最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第240號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 林辰熹
參 加 人 鄧泰年被 上訴 人 黃義偉上列當事人間國宅事件，上訴人對於中華民國102年12月31日臺北高等行政法院101年度訴字第1508號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落臺北市○○區○○○路○○○巷○○號6樓松山新村乙標國宅（下稱系爭國宅），參加人於民國（下同）92年間以身心障礙戶身分承購，而於100年4月3日經永慶房屋仲介股份有限公司（下稱永慶房屋）仲介與訴外人郭贊章就系爭國宅訂立買賣契約，約定總價新臺幣（下同）2,160萬元，再於100年4月11日向上訴人申請轉售公告。上訴人依身心障礙者權益保障法（下稱身障法）第67條第2項、國民住宅條例第19條第l項規定，以100年4月19日府都住字第10032559400號公告（下稱轉售公告）標售系爭國宅，限定由領有身心障礙手冊者承購，公告期間內含被上訴人計有2人提出申請，經上訴人所屬都市發展局以100年4月22日北市都住字第10032935100號函、100年5月6日北市都住字第10033244500號函請參加人與被上訴人等2申請人自行議價，並於100年5月18日前回報協議結果。參加人於100年5月11日函復協議不成立，並檢附協議不成立證明，求為國宅轉售函之發給。上訴人乃以100年5月18日府都住字第10033498200號函（下稱原處分）通知參加人，系爭國宅准予轉列為一般國民住宅出售。被上訴人不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1508號判決確認原處分違法，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人依身障法第67條第2項規定對於系爭國宅具有優先購買權，參加人未提供其與第三人間就系爭國宅之買賣契約價格予被上訴人，致被上訴人無法行使優先購買權；且參加人與訴外人郭贊章簽立之買賣契約書顯示實際價格僅有2,160萬元，參加人對被上訴人開價3,000萬元之交易價格顯有不實，上訴人自不得作成許可參加人轉讓系爭國宅與第三人之處分等語，先位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並依行政訴訟法第196條第1項規定，命上訴人為回復原狀之必要處置；備位聲明求為判決確認原處分違法。
三、上訴人則以：
(一)原處分僅係上訴人通知參加人「申請轉售所有系爭國宅及基地，符合轉讓規定，請逕向地政機關申辦產權移轉登記，惟承受人應為本國籍之自然人」，非行政處分；縱係處分，被上訴人非處分相對人，亦無陳明有何法律上利害關係，提起訴訟當事人不適格。
(二)本件訴訟緣起係私人出賣及處分其私有財產，姑不論出賣人是否違反身障法第67條第2項並致被上訴人權益有損害，縱參加人即出賣人有侵害被上訴人權益之事實，亦因身障法第67條第2項並無違反之具體法律效果，參加人即出賣人業於100年6月10日移轉所有權，依本院59年判字第190號判例意旨，被上訴人提起本案撤銷轉售同意之原處分，顯無撤銷訴訟訴之利益。
(三)上訴人作成本案是否准予轉售行政處分之準據法係國民住宅條例第19條第1項，本案既因參加人與2申請購買人協議未成，其後與其他人之買賣內容，上訴人無其他法令得過問，基於私法自治及契約自由原則，上訴人就協議後之交易條件，實無置喙餘地，依國民住宅條例第19條第1項規定，上訴人同意訴外人轉售申請，屬依法行政，無違法或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依身障法第67條第1、2項及其修正理由可知，國民住宅應一定比例保留優先由身心障礙者承購，讓售對象亦以其他身心障礙者優先。又依國民住宅條例第19條、國民住宅條例施行細則第24條第1項及國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第l項第4款規定可知，國民住宅轉售時，必也取得該國宅所處直轄市、縣（市）主管機關所出具符合移轉條件之證明，始得為相關不動產權利之移轉登記；而符合移轉條件，當包括國民住宅中一定比例保留之身心障礙者優先戶，是否已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先」之規定。身障法第67條第2項規定身障者購買國宅之優先承買權，固為法定，但卻未明文其效果，衡諸身障法對於身障者平權保護立法目的，賦予物權效力，惟身障法第67條第2項之優先承買權，一旦經主管機關確認權利消滅（如期間屆滿未行使優先承買權，優先承買權人拒絕承諾），解釋上宜定性僅具債權效力，而非物權效力。本案參加人轉售系爭國宅予訴外人郭贊章，雖屬私法關係，但原處分出具系爭國宅符合移轉條件之證明，令參加人與訴外人郭贊章得向地政機關辦理登記系爭國宅所有權之移轉登記，即係上訴人基於上開國民住宅條例及施行細則規定，基於公權力審查系爭國宅是否「符合移轉條件」所為具確認效力之行政處分，發生公法上規制效力。上訴人主張原處分僅具通知性質，非行政處分，並無可採。被上訴人雖非原處分相對人，但其就系爭國宅曾行使身心障礙者之優先承買權未果，就該處分確認系爭國宅符合移轉條件（包括是否已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先」之規定）之結果，主張優先承購權受損，乃利害關係人，對之提起訴訟，當事人適格。
(二)上訴人國宅轉售公告中，並無參加人與訴外人郭贊章約定房屋總價，該公告所提供之資訊並不完全，身心障礙者當無從判斷是否行使優先承買權，上訴人主張已盡通知身心障礙者行使優先承買權之義務，已有所誤；更容令房屋仲介業者藉此黑箱操作市場之可能；尤其上訴人國宅轉售公告，與學理上之優先承買權內涵全然不同，身心障礙者優先承購權淪為形式及行政資源浪費。縱上訴人將身心障礙優先承購權解為「取得優先議價之時段」之見解，因參加人與永慶房屋操作手法，致令行使承購權之被上訴人根本無從與參加人進行實質議價協商，本件被上訴人也未曾得以優先承購人身分與參加人確實議價。身障法對於身心障礙者國宅優先承購權之保障，已因人為操作而落空。上訴人仍以原處分為系爭國宅移轉條件成就之確認，違反身障法第67條第2項規定。
(三)原處分雖屬違法，然徵諸身障者優先承購權僅具債權效力︰優先承購權人於第三人已取得權利時，即不得請求其返還權利或塗銷權利登記，應認原處分此一確認處分，效力於參加人持向地政機關為系爭國宅所有權移轉登記畢後，即已執行完畢，且無回復原狀之可能。故被上訴人先位聲明求為撤銷原處分及訴願決定，並依行政訴訟法第196條第1項命上訴人為回復原狀之必要處置，乃屬無可實現，為無理由；其備位聲明求為確認原處分違法，則非法之所不許等由，而為被上訴人之訴為一部有理由，一部無理由之判決。
五、上訴人上訴意旨略以：
(一)原判決主張參酌身障法對於身障者平權保護之立法目的及國民住宅條例第19條、國民住宅條例施行細則第24條第1項及國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第l項第4款規定，指公權力已然介入身障法第67條第2項規定；又依學理擴大解釋身障法第67條第2項屬具債權效力之優先承買權，惟身障法第67條第2項後段「......其出租、『轉讓』對象應以其他身心障礙者為優先」之規定，既無如土地法第34條之1第4項係以「同一價格」為明確之構成要件，亦無如土地法第104條第1項係以「同樣條件」為明確之構成要件，及同條第2項後段係以「不得對抗優先購買權人」為法律效果，故身障法第67條第2項無優先物權或優先債權所具備特定物或人之基礎連接關係。是以原判決之認定顯屬率斷，有判決不適用法規、判決不備理由或理由矛盾之違誤。
(二)系爭國民住宅轉售爭議論其根本，屬私人處分其私有財產，茍非有國民住宅條例第19條第1項規定，申請人出售其私有財產，實毋需向上訴人申請轉售同意，既因該條規定，上訴人應依該條審查是否同意。而上訴人依國民住宅條例第19條第1項規定無不予同意轉售之空間，亦無權限逾越該條文規定另課予申請人之其他義務，故原處分准予參加人轉售其所有系爭國宅及基地，為依法行政，原處分無違法或不當。
(三)上訴人立於地方主管機關地位，為踐行依身障法67條第2項規定，謹以個案公告方式，訂定不同轉售程序，使被上訴人可優先於其他人與出賣人協商系爭國宅交易條件，被上訴人亦應受轉售公告拘束，如被上訴人與參加人議價未果，公告事項六載明參加人得轉讓系爭國宅予不具身障身分之一般民眾，應屬已符合身障法規範意旨。原判決擅援學理指身障法第67條第2項規定稱身障者購買國宅具法定債權效力之優先承買權，課上訴人於訂定不同之轉售程序，應提供記載之完全資訊揭示房屋總價，實增加身障法第67條第2項所無之限制，顯有判決不備理由或理由矛盾之違誤等語，求為廢棄原判決，駁回被上訴人在原審之訴。
六、本院查：
(一)按國民住宅條例第19條規定：「政府直接興建之國民住宅，其承購人居住滿一年後，得將該住宅及基地出售、出典、贈與或交換。其承購、承典、受贈或交換人，如具有國民住宅購買資格者，得按原承購人之國民住宅貸款餘額及剩餘期限，申請國民住宅貸款。取得使用執照滿十五年以上之國民住宅，其出售、出典、贈與或交換該住宅及基地，不受前項規定之限制。」國民住宅條例施行細則第24條第1項規定：「國民住宅承購人依本條例第十九條規定將國民住宅及基地出售、出典、贈與或交換時，由直轄市、縣、（市）主管機關出具符合移轉條件之證明，向地政機關辦理登記。」國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第l項第4款規定：「具備第四條條件，且有下列情形之一者，得有優先承購或承租國民住宅之權利：……四、依法有優先承購或承租國民住宅權利者。」可知，國民住宅轉售時，必須取得該國宅所處直轄市、縣（市）主管機關所出具符合移轉條件之證明，始得為相關不動產權利之移轉登記。又「身心障礙者保護法」於96年7月11修正，更名為「身心障礙者權益保障法」。修正前第47條第1項、第2項原規定：「（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所開設零售商店或攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，政府應保留名額優先核准。（第2項）前項受核准者，須親自經營、居住或使用達一定期間；如需出租或轉讓，應以其他身心障礙者優先。但經親自居住五年以上，且主管機關公告後仍無人願承租或受讓者，主管單位得將其列為一般國民住宅，按照各地國民住宅主管機關所定辦法辦理。」修正後改列為第67第1項、第2項，即「（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所開設零售商店或攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，政府應保留一定比率優先核准；其保留比率，由直轄市、縣（市）政府定之。（第2項）前項受核准者之經營條件、出租轉讓限制，依各目的事業主管機關相關規定辦理；其出租、轉讓對象應以其他身心障礙者為優先。」第2項修正理由略謂：「有關原條文第二項規定轉讓之前提相較於國民住宅條例嚴格，為消弭不平，原則上宜使其與一般申購戶轉讓相關規定標準齊一，惟其係政府保留比率優先核准身心障礙者，如需出租或轉讓，仍應以其他身心障礙者為優先，爰予酌修。」足見國民住宅應一定比例保留由身心障礙者優先承購，且其讓售對象亦以其他身心障礙者優先。而國民住宅條例施行細則第24條第1項規定所謂之「符合移轉條件」者，包括國民住宅中一定比例保留之身心障礙者優先戶，是否已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先」之規定，始符身障法之立法美意，要無疑義，合先敘明。
(二)次按「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書第1段參照），查本件被上訴人係上訴人依身障法第67條第2項、國民住宅條例第19條第l項規定，以轉售公告標售系爭國宅，在公告期間內向上訴人提出申請承購之領有身心障礙手冊者中之一人，就系爭國宅具有「優先承買權」，若因主管機關在轉售公告及行使相關確認程序之處分中侵害其優先承買權，徵諸前揭司法院大法官解釋意旨，雖非處分相對人，無礙其具有提起行政訴訟之原告適格。又「土地法第34條之1第4項之優先購買權，係屬債權性質，此由該條項用語，與同法第104條第2項及耕地三七五減租條例第15條第3項用語不同，可以知之。被上訴人相互間就系爭土地應有部分之買賣，既經辦畢所有權移轉登記，則上訴人本於土地法第34條之1第4項規定之優先承購權，請求撤銷被上訴人間之所有權移轉登記及將該應有部分出賣並移轉登記於伊，即無可准許。」（最高法院66台上第1530號判例可資參照。）查前揭身障法第67條第2項之優先承買權，因其未如土地法第104條第2項設有「出賣人未通知優先購買人而與第三人訂立買賣契約者，其契約不得對抗優先承買權人」之規定，應定性其僅具有債權之效力。若因國宅身心障礙保留戶之出賣人未以法定方式通知優先承買權人行使權利，復經主管機關確認該國宅保留戶得以移轉者，僅構成出賣人就優先承買權人行使權利後所形成買賣關係之債務不履行，權利人雖得向出賣人請求損害賠償，但第三人已取得權利時，權利人即不得請求其返還權利或塗銷權利登記。經查系爭國宅既經上訴人以原處分通知參加人，系爭國宅准予轉列為一般國民住宅出售。於參加人持向地政機關為系爭國宅所有權移轉登記完畢，即已執行完畢，且無回復原狀之可能，被上訴人於原審備位聲明請求確認原處分違法，要屬有據。原判決認定被上訴人提起請求確認原處分違法，非法所不許，核無不合。上訴意旨主張身障法第67條第2項後段既無如土地法第34條之1第4項「同一價格」、土地法第104條第1項「同樣條件」之明確構成要件，及同條第2項後段「不得對抗優先購買權人」為法律效果，應無優先物權或優先債權所具備特定物或人之基礎連接關係，指摘原判決認有判決不適用法規、判決不備理由或理由矛盾之違誤云云，洵不足採。
(三)按上訴人為國民住宅條例及身障法之地方主管機關，依前揭國民住宅條例第19條、身障法第67條第2項規定，於審核應否核發身心障礙保留戶國宅符合移轉條件證明時，必須確認該國宅已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先」之規定，亦即，確認已透過公告使身心障礙者得知身心障礙優先保留國宅出售之訊息，並使身心障礙者得以在出賣人賣出國宅時，以出賣人願意接受的第三人邀約同一條件向出賣人購買該國宅，始符主管機關依國民住宅條例及身障法之作為。查參加人係系爭國宅原所有人，經永慶房屋仲介與訴外人郭贊章就系爭國宅訂立買賣契約，約定總價2,160萬元，再於100年4月11日向上訴人申請轉售公告，上訴人雖予以公告，限期由領有身心障礙手冊者承購，公告期間內含被上訴人計有2人提出申請。惟上訴人轉售公告中，並無參加人與訴外人郭贊章約定房屋總價，該公告所提供之資訊並不完全，被上訴人當然無從判斷是否行使優先承買權。次查上訴人國宅轉售公告雖稱︰「……二、承購資格︰領有身心障礙手冊者。……四、出售金額︰由出售人自行訂定。……六、如有2位以上之申購人符合承購資格，由申請人與原承購人自行協議出售價格，協議成立時，由本府出具移轉證明；協議不成或公告期間內無人申購時，准由原承購人自行轉售。」等語，又發函請申請承購人與參加人自行議價，原判決認定上訴人此種作為，無疑係將身心障礙優先承購權作為「取得優先議價之時段」處理，完全扭曲身障法保障身心障礙者優先承購之立法美意，徒使身心障礙者之優先承購權淪為形式，已屬違法等情，核無不合。上訴意旨主張上訴人依國民住宅條例第19條第1項規定無不予同意轉售之空間，原處分准予參加人轉售系爭國宅及基地，已符合身障法規範意旨，並無違法或不當，指摘原判決認定其應提供記載之完全資訊揭示房屋總價，係增加身障法第67條第2項所無之限制，顯有判決不備理由或理由矛盾之違誤云云，亦不足採。
(四)再查上訴人據以主張被上訴人與參加人議價不成立之證據，無非參加人出具之協議不成立證明，以及上訴人所屬都市發展局居住政策及服務科約僱業務員陳淑滿100年5月13日與被上訴人之電話紀錄。惟參加人所提出之協議不成立證明，僅有參加人單方簽章，未經被上訴人書立任何文字，其真實性已有可疑；而上開電話記錄更明白記載被上訴人表示參加人開價3千萬元等語，顯然偏離參加人與訴外人郭贊章間買賣契約之2,160萬元之價格甚鉅。又勾稽比對參加人與證人周達人（即永慶房屋系爭國宅買賣仲介之承辦人）上開證詞，再參酌訴外人郭贊章與參加人簽立買賣契約之日期為100年4月3日等情以觀，顯然參加人於向上訴人申請轉售公告前，即已透過永慶房屋仲介與訴外人郭贊章簽立系爭國宅之買賣契約，向上訴人申請轉售公告，詎上訴人轉售公告未揭示重要資訊，已令被上訴人行使優先承購權有其先天上障礙，且令行使承購權之被上訴人根本無從與參加人進行實質議價協商，致使身障法對於身心障礙者國宅優先承購權之保障，因上訴人前揭作業瑕疵，全數落空等情。亦據原判決依調查證據之辯論結果認定明確，核與證據法則及論理法則無違，亦無不合。
七、綜上所述，原判決認定被上訴人於原審之備位聲明有理由，而為確認原處分違法之判決，所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用法規不當等違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 小 康法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 15 日
書記官 賀 瑞 鸞