最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第137號上 訴 人 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張右人 律師被 上訴 人 經濟部水利署第三河川局局代 表 人 范世億訴訟代理人 洪松林 律師上列當事人間自動拆除獎勵金事件，上訴人對於中華民國102年10月30日臺中高等行政法院102年度訴更二字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、經濟部水利署為辦理前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程（下稱系爭工程），委由原臺中縣政府（自民國99年12月25日起已與原臺中市政府合併，改制為臺中市政府，下稱原臺中縣政府）辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經報奉內政部以96年6月27日臺內地字第0960102354號函(下稱內政部96年6月27日函)核准徵收原臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物。嗣原臺中縣政府據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告(下稱原臺中縣政府96年12月25日公告)徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）上訴人所有坐落上開頭汴坑段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠（下稱系爭建築改良物），因位於上開徵收土地範圍內，於公告期間，上訴人向原臺中縣政府提出陳情、異議，並由原臺中縣太平地政事務所（下稱太平地政事務所）委由現代地政不動產估價師事務所（下稱現代事務所）查估核對後，製作更正補償清冊等資料，移由原臺中縣政府酌處，經該府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告（下稱原臺中縣政府98年6月16日公告）撤銷部分原徵收公告，再以同日府地權字第09801821293號函（下稱原臺中縣政府98年6月16日函一）通知上訴人。原臺中縣政府另以98年6月16日府地權字第09801821294號函（下稱原臺中縣政府98年6月16日函二）通知被上訴人(因其原代表人於起訴後變更，新代表人范世億於102年8月28日聲明承受訴訟，應予准許)，並將上訴人無法提供合法證明文件之建築改良物部分之補償清冊等相關資料移請被上訴人處理，而系爭建築改良物經委請現代事務所重新查估核對後，就上訴人原所核領鋼鐵造廠房(4)至(9)之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金，以系爭建築改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額，而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計新臺幣（下同）8,612,933元；另系爭建築改良物自動拆除獎勵金部分，由現代事務所辦理地上物查估工作，並依查估結果製作「太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程(系爭工程)地上物查估建築改良物自動拆遷獎勵金清冊」（內含「私有土地」及「公有土地」二部分），核定應發給系爭建築改良物自動拆除獎勵金合計11,395,208元。被上訴人爰以98年7月20日水三產字第09818006150號函（下稱原處分）為系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元之處分，並於同函中敘明依原臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函（下稱原臺中縣政府98年5月27日函）及98年6月16日函二，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請上訴人於同年7月31日前至被上訴人處領取。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第187號判決上訴人原審之訴駁回，上訴人仍不服，提起上訴經本院101年度判字第581號判決原判決廢棄，發回原審法院更為審理。經原審法院101年度訴更一字第27號判決訴願決定及原處分關於扣除應追回8,612,933元部分均撤銷。被上訴人應給付上訴人8,612,933元，及自99年6月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，上訴人仍不服，提起上訴，復經本院102年度判字第468號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院102年度訴更二字第18號判決復將上訴人原審之訴駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)依國有財產法第1條、第2條、第3條第1項、第4條及第28條本文、民法第294條第1項第1款、民法第338條及強制執行法第122條之3規定可知，原臺中縣政府98年5月27日函縱有將其對上訴人之公法上不當得利債權讓與被上訴人或同意由被上訴人抵銷之意思，然系爭8,612,933元債權（下稱系爭債權）為本於預算支出而溢發之公法上不當得利債權，屬國有財產之公用財產，不得任何處分，原臺中縣政府對之不得為任何處分，讓與不生效力；且系爭債權為原臺中縣政府管有之公用財產，移轉違反公共利益，屬禁止扣押之債，不得主張抵銷。本件不符民法上債權讓與要件，被上訴人不得主張抵銷。
(二)準此，本件依據行為時臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱拆遷補償自治條例，101年7月24日廢止）第1條、第11條第1項規定、內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函及同部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函、司法院釋字第579號解釋意旨、經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3條及被上訴人於98年6月8日簽呈與經濟部水利署署長於同年月12日批示代為決行等情，原處分核定應發放上訴人系爭建築改良物自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元並無不合，然抵銷部分則不合法，請求撤銷被上訴人此部分之處分。又被上訴人合計應發給上訴人11,395,208元，僅發給2,782,275元，上訴人得提起本件一般給付訴訟，直接請求被上訴人給付業已核定且尚未發給之8,612,933元等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於「扣除應追回8,612,933元部分」；被上訴人應給付上訴人8,612,933元，及自99年6月2日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：
(一)原臺中縣政府98年5月27日函已通知被上訴人原補償項目之原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，並請被上訴人於撤銷該補償項目後，扣減上訴人8,523,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知等語可知，已將其債權讓與被上訴人；嗣原臺中縣政府以98年6月16日函二撤銷徵收公告，依建築改良物更正補償費清冊明細表應繳回差額為8,612,933元，故債權讓與金額為8,612,933元；而原處分為系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元，並敘明依原臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請上訴人於98年7月31日前至被上訴人處領取上開款項等情可知，原臺中縣政府已將債權轉讓之事實通知。又兩造之債權債務，金額及性質相同，合於抵銷，自得主張；縱認原臺中縣政府未轉讓該債權，亦得代位主張抵銷，抵銷後，上訴人已無得請求之金額，原處分無不當。
(二)上訴人係以經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點第4點為提起本件給付之訴請求權依據，惟該要點乃經濟部規範下級機關之行政規則，上訴人據為請求，非無疑義。另上訴人對原臺中縣政府提起已判決確定之另案徵收補償事件中，原臺中縣政府主張其所撤銷者乃補償處分，則其附隨之救濟金或獎勵金處分當亦撤銷，上訴人向被上訴人為給付自動拆除獎勵金之請求，已無所憑。
(三)依行為時拆遷補償自治條例第11條第1項規定可知，自動拆除獎勵金之性質係因徵收行為而生之損失補償，應以補償機關為給付義務人，需地機關非即為給付義務人。本件補償或救濟金關係，乃存於上訴人與原臺中縣政府間，上訴人僅能向改制後之臺中市政府請求，不得向被上訴人請求。又本件更一審判決雖引用被上訴人內部簽呈謂依該簽呈與自動拆遷獎勵金清冊及發放明細表，以預算支列等情，認定上訴人得為本件請求等語，惟上開簽呈僅為說明經費來源，無從據以兩造有法律關係存在，被上訴人不因該簽呈成為給付義務人。另依土地法第236條可證，市縣地政機關為補償機關，即給付義務人，是上訴人不得對被上訴人為自動拆除獎勵金請求。復依國有財產法第28條及同法施行細則第2條、第3條規定，臺中市政府對上訴人之公法上不當得利債權並非國有財產法第2條及其施行細則第2條、第3條所規範之國有財產，上訴人主張臺中市政府對上訴人之公法上不當得利債權係屬公用財產不得處分，不得為讓與云云，乃與上開規定不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依土地徵收條例第2條、第5條（行為時）、第13條、第14條、第17條及第18條等規定及司法院釋字第425號解釋意旨可知，土地徵收核准權限專屬中央主管機關內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，需用土地人則為土地徵收之申請人。是土地徵收法律關係，除法律另定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在。爰此，本件需用土地人即被上訴人與被徵收人上訴人間並無徵收法律關係存在；而本件徵收補償及全拆救濟金應由需用土地人即被上訴人負擔，並曾由原臺中縣政府代為轉發。
(二)依地方制度法第14條、19條及第25條、拆遷補償自治條例第1條、第11條第1項、內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函及內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函釋及司法院釋字第579號解釋意旨等可知，除非法律規定之補償與損失不相當，人民於法定補償外無請求加給補償之權利；於法定補償外，惟機關若以行政命令加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政，如無違平等原則，尚非不許，符合要件人民自有請求給付權利。查被上訴人於98年6月3日簽呈主旨可知，上訴人因系爭土地經內政部核准徵收，關於無法提出證明文件之建築物部分，被上訴人為需地機關，已依經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3條核計救濟金及自動拆遷獎勵金，上訴人自得請求該部分金額。被上訴人主張上訴人不得依經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點第4點規定，向被上訴人為給付自動拆除獎勵金請求云云，並非可採。
(三)由於兩造間就本件不存在徵收法律關係，則原臺中縣政府因上訴人原查估之地上建物無法提供合法證明文件，且部分面積計算錯誤等情，改採救濟金項目，重新計算後差額共計8,612,933元，是以有溢發8,612,933元而直接受有損害者，係原臺中縣政府，非被上訴人，上訴人對原臺中縣政府有公法上不當得利應繳回。被上訴人對上訴人無公法上不當得利債權，被上訴人不能基於原臺中縣政府98年6月16日公告即當然享有對上訴人公法上不當得利債權而主張抵銷。惟公法上請求權，不具高度屬人性者，原則上得類推適用民法第298條為讓與；又本院102年度判字第468號判決發回原審法院更審，認民法債權讓與，在公法債權原則可準用，原臺中縣政府98年5月27日函若有公法上不當得利債權讓予或同意由被上訴人抵銷之意，則被上訴人於本件主張抵銷即非無據等旨，則原臺中縣政府98年5月27日函通知被上訴人原補償項目原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，並請被上訴人於撤銷該補償項目後，扣減上訴人8,523,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知等語，依此文義記載，已有將其對上訴人之公法上不當得利債權讓予被上訴人或同意由被上訴人於本件予以抵銷之意。
(四)原判決再依本院102年度判字第468號判決發回原審法院更審意旨，向臺中市政府函查原臺中縣政府98年5月27日函是否有將公法上債權讓與被上訴人，再由被上訴人原應核發上訴人8,523,354元之救濟金行使抵銷權之意？經該府102年9月25日府授地用字第1020177114號函回覆稱該府基於行政一體，不論徵收補償費或救濟金，皆為需地機關被上訴人所負擔支付費用之考量，該函所稱「扣減……救濟金」，係因原徵補償費已更為救濟金名目，則已有使對上訴人之徵收補償款公法上債權讓與被上訴人，由其自債權總金額53,631,433元行使抵銷之意等語。是原臺中縣政府業已將上訴人應繳還其徵收補償款之公法上債權讓與被上訴人甚明，被上訴人以原處分為核發系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金11,395,208元，並於該處分中敘明依原臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，可認被上訴人已發生債權讓與效力等情，茲為其判斷之論據。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)依國有財產法第1條、第2條、第3條、第4條、第28條、民法第294條第1項但書第1款、民法第338條、強制執行法第122條之3等規定可證，前臺中縣政府98年5月27日函縱有公法上不當得利債權讓與被上訴人或同意由其抵銷之意，然公用財產不得任何處分，前臺中縣政府讓與處分不生效力；且系爭債權屬禁止扣押之債，亦不得主張抵銷，本件不符民法上債權讓與要件。惟原判決以前臺中縣政府對上訴人之公法上不當得利債權，公用財產仍屬一般金錢債權，非具高度屬人性，可將之移轉與被上訴人並抵銷，逕認前臺中縣政府得類推適用民法上債權讓與之規定，被上訴人亦得主張抵銷，顯有不適用法規之違誤。
(二)基於基本權保護，屬法律保留規範者，特別是刑法上罪刑法定主義或稅法上租稅法定主義，僅有利或至少無不利人民下，始容許司法機關為類推適用，司法院釋字第151號、第210號解釋即是例。原處分核定應發放上訴人自動拆除獎勵金及救濟金合計11,395,208元，然僅發給2,782,275元，尚未發給之8,612,933元，並無爭議；然前臺中縣政府類推適用民法規定，將系爭債權移轉予被上訴人，再由其主張抵銷應發給上訴人之救濟金等情，本件類推適用民法第298條債權移轉規定，顯然剝奪上訴人得向被上訴人主張發放系爭債權，惟原判決逕予類推適用民法債權移轉規定，有違法律保留之違誤。再者，原判決僅以公法上請求權，在不具有高度屬人性者，原則上得類推適用民法第298條為讓與，認定本件得類推適用民法第298條債權移轉規定等語，惟就行政法律規範體系中，債權移轉究屬法律漏洞、抑或法律有意省略，漏未說明；是否本於平等原則，類推適用相類似法規，亦無論述，即逕為本件得類推適用民法第298條債權移轉規定，有判決不備理由之違誤。
(三)所謂準用或類推適用，二者並不相同。本院102年度判字第468號判決指示：「民法上之債權讓與，在公法上債權原則上可以準用……」等情；與原判決認定「惟按公法上之請求權，在不具有高度屬人性之情形，原則上得類推適用民法第298條規定為讓與。」云云，就民法上債權讓與在公法上債權可否準用或類推適用，認定有異。是以原判決逕為得類推適用民法第298條為讓與，非以本院廢棄理由之法律上判斷為判決基礎，顯有違行政訴訟法第260條之違誤等語，求為廢棄原判決；原處分及訴願決定關於「扣除應追回8,612,933元部分」均撤銷或發回原審法院更為審理。
六、本院查：
(一)按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造者。……。（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊……送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」土地徵收條例第2條、第5條(行為時)、第13條、第14條、第17條及第18條分別定有明文。可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃執行徵收機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在之可言。又「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」、「下列各款為縣（市）自治事項；……。十三、其他依法律賦予之事項。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」為地方制度法第14條、19條及第25條所分別明定。而「臺中縣（以下簡稱本縣）為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物（以下簡稱建築物）之補償標準，特制定本自治條例。」「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之50％自動拆遷獎勵金。
二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準70％發給拆遷救濟金額30％之自動拆遷獎勵金。」亦為行為時拆遷補償自治條例第1條及第11條所分別明定。再「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權，故上開2項補償，貴府應督導所屬縣市政府切實依法辦理；關於被徵收土地減免土地增值稅乙節，平均地權條例第42條已有減免標準之規定；至有關加發獎勵金，轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」、「一、查臺灣省政府前以85年3月7日85府地二字第148408號函頒『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』，以統一該省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及救濟金標準。上開要點之適用對象為該府及其所屬各機關；至各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所如有需要，亦得比照辦理。然上開規定業經臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函規定溯自88年7月1日起停止適用，是本部爰就前開要點究有無訂定之必要，於本（88）年10月6日邀集有關機關會商，經獲致結論略以：『……是以，上開要點停止適用後，應由各需地機關斟酌處理。至究有無由核准徵收機關統一訂定之必要，由內政部洽法規會研究後再行處理。』上開會議紀錄，業於88年11月17日台（88）內地字第8894052號函送在案，合先敘明。二、經再洽商研究結果，按『查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權……至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。』前經本部77年2月11日台內地字第572840號函釋在案，是有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。且查臺灣省政府所訂之『臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』係該府為提供該府及所屬各需地機關參考，基於需地機關之行政裁量權所訂定。然本部係代表『國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金』之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本案仍應由各需地機關依上開77年部函規定，本於權責自行斟酌處理。」亦經內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函及88年12月22日台（88）內地字第8886565號函分別釋示在案。至「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。……惟補償之方式，立法機關有一定之自由形成空間」司法院釋字第579號解釋意旨可資參照，可知除非法律所規定之補償與人民之損失不相當，而有違反憲法保障財產權規定之情形外，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟行政機關為順利執行徵收而取得用地，以行政命令規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、補助、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如無違平等原則，尚非不許。上揭內政部77 年2月11日台（77）內字第572840號函亦明示其旨。可知行政命令規定給予非法律所定補償費者，如符合其要件，人民自有請求給付之權利。復按經濟部水利署興辦水利工程使用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則第3條規定：「河川及區域排水公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）救濟標準：由該管縣市政府興辦公共工程拆遷建物查估辦法認定之。如查估辦法未予規定或縣市政府認定不適用者而能配合施工，其地上構造物屬違規建物，依其查估標準3成給予配合施工獎勵救濟。」，查本件被上訴人於98年6月3日簽呈主旨略以：本部水利署為辦理系爭工程，該工程範圍內河川公地，上訴人「建築改良物自動拆遷獎金」計3,915,329元，擬請以救濟方式核發。其說明理由略以：本工程為專案列管重大工程，因使用河川公地，其地上物按河川管理辦法第30條規定，本不予任何補償，惟被告執行大里溪治理計畫第1、2期工程用地範圍內，使用河川公地地上物，均依相關規定簽奉核准發放救濟金在案。本工程係上開第1、2期工程之延續工程，為顧及使用人辛勤開墾投資及能獎勵配合工程施工，且對上開3期工程救濟標準有其一致性。又本案符合上開救濟方案協商原則第3條規定，擬以救濟標準如下：河川公有土地內構造物（建物、水井、什項建物、墳墓等）由臺中縣辦理公共工程拆遷建物查估辦法認定之，故本案違規建物發放「成數」，擬依第2期實施計畫之標準，即除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出證明文件之建築物按臺中縣現行合法建築物補償標準40%予以救濟，且於限期內自行拆除者，按合法建築物40%發給拆遷救濟金額之50%自動拆遷獎勵金。本案河川公地「地上建築改良物自動拆遷獎勵金」依上開標準核計3,915,329元，並擬請由98年度重要河川環境營造計畫（098-B-00000-000-000）項下支列，以利工程進行。該簽呈業經水利署署長於同年月12日批示代為決行等情，為原判決確定之事實。從而，原判決認定本件上訴人因系爭土地經內政部核准徵收，關於無法提出證明文件之建築物部分，被上訴人為需地機關，已依上開協商原則第3條規定，依上訴人有無於限期內自行拆除之情形，而核計之救濟金及自動拆遷獎勵金，上訴人自得向被上訴人請求該部分金額，核無不合。
(二)次按行政法之性質複雜多變，且其發達於18世紀法治國思想之後，遠較民法為遲，至今尚乏統一之總則規定，以致各種行政事項每乏一般之規定，以為準據。而民法關於法律行為之共同事項，規定完整，在公法規定尚不完備時，自可援用私法為處理行政法關係之依據。又按民法第294條第1項規定：「債權人得將債權讓與於第三人。但左列債權，不在此限：一、依債權之性質，不得讓與者。二、依當事人之特約，不得讓與者。三、債權禁止扣押者。」係以債權自由讓與為原則。至於債權之讓與，依民法第297條第1項之規定，雖須經讓與人或受讓人通知債務人始生效力，但不以債務人之承諾為必要，而債權讓與之通知，為通知債權讓與事實之行為，得以言詞或文書為之，不需何等之方式，故讓與人與受讓人間成立債權讓與契約時，債權即移轉於受讓人，除法律另有規定外，如經讓與人或受讓人通知債務人，即生債權移轉之效力。又抵銷不以雙方之債權明確為要件，故該債權當事人間，雖於其成立或範圍有所爭執，亦非必俟判決確定後始得讓與而為抵銷（最高法院97年度台上字第2701號判決可資參照）而公法上之債權，是否得為讓與，依公法規定之旨趣定之。是人民公法上之權利，是否具有「繼受能力」，而得由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定者，自依其規定；如無明文規定者，則視有關之權利是否具有一身專屬性為斷。其具一身專屬性者，不得移轉，不具一身專屬性者，則可移轉，而可類推適用民法第298條規定為讓與。
(三)查，本件係經濟部水利署為興辦系爭工程，委由原臺中縣政府辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經該府報由內政部以96年6月27日函核准徵收前揭頭汴坑段112-5地號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣原臺中縣政府據內政部上開函及土地徵收條例第18條、第27條及同法施行細則第21條、第28條之規定，以96年8月2日公告徵收土地，再以96年12月25日公告徵收土地改良物。因關於土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在之可言，則本件需用土地人之被上訴人與被徵收人之上訴人間並無徵收法律關係存在。而本件徵收補償及全拆救濟金應由需用土地人之被上訴人負擔，並曾由原臺中縣政府代為轉發，但兩造間就本件既不存在徵收法律關係，則原臺中縣政府發現上訴人原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，而以上開98年6月16日公告撤銷部分原徵收公告補償，並以前揭98年6月16日函一通知上訴人：依該府就系爭建築改良物重新查估核對後所製作之上開系爭工程部分建築改良物撤銷公告清冊所載，上訴人所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）之土地改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），因原查估之坐落位置部分有誤，且無法提供合法證明文件，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），經重新計算後原列合計部分與複核合計部分之差額共計8,612,933元，上訴人對此亦不爭執等情，參見原審卷第40頁準備程序筆錄及78頁言詞辯論筆錄，為原審確定之事實，核與證據法則相符，並無不合。次查，原臺中縣政府98年5月27日函通知被上訴人原補償項目原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，並請被上訴人於撤銷該補償項目後，扣減原告8,523,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知等語，依此文義記載，已有將其對上訴人之公法上不當得利債權讓予被上訴人之意。又原法院於本院發回更審後，向臺中市政府函查原臺中縣政府98年5月27日函通知被上訴人意旨，是否對於上訴人應繳還原臺中縣政府之徵收補償款，將對上訴人應繳還徵收補償款之公法上債權，讓與被上訴人，再由被上訴人原應核發原告8,523,354元之救濟金，予以扣減即行使抵銷權之意？經該府於102年9月25日以府授地用字第1020177114號函復略以：「..前臺中縣政府基於公部門行政一體，不論係徵收補償費或救濟金，皆為需地機關被上訴人所負擔支付費用之考量，以98年5月27日函請被上訴人配合於撤銷公告後扣減原告8,523,428元之救濟金(原函誤繕8,523,354元)，此指抵銷應發之救濟金後尚須再扣減8,523,428元(其中8,075,271元為撤銷徵收公告後複估溢領之救濟金)，該函所稱「扣減……救濟金」，係因原徵補償費已更為救濟金名目，則此，已有使對上訴人之徵收補償款公法上債權請求權讓與被上訴人，由其自債權總金額53,631,433元行使抵銷權之意」等語（見原審卷第57頁背面及第58頁），原判決認定原臺中縣政府業已將上訴人應繳還其上開徵收補償款之公法上債權，讓與被上訴人甚明，被上訴人並以原處分為核發系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金11,395,208元之處分，並於該處分中敘明依原臺中縣政府98年5月27日函及98年6月16日函二，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，亦可認被上訴人已依民法第297條第1項之規定，以債權受讓人之地位通知上訴人即該債權之債務人，而發生該債權讓與之效力，揆諸前揭規定及說明，原臺中縣政府對於上訴人應繳還之徵收補償款之公法上債權，並無一身專屬性，原判決認定可類推適用民法第298條規定，由本件被上訴人受讓，核與論理法則、經驗法則及證據法則無違，並無不合。上訴人主張原判決逕予類推適用民法債權移轉規定，有違法律保留之違誤云云，殊不足採。又民法相關規定，在公法規定不完備之情形，究係準用或類推適用，應視公法上有無「準用」之明文，若無「準用」之明文，即依其性質加以類推適用。本院102年度判字第468號判決雖曾指摘：「民法上之債權讓與，在公法上債權原則上可以準用……」等語；但查民法第298條規定之債權讓與，並無在公法上應予準用之明文，故應屬「類推適用」始符法制；從而，原判決認定「按公法上之請求權，在不具有高度屬人性之情形，原則上得類推適用民法第298條規定為讓與。」，並無不合。至於其所使用之「類推適用」與本院102年度判字第468號判決所使用之「準用」雖有不同，但其法律效果，並無二致，要無上訴人主張原判決違反行政訴訟法第260條規定可言，上訴人主張原判決非以本院廢棄理由之法律上判斷為判決基礎，顯有違行政訴訟法第260條之違誤云云，洵有誤解，亦不足採。
(四)末按「（第1項）國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產；（第2項）凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」國有財產法第2條定有明文。又「本法第2條第1項所稱財產之取得『依據法律規定』係指依其他法律規定由國家取得其財產權；所稱『基於權力行使』係指國家基於公權力之行使，經接收、沒收或徵收而取得財產權；所稱『由於預算支出』係指依預算撥款而營建或購置財產；所稱『由於接受捐贈』係指國內外以中華民國政府為對象而捐贈財產。」、「本法第2條第2項所稱『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。」亦為國有財產法施行細則第2條及第3條所分別明定。可知，臺中市政府對上訴人之公法上不當得利債權，並非國有財產法第2條及其施行細則第2條、第3條所規範之國有財產至明，上訴人主張臺中市政府對上訴人之公法上不當得利債權，係屬公用財產，不得處分，依國有財產法第28條規定，不得為讓與云云，洵不足採。
(五)綜上所述，本件被上訴人以原處分為核發上訴人系爭建築改良物自動拆除獎勵金，並基於其已受讓原臺中縣政府將上訴人應繳還該府上開徵收補償款之公法上債權，該部分對上訴人行使抵銷權，扣除上訴人溢領應繳回之公法上不當得利8,612,933元，實發2,782,275元，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 陳 心 弘法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 賀 瑞 鸞