統計月報可循，兩者除蒐集統計之地域範圍一為臺灣省，一為臺灣地區，稍有差異外，同係由政府機關衡量蒐集統計地域整體營造工程價格變動狀況，提供政府機關調整工程價款之適當指數所編製，性質相近，足可相互參考。上開自治條例第8條第1項迄今雖未見上訴人將上述不合時宜之內容予以修正，然該條項規定之目的既係為符合上揭土地徵收條例第31條第1項所定「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定」之法旨，上訴人於評點單價調整時及實際執行建築改良物補償費估定時，縱因上述因素致無徵收當年臺灣省物價統計月報表公布之臺灣省營造工程物價指數之總指數可據，非不得參酌性質相近，且目前仍由行政院主計處續編之上述臺灣地區營造工程物價指數之總指數，適當調整其評點單價並據為估定標準。此參同採評點計值之南投縣政府於94年3月10日修正之南投縣興辦公共工程拆遷建築改良物補償及獎勵辦法、彰化縣政府100年3月11日公布施行之彰化縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例、臺中市政府101年7月24日公布施行之臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例，均以行政院主計處公布之營造工程物價指數作為評點單價調整標準，可證行政院主計處公布之營造工程物價指數，不失為評點單價調整之參考。
（四）系爭437號及449號建物經上訴人查認合法面積共計111.02平方公尺，並依上訴人99年9月2日府工土字第0990342333號函所公布100年度評等單價調整數為0，仍維持原評點標準（每評點8.4元）結果，以每評點8.4元計算其徵收補償費；另建物補償自治條例上訴人自91年6月26日制定公布迄以上開函發布100年度調整數之間，上訴人均無依上揭條例第8條第1項後段評點調整之規定，逐年檢討調整其評點單價，然依行政院主計處編製之營造工程物價指數銜接表所載，臺灣地區91年6月營造工程物價指數為64.85，100年11月（即核准徵收時）為99.97，變動率達54.16％等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實。依此事實以觀，上訴人於99年9月2日發布100年度評點單價調整之時點與適用年度，適為本件徵收之調查、核准徵收及核定補償費期間，該次調整與本件徵收補償費之核定難謂無涉，其調整結果既與91年6月26日建物補償自治條例制定時所定每一評點8.4元相同，等於認定該縣91年度與100年度之建築物重建價格並無變化或變化太小而無調整必要；但與上開行政院主計處編製之臺灣地區營造工程物價指數所示91年6月與100年11月變動率54.16％之情形顯然落差甚大。原判決因而認定上訴人以該次調整後之評點單價估算系爭建物補償費，有違土地徵收條例第31條第1項及上訴人自訂建物補償自治條例第8條第1項規定之精神，揆諸上開規定及說明，自無不合。
（五）上訴人雖稱物價指數變動僅為調整評點單價參考因素之一，並非唯一要件；其逐年請相關公會提供建築改良物之重建價格，供其檢視徵收建物查估補償費價格，亦屬查估基準之一種，縱未斟酌營建工程物價指數之漲幅，亦無違背土地徵收條例或自治條例之規定云云，然相關公會之意見並非建物補償自治條例第8條第1項後段所明定之評點單價調整依據，且上訴人於原審亦未見提出所稱逐年委託相關公會查估重建價格之具體事證以實其說，況91年至100年度間，國內建築物建造價格因營建材料、工資均有不小之漲幅而提高甚多，除有上述行政院主計處編製營造工程物價指數可參外，乃眾所周知之事實，若上訴人仍依所稱相關公會提供之不正確資訊作成上開評點單價調整結果並據以估算系爭建物補償費，自與上揭土地徵收條例及建物補償自治條例之精神不合。又原判決係命上訴人按建物補償自治條例第8條第1項規定，審查營造工程物價指數變動情形，重行核定評點單價後作成適法之決定，難謂對上訴人之行政權有所侵越。上訴意旨仍執詞主張原判決有適用建物補償自治條例第8條第1項規定不當及判決不備理由或理由矛盾之違法，要無可採。
（六）綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決撤銷訴願決定及原處分關於維持被上訴人朱琳琳及李昌懋所有系爭建物之徵收補償價額不予調整部分，並命上訴人依其判決之法律見解對被上訴人另為處分，有所違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 9 日
書記官 邱 彰 德