最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第133號上 訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 林江義訴訟代理人 吳啟玄 律師被 上訴 人 林宗正
張益祥葉日安詹帛霖黃壬駿（原名：黃錦洲）紀正時共 同訴訟代理人 籃健銘 律師上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國102年1月10日臺北高等行政法院101年度訴更一字第134號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人原為孫大川，民國102年8月1日改由林江義擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人分別向改制前財政部國有財產局（民國102年1月1日改制為財政部國有財產署，下稱國產局）臺灣北區辦事處（現改制為北區分署）花蓮分處（現改制為花蓮辦事處，下稱花蓮分處）承租花蓮縣○○鄉○○段12、18、21、97、97-1、124、148、155、165地號等9筆國有土地（下稱系爭土地），租期自93年至103年間。嗣上訴人於94年11月3日申請無償撥○○○鄉○○段○○號等228筆國有土地（包含系爭土地），經行政院以94年11月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，並於95年4月27日辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為上訴人。上訴人取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣卓溪鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。被上訴人於100年2月14日請求上訴人作成給付補償金之行政處分，因上訴人未作成處分，被上訴人遂依訴願法第2條規定，提起訴願，並於訴願決定作成前，依行政訴訟法第5條第1項規定，於100年8月13日逕向原審法院提起行政訴訟。上訴人嗣以100年9月13日原民地字第1001049411號函（下稱原處分）否准被上訴人申請，行政院則以被上訴人係本於私權關係為請求，應循民事訴訟程序解決為由，認被上訴人之訴願不合法，而為不受理之決定，被上訴人遂併就原處分及訴願決定為不服之表示。嗣經原審法院以100年度訴字第1380號判決駁回被上訴人在原審之訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院以101年度判字第848號判決廢棄發回後，原審法院以101年度訴更一字第134號判決（下稱原審判決）撤銷訴願決定及原處分，並諭知上訴人就各被上訴人原承租之系爭土地上之地上物應作成准予補償之處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：
（一）上訴人於94年11月15日經核准撥用系爭土地，並於95年4月27日辦理變更管理機關完畢，取得撥用系爭土地之管理權，即應依土地徵收條例第6條規定，徵收系爭土地上所種植之農作改良物並補償被上訴人等之損失。而被上訴人依國有財產法第44條第2項、行為時國有不動產撥用要點第6點（現為第8點）規定，得各請求上訴人補償系爭土地之地上物。被上訴人與國產局訂定之國有地租賃契約中，係指承租人不得向出租人請求補償，並無排除承租人向上訴人請求補償。
（二）上訴人既已申請撥用系爭土地，並致被上訴人等遭國產局終止國有地承租權租約，被上訴人等自得依本院92年度判字第457號判決要旨，類推適用土地徵收條例第19條、第31條之規定，向上訴人請求徵收補償系爭土地上之地上物。
（三）上訴人於95年4月27日完成土地無償撥用登記後，方取得系爭土地之管理權限，被上訴人斯時始得對上訴人為損失補償之請求，故本件請求權時效應自95年4月27日起算。
被上訴人於100年2月15日向上訴人申請補償，自無罹於時效之問題。縱本件請求權時效自上訴人主張之94年12月16日起算，惟另案民事訴訟【臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）100年度玉簡字第31號】99年11月5日審理期日，被上訴人之訴訟代理人業主張以對上訴人之補償費用請求權，與上訴人請求之不當得利請求權抵銷，即屬時效完成前所為之請求，被上訴人並於6個月內提起訴願，請求權時效自已中斷，而無罹於時效之問題等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並分別命上訴人對被上訴人林宗正就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分、對被上訴人紀正時就坐落同上段12及18地號土地之地上物應作成准予補償之處分、對被上訴人張益祥就坐落同上段124地號土地之地上物應作成准予補償之處分、對被上訴人葉日安就坐落同上段97地號土地之地上物應作成准予補償之處分、對被上訴人黃壬駿就坐落同上段21、418及155地號土地之地上物應作成准予補償之處分、對被上訴人詹帛霖就同上段165地號土地之地上物應作成准予補償之處分。
四、上訴人則以：
（一）被上訴人因系爭土地撥用而得向上訴人請求補償之5年時效，最遲應自94年12月16日起算，非自95年4月27日起算，故被上訴人對上訴人補償請求權，至99年12月16日即因5年時效完成而消滅。
（二）被上訴人主張其於花蓮地院100年度玉簡字第31號民事事件之99年11月5日審理期日向上訴人以損失補償之公法債權與該案不當得利債權主張抵銷，故被上訴人之損失補償請求權時效因類推適用民法第129條第1項請求之規定而中斷乙節。惟訴訟代理人之代理權，至多僅能於該案起訴之範圍內，直接對該案被上訴人發生效力，超過該案起訴部分之金額，顯非該案訴訟代理人之代理權所及；縱被上訴人之損失補償請求權因主張抵銷而符合民法第129條第1項「請求」之時效中斷原因，亦至多僅在被上訴人於花蓮地院上開案件內主張抵銷之債權範圍內生效，未於被上訴人主張抵銷範圍內之損失補償請求權，並不生時效中斷之效果；又民法第339條規定：「因故意侵權行為而負擔之債，其債務人不得主張抵銷。」被上訴人係因故意侵權行為而負擔之債，如被上訴人果有刑事不法行為，依民法第339條規定，被上訴人顯不得主張抵銷。
（三）依國有財產法第44條第1項、第2項規定，非公用財產租賃，承租人僅於出租人解除租賃契約後，承租人始得向出租人請求補償。本件被上訴人等之租賃契約係遭國產局終止，並非解除，故被上訴人向上訴人訴請因「終止」系爭土地租賃權之補償，於法自有未合。次按行為時國有不動產撥用要點第6點規定係指必須拆遷補償之情形，但依被上訴人與國產局間之租賃契約可知，被上訴人於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審將訴願決定及原處分撤銷，並命上訴人對被上訴人分別為補償處分，係以：
（一）依本院發回意旨，被上訴人向國產局花蓮分處分別承租系爭土地，嗣因土地撥用予上訴人，並將管理者變更登記為上訴人名義，被上訴人等之租賃契約即因撥用而終止，則依土地徵收條例第6條規定，需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5條規定徵收之；暨國有財產法第44條第2項規定，承租人因同條第1項第1、第3款規定，關於土地改良物因租賃契約「終止」所受之損失，被上訴人自得請求上訴人補償。（蓋租賃契約乃屬繼續性契約，如租賃契約存續期間發生租賃契約消滅之事由，乃向後發生消滅之效力，性質上為「終止」，而非「解除」，惟均屬國有財產法第44條第2項規範之範疇，要不影響該條項之適用。）就此，上訴人稱本件被上訴人等之租賃契約係遭國產局終止，並非解除，故被上訴人不得請求補償云云，即不可採。
（二）再者，系爭土地撥用前，被上訴人本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用而「提前」消滅所受特別犧牲之損害，自有國有財產法第44條第2項規定之適用，與原租賃契約約定「租賃契約終止後被上訴人有無騰空並返還土地之義務」無關。是上訴人稱行為時國有不動產撥用要點第6點規定係指必須拆遷補償之情形，但依被上訴人等與國產局間之租賃契約可知，被上訴人等於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題云云，亦不可採。
（三）被上訴人請求補償之權利，係屬公法上請求權，依行政程序法第131條規定，其時效為5年。又系爭土地係於94年11月15日經行政院核准撥用，其所有權人仍為中華民國（所有權並未發生得喪變更之情形），是本件請求權時效應自94年12月16日起算。查因被上訴人未於租賃關係消滅後，騰空並交還土地，且繼續占用，上訴人乃向花蓮地院提起民事訴訟（100年度玉簡字第31號）請求被上訴人等應返還占用期間相當租金之不當利得，被上訴人委任之訴訟代理人於99年11月5日當庭向上訴人委任之訴訟代理人表示以撥用之損失補償債權與該民事債權主張抵銷，嗣復於100年2月14日向上訴人申請作成補償處分，且未待上訴人為本件駁回處分，即於100年4月22日向行政院提起訴願，復未待行政院作成訴願決定，即於100年8月13日提起本件行政訴訟，依發回意旨，應認其時效因99年11月5日之請求而中斷。
（四）而本件被上訴人係依國有財產法第44條第2項規定，請求上訴人應作成准予補償之處分，其請求補償之權利，係屬公法上請求權，被上訴人在提起課予義務訴訟時，亦係請求法院命上訴人作成一個准予補償之處分，雖其補償金額為可分，但其性質上仍為法律上單一之請求權。故被上訴人訴訟代理人於民事訴訟為抵銷之意思表示時，縱其抵銷僅於起訴之範圍內發生效力（蓋被上訴人起訴聲明有固定之金額，抵銷當然不能超過起訴金額發生效力），但其既已表達單一補償請求之意思，自已發生全部中斷時效之效力。另民事訴訟之上訴人在訴訟中為抵銷之意思表示，因其已有行使請求權之意思，故得認為「因請求」而發生中斷時效之效力。至於該民事訴訟之上訴人在實體法上有無抵銷權之存在？其抵銷權之行使是否合法？均屬另一問題。故縱該抵銷最後經審理後無法發生抵銷之效力，亦不影響前已發生中斷時效之效果。是上訴人所稱：被上訴人經刑事判決有罪，為故意侵權行為而負擔之債，不得主張抵銷云云，亦不可採。
（五）復查花蓮地院99年度訴字第259號刑事判決被上訴人林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿有罪，係認被上訴人林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿分別共同犯詐欺得利罪，其犯罪事實係認林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿等人以詐術使國產局陷於錯誤而與渠等簽訂系爭租賃契約，此有該刑事判決書可稽，該刑事判決並未認定租賃契約無效，且依民法第88條、第92條規定，因錯誤或受詐欺之意思表示僅為得撤銷，而非無效。本件國產局並未為撤銷之意思表示，系爭租賃契約於撥用前仍屬有效。綜上，上訴人為申撥機關，應依行為時國有不動產撥用要點第6點規定，負責與被上訴人協議處理，又被上訴人之請求權尚未罹於時效消滅，上訴人以原處分否准被上訴人申請地上物撥用補償，洵有違誤，而訴願決定不受理，亦有未合，被上訴人請求撤銷訴願決定及原處分，及請求上訴人就其各自承租土地之地上物應作成准予補償之處分，為有理由，應予准許等語，資為其判斷之論據。
六、上訴人上訴意旨略謂：
（一）依本院判決發回要旨，被上訴人所為抵銷之意思表示而發生時效中斷效力之債權，至多僅於訴訟代理人之代理權範圍，才能直接對本人發生效力。經查，在花蓮地院民事事件中，上訴人請求之金額為新臺幣（下同）211,756元，故該案之訴訟代理人僅在此範圍內，有代理上訴人之權，並有代受及代為意思表示之權限，被上訴人超出此範圍所為之「抵銷」或「請求」，均不屬上訴人該案代理人所得代受之意思表示，亦不能直接對本人（即上訴人）發生效力。縱被上訴人之代理人行使者乃不可分之權利，因上訴人該案之代理人得受意思表示之範圍，因不得超過起訴範圍而受限縮，自不生全部中斷時效之法律效果，原判決遽認被上訴人之權利全部生中斷時效之效果，亦有違反最高法院29年抗字第531號判例及本院發回要旨之情形。
（二）查花蓮地院民事訴訟事件中被上訴人之訴訟代理人僅表示「本件我們主張用補償費抵銷」等語，此觀被上訴人101年12月26日行政言詞辯論意旨狀更證四自明，故於該次被上訴人主張請求者乃「補償費用之債權」，並非上訴人作成「准予補償」之行政處分。且參本院94年度判字第1970號判決要旨可知，補償金額依行政處分決定者，其公法上金錢給付關係係自處分作成後始生效力，並需依一般給付訴訟行使權利，故請求作成補償之行政處分，以及給付補償金除分屬不同之請求權，而性質不同外，且在未作成補償處分前，補償金公法上金錢債權並不存在，而被上訴人顯然無從主張抵銷。但原判決卻以被上訴人99年11月5日曾主張以「補償費用債權抵銷」之事實，作為認定本件被上訴人請求上訴人作成「准予補償」特定內容行政處分請求權，並未罹於時效之依據，顯有混淆兩者時效是否各自存有中斷時效之原因，而有不相適合之處，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決當然違背法令之事由。
（三）原判決所指被上訴人之主張，不僅無法自花蓮地院案件筆錄窺知，亦有未審究上訴人該案代理人代為起訴主張者乃一般民事債權，而本件被上訴人起訴主張者乃請求上訴人作成一定內容行政處分之請求權，二者不僅分屬公、私法之權利性質不同，且權利內容一為給付特定數額金錢債權、一為作成特定行為請求權差異，而在不具任何理由之情形下，遽認本件被上訴人請求被上訴人作成補償處分之公法請求權屬該花蓮地院案件上訴人代理人得受意思表示之範圍，亦罔顧本院發回意旨所採花蓮地院判決意旨所稱：被上訴人主張者乃公法上債權之事實，顯有判決不備理由，以及牴觸本院發回意旨之情形，而有違行政訴訟法第260第3項及判決不備理由之違法事由等語，求為判決廢棄原判決。
七、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）被上訴人係於兩造間另案（花蓮地院100度玉簡字第31號）民事訴訟中以主張抵銷之方式，向上訴人為本件公法上損失補償之請求，並於民事判決認定主張抵銷之公法債權，與該事件訴訟標的私法債權性質不同，且抵銷債權是否存在、金額若干等問題，尚待被上訴人循行政爭訟程序向上訴人取得具體明確之補償費額，非民事法院職權範圍等由，不採抵銷主張後，即改以書面向上訴人提出本件申請，並經訴願等方式積極、持續行使其請求權，且於6個月內提起本件行政訴訟，其請求權並未罹於時效而消滅等情，業經本院前次發回時論明，並經原判決援引為裁判基礎。查被上訴人於上開民事事件中所為請求權意思表示僅稱「主張用補償費抵銷」，且於向被上訴人提出本件申請時，亦僅請求就彼等各自承租土地之地上物給付因土地撥用之損失補償金及遲延利息，有經原審確認為真實之上述民事事件99年11月5日言詞辯論筆錄影本及被上訴人之「土地撥用補償請求書」可稽，則原判決以被上訴人所為抵銷之意思表示，係表達單一補償請求之意思，而認本件補償費請求權已生全部中斷時效效力，非僅限於該民事事件請求債權範圍，自無不合。此參諸民事實務上，就抵銷債權向認「抵銷不以雙方之債權明確為要件，主張抵銷之一方祇須主張其對他方有已具備抵銷要件之債權即可，至他方對其主張抵銷之債權縱有爭執，非不得由事實審法院調查確定其債權金額，以供抵銷。」亦明。又訴訟中主張抵銷或收受他造抵銷意思表示均屬訴訟行為之一種；而訴訟代理人就其受委任之事件有為一切訴訟行為之權，乃民事訴訟法第70條第1項之所明定，該條所謂一切訴訟行為，凡不屬該條項但書所定應受特別委任之事項均包含在內，代受對造提出抵銷主張既為一切訴訟行為之一種，訴訟代理人當然有此權限，其基此所為之代受抵銷意思表示，即與委任之當事人自受抵銷意思表示生同一之效力，本院前次發回時亦已論明，且與最高法院29年抗字第531號判例：
「訴訟代理人於其代理權之範圍內所為之行為，或受他造或法院之行為，均直接對於本人發生效力。」意旨並無二致。上訴人執詞主張：依本院發回意旨及上開最高法院民事判例旨趣，上訴人在花蓮地院民事事件中請求之金額為211,756元，故該案訴訟代理人僅在此範圍內，有代理上訴人之權，並有代受及代為意思表示之權限，被上訴人超出此範圍所為之抵銷或請求，均不屬上訴人該案代理人所得代受之意思表示，亦不能直接對本人（即上訴人）發生效力，縱被上訴人之代理人行使者乃不可分之權利，因上訴人該案之代理人得受意思表示之範圍，不得超過起訴範圍而受限縮，自不生全部中斷時效之法律效果云云，核係對本院發回及上述最高法院民事判例意旨之曲解，或為其一己之法律歧見，尚無可採。
（二）又本件公法上損失補償請求權是否存在、數額若干，須經補償機關透過證據調查、事實認定等程序，將具體事實與抽象法律相結合後始得明確，是人民行使該請求權之方式，須先向補償機關申請作成補償處分，若經拒絕或未於法定期限內獲有處分，再循訴願及課予義務訴訟方式救濟之。被上訴人初雖未循申請、訴願、行政訴訟之正確途徑為之，而誤以民事訴訟中主張抵銷方式，向上訴人為損失補償之請求，致所主張之補償費債權因未臻明確，且非民事審判權範圍，未能於民事事件中獲得實現，然此尚不妨礙其已有行使系爭公法上損失補償請求權之意思表示，除本院前次發回已予論述外，再申述如上。另本院前次發回時引述花蓮地院上開民事判決不採被上訴人在該案所為抵銷主張之理由，乃在說明被上訴人係以於民事事件為抵銷主張，開啟渠等行使本件公法上請求權意思表示，並於民事判決後，即依否准抵銷之判決理由，依法向上訴人補提出本件申請及循序提起本件課予義務訴訟，則本件公法上損失補償請求權自未罹於5年時效甚明。上訴人主張請求作成補償之行政處分與給付補償金除分屬不同之請求權而性質不同外，且在未作成補償處分前，補償費公法上金錢債權並不存在，顯然無從主張抵銷，又被上訴人於民事事件主張抵銷者乃「補償費用之債權」，並非請求上訴人作成「准予補償」之行政處分，原判決枉顧本院發回意旨採認花蓮地院判決以被上訴人主張者乃公法上債權之事實，遽認被上訴人請求作成補償處分之公法上請求權已於該民事事件中予以行使，並為上訴人該案訴訟代理人得受意思表示範圍，顯有判決不備理由，以及牴觸本院發回意旨之違法云云，亦屬對本院發回意旨之誤解，及對抵銷意思表示（行使請求權）與抵銷之法律效果之混淆誤認，容屬其一己之法律歧見，洵無可採。
（三）再以，上訴人引用之本院94年度判字第1970號判決，其理由係闡明徵收補償費之決定為行政處分，其作成並生效後，於補償機關及應受補償人間，即基於行政處分而有公法上之金錢給付關係。應受補償人得據以向補償機關請求給付，乃請求補償機關履行給付義務之事實行為，補償機關拒絕給付，乃不為事實行為之表示，並非行政處分等項；與本件關於當事人在他案民事訴訟中向他造所為以公法上損失補償費與該事件之請求權債權予以抵銷之主張，是否已生行使公法上請求權意思表示之爭議，尚非相同，無從援引為對上訴人有利之認定。
（四）綜上所述，本件上訴人申請撥用系爭土地時，被上訴人與國產局花蓮分處就系爭土地訂有耕地租賃契約，依土地徵收條例第6條、國有財產法第44條第2項規定，被上訴人就系爭土地上之地上物得請求上訴人為補償，且依行為時國有不動產撥用要點第6點規定，申請撥用機關之上訴人，應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所、使用關係等，並應負責協議處理地上物之拆遷補償。被上訴人之撥用補償請求權，已於99年11月5日民事訴訟審理中向上訴人為口頭請求，復於6個月內為接續之申請、訴願，進而提起本件課予義務訴訟而生中斷時效之效果，其公法上請求權尚未罹於時效消滅，則原處分否准被上訴人申請系爭土地因撥用所生地上物補償，訴願機關為訴願不受理之決定，均有未洽。原判決因將訴願決定及原處分均予撤銷，判命上訴人應作成補償處分如原判決主文所示，於法並無不合。至上訴人其餘指摘各節，無非重述原審所不採之陳詞，並以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當。上訴論旨，以原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又本件因被上訴人之聲明僅請求上訴人作成准予補償之處分，則上訴人於判決後，自應依本院及原判決意旨，就本件補償內容，依相關法令詳為調查、認定，作成適法之補償處分，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 金 釵法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 21 日
書記官 邱 彰 德