最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第246號上 訴 人 臺北市浙江同鄉會代 表 人 吳紹起訴訟代理人 楊尚賢 律師被 上訴 人 胡大興
金國銓蔡之貫共 同訴訟代理人 吳旭洲 律師
林譽恆 律師李維中 律師上列當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國103年1月22日臺北高等行政法院102年度訴字第1411號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人即原審參加人於民國98年3月16日召開第13屆第16次理、監事聯席會議（下稱上訴人98年3月16日理事會），決議審定會員資格，並造具會員名冊，報請原審被告即臺北市政府社會局（未提起上訴）備查。嗣訴外人胡林淑珍以上訴人為被告，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起確認會員權利存在之民事訴訟，並聲請假處分，經該院於98年4月10日以98年度裁全字第2713號民事裁定（下稱假處分裁定），禁止上訴人於上開本案訴訟確定前，召開第14屆第1次會員大會；嗣上訴人對該假處分裁定提起抗告，經臺灣高等法院以98年度抗更一字第52號民事裁定廢棄，胡林淑珍對該廢棄假處分裁定提起再抗告，經最高法院於99年2月10日以99年度臺抗字第129號民事裁定駁回。惟上訴人在最高法院裁定前，即於98年12月20日召開第14屆第1次會員大會（下稱98年會員大會）及選舉第14屆理、監事，並報請臺北市政府社會局核備獲准，被上訴人遂另向臺北地院訴請確認上訴人98年會員大會所為決議無效，經臺北地院99年度訴字第1673號民事判決其等勝訴，上訴人所提上訴，先後經臺灣高等法院100年度上字第233號民事判決及最高法院100年度臺上字第1946號民事裁定駁回而確定。臺北市政府社會局依上開民事確定裁判結果，以100年12月16日北市社團字第10047964500號函（下稱100年12月16日函），撤銷對上訴人第14屆理、監事之核備，請上訴人於101年1月10日前召開第13屆理事會審定會員資格，以憑重新召開第14屆第1次會員大會辦理第14屆理、監事改選事宜。上訴人先於100年12月27日函復臺北市政府社會局略以：其98年3月16日理事會已審定會員資格及造具名冊送經請核備，無須再次辦理會員資格審定，繼於101年3月18日逕行召開第14屆第1次會員大會（下稱101年會員大會）及選舉第14屆理、監事，再於同年月29日檢送101年會員大會紀錄及理、監事當選人名單等資料，報請臺北市政府社會局核備該次會員大會紀錄、核備理、監事之異動及發給理事長當選證書。臺北市政府社會局先於101年5月21日以北市社團字第10135988000號函（下稱前處分），認上訴人101年會員大會之會員名冊，係依其98年3月16日理事會審定會員資格結果所造具，與人民團體選舉罷免辦法（下稱選罷辦法）第5條及督導各級人民團體實施辦法（下稱督導辦法）第4條規定不符，依人民團體法第54條及選罷辦法第43條規定，否准上訴人所請，並請上訴人於文到次日起3個月內重新踐行會員會籍審查程序及辦理第14屆理、監事選舉。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府101年10月25日府訴一字第10109162800號訴願決定（下稱前訴願決定），以上訴人會員資格之審定係屬其內部行政自治事項，臺北市政府社會局無權介入，且上訴人101年會員大會之會員名冊，既係依其98年3月16日理事會決議審定之會員資格為之，臺北市政府社會局不得認為上訴人未進行會員資格之審定程序為由，將前處分撤銷，著由臺北市政府社會局於決定書送達之次日起50日內另為處分。臺北市政府社會局嗣依前訴願決定意旨，以101年11月23日北市社團字第10145305400號函（下稱原處分），同意核備上訴人第14屆理、監事、常務理、監事及理事長選舉結果（下稱系爭選舉結果）。被上訴人不服，提起訴願經駁回後，提起本件行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第1411號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人據以召開101年會員大會之會員名冊，根本無法確切反映開會當時之真實會員情況，違反督導辦法第4條及選罷辦法第5條要求人民團體理事會須於會員大會召開前「實質審定」會員資格之意旨，等同未行會員審定程序，程序自非合法。原處分及訴願決定卻僅因上訴人「形式上」曾於101年會員大會召開之3年前踐行審查程序，即認符合人民團體法相關法規，未察前揭督導辦法及選罷辦法規定之真意，與人民團體法第54條要求主管機關藉由核備處分，監督人民團體會員大會及選舉程序合法性之規範目的背道而馳，應予撤銷。（二）上訴人於98年向臺北市政府社會局報請備查之會員總數為871人，其既據以召開101年會員大會，則該次會議依人民團體法第27條所定之最低出席人數應為436人；惟上訴人101年會員大會會議紀錄卻記載「應到出席人數：841人」，顯與上訴人98年報請備查之會員總數不合。又101年會員大會實到出席人數僅435人，未達最低法定出席人數，臺北市政府社會局未予審酌，逕以原處分同意核備系爭選舉結果，自屬違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、原審被告即臺北市政府社會局則以：臺北市政府以上訴人101年會員大會之會員名冊係依其98年3月16日理事會決議審定之會員資格為之，臺北市政府社會局不得認為上訴人未進行會員資格之審定程序；另關於會員資格之審定係上訴人理事會及內部行政自治事項，臺北市政府社會局無權介入等理由，將前處分撤銷，著由臺北市政府社會局於前訴願決定送達之次日起50日內另為處分，則臺北市政府社會局另以原處分核備上訴人101年會員大會紀錄暨系爭選舉結果，合於訴願法第95、96條等規定。又臺北市政府社會局就上訴人函報之會員名冊（往生30名）及101年會員大會會議紀錄進行書面審查【應出席841人，實際（含委託）出席435人】，認101年會員大會已達法定出席人數，應屬有效，而同意備查，與上訴人所報事項之效力無關，被上訴人如認上訴人101年會員大會出席人數未達法定出席人數門檻，係屬違法，就此私權爭議，應循普通法院民事途徑解決，其據此主張原處分為違法，自不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人主張：上訴人98年3月16日理事會，已決議審定會員資格，並造具名冊報請臺北市政府社會局備查，惟因訴外人胡林淑珍聲請臺北地院作成假處分裁定，致無法如期於98年4月18日開會。然上訴人陳報98年3月16日所審定會員名冊之程序，既符合督導辦法第4條及選罷辦法第5條規定，其於上開假處分裁定經上級法院廢棄確定後，根據臺北市政府社會局已同意備查之98年3月16日會員名冊，於101年3月18日召開101年會員大會，並無違誤，被上訴人主張該次大會未合法召開，臺北市政府社會局以原處分准予核備該次會議所作決議，係屬違法，自無理由，資為抗辯。
五、原審為訴願決定及原處分均撤銷之判決，係以：（一）人民團體如就某年度之會員大會，未於法定期日前召開理事會審定會員資格，僅憑數年前審定會籍之結果發送通知，並開會作成選舉理監事之決議者，違反選罷辦法第5條第1項及督導辦法第4條等規定，主管機關對於人民團體依該次大會之決議申請核備理監事之異動，自不應准許。惟上訴人以100年12月27日函回復臺北市政府社會局：其98年3月16日理事會已審定會員資格並造具名冊送請臺北市政府社會局備查，故無須再次審定會籍，嗣逕於101年3月18日召開101年會員大會並改選理監事，則101年會員大會因未踐行督導辦法第4條及選罷辦法第5條第1項所定於開會15日前審定會員資格之程序，且導致臺北市政府社會局無法確實知悉該次開會應出席之人數，據以核算實際出席人數是否已達法定最低標準，臺北市政府社會局對於上訴人申請核備101年大會所為系爭選舉結果，自應不予核備，詎臺北市政府社會局竟以原處分准許上訴人所請，自屬違法。（二）被上訴人有無提起民事訴訟，爭執上訴人101年會員大會所為系爭選舉結果之效力，與原處分因係臺北市政府社會局根據錯誤之資料准予核備系爭選舉結果，故有違法而應予撤銷，係屬二事，臺北市政府社會局抗辯原處分核備上訴人101年會員大會所為系爭選舉結果，並無違誤，被上訴人就101年會員大會所為決議是否有效之爭議，應另循民事途徑解決云云，自無可取。（三）前訴願決定撤銷臺北市政府社會局否准上訴人申請核備系爭選舉結果之前處分，係以上訴人98年3月16日理事會審定會員資格後造具之名冊，已報請臺北市政府社會局備查，上訴人並向臺北市政府社會局表明其召開101年會員大會之會員名冊，係依其98年3月16日理事會決議為之，該決議復經臺灣高等法院99年度上字第531號民事判決認定為有效，臺北市政府社會局尚難遽認上訴人未進行會員資格之審定程序；以及有關上訴人會員資格之審定，屬上訴人理事會及內部行政自治事項，臺北市政府社會局無權介入，其要求上訴人重新踐行會員會籍審查程序，重行辦理第14屆理、監事選舉事宜，與內政部81年6月16日（81）台內社字第8184226號函（下稱內政部81年6月16日函）釋不符，亦與上開臺灣高等法院民事判決意旨有違。惟該民事判決僅係肯認上訴人第13屆理、監事組成之換屆委員會，就上訴人原擬於98年4月18日召開之第14屆第1次會員大會，所為以98年3月10日為會籍審查基準日之決議為有效，無從據此推論上訴人嗣於101年3月18日召開會員大會時，未另行審定會員資格，而援用其98年3月16日理事會之會籍審定結果，仍然符合前開選罷辦法及督導辦法之規定。而內政部81年6月16日函係謂人民團體如在召開會員大會前，已依選罷辦法第5條第1項規定，審定會員資格，僅未將會員名冊報請主管機關備查者，因主管機關之同意備查，係就人民呈送之文件為形式審查，所為知悉之觀念通知，非對人民報備事項為實質審核後作成之行政處分，故根據審定之會員名冊所召開會員大會之效力，不因該會員名冊未報經主管機關備查而受影響，並非表示如本件上訴人於召開101年會員大會前，根本未依前開選罷辦法及督導辦法所定期間召開理事會審定會員資格，即逕行召開會員大會之情形，仍為法之所許，而不受主管機關監督。前訴願決定認臺北市政府社會局以前處分要求上訴人於101年會員大會召開前，應重新踐行會員會籍審查程序，憑以辦理第14屆理、監事選舉事宜，與內政部81年6月16日函釋意旨不符云云，亦無可採等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：（一）按人民團體法第17條第1項前段：「人民團體均應置理事、監事，就會員（會員代表）中選舉之……。」第20條：「人民團體理事、監事之任期不得超過四年，除法律另有規定或章程另有限制外，連選得連任。理事長之連任，以一次為限。」第25條：「（第1項）人民團體會員（會員代表）大會，分定期會議與臨時會議二種，由理事長召集之。（第2項）定期會議每年召開一次……。」第26條第1項：「人民團體會員（會員代表）大會之召集，應於15日前通知各會員（會員代表）。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會前一日送達通知者，不在此限。」第27條第1項：「人民團體會員（會員代表）大會之決議，應有會員（會員代表）過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。但左列事項之決議應有出席人數三分之二以上同意行之：……。」等條文，已就人民團體應設置理監事、其資格與任期，及人民團體每年應召開定期會議一次，並應於開會15日前通知各會員，且至少應有過半數之會員出席，始得作成決議等重要事項，加以規定；至於何人具有會員資格，得出席會員大會，對於選舉或罷免理監事之議案行使表決權，係屬細節性、技術性事項，自得授權主管機關發布命令而為補充。內政部依人民團體法第66條：「人民團體選任職員之選舉罷免……，其辦法由中央主管機關定之。」之授權，訂定之選罷辦法第5條第1項規定：「人民團體理事、監事及會員代表之選舉或罷免，應由理事會在召開會議15日前，審定會員（會員代表）之資格，造具名冊，報請主管機關備查，更換時亦同。」明定人民團體於舉行理監事選舉前應審定會籍，並未逾越人民團體法第66條授權範圍，亦未違反法律保留原則；又內政部基於職權訂定發布之督導辦法第4條規定：「人民團體應建立會員（會員代表）會籍資料，隨時辦理異動登記，並由理事會於召開會員（會員代表）大會15日前審定會員（會員代表）資格，造具名冊，報請主管機關備查。」與選罷辦法第5條第1項規定大致相同，亦未增加對人民權利之限制，均得為本院所援用。又前開辦法規定理事會應於召開會員大會15日前審定會籍，旨在確認有權出席大會之會員員額，俾對該等會員發送開會通知，並據以判斷會員大會應出席人數及是否成會，其中之督導辦法第4條，復要求人民團體應隨時辦理會員會籍異動登記，作為審定會員出席大會資格之依據；則理事會對於每年召開一次之定期會議，自應在每次開會15日前，本於當時之會籍資料，審定會員資格，不得以過往年度之會籍審定結果代之，蓋該舊審定資料無法反映嗣後會員會籍異動情形，不足以作為其後年度之會員大會應出席人數之計算基礎。從而，人民團體如就某年度之會員大會，未於前開辦法所定期日前召開理事會審定會員資格，僅憑數年前審定會籍之結果發送通知，並開會作成選舉理監事之決議者，該次大會所踐行之程序，乃違反選罷辦法第5條第1項及督導辦法第4條等規定，主管機關對於人民團體依該次大會之決議申請核備理監事之異動，自不應准許。本件上訴人原訂於98年4月18日召開第14屆第1次會員大會，為此之前先召開98年3月16日理事會，決議審定具會員資格之人數為871人，據以造具名冊報請臺北市政府社會局備查；惟因臺北地院嗣依訴外人胡林淑珍之聲請，作成假處分裁定，禁止上訴人於胡林淑珍所提本案民事訴訟確定前，召開第14屆第1次會員大會，致上訴人無法如期於98年4月18日開會。
上訴人其後雖於98年12月18日召開98年會員大會，選舉第14屆理、監事，並將選舉結果報請臺北市政府社會局核備獲准，復先後於99年2月27日及100年2月12日召開第14屆第2、3次會員大會，然因被上訴人另提起確認98年會員大會所為改選理監事決議無效之民事訴訟，經民事法院認定該次會員大會係上訴人違反假處分裁定之效力而召開，所作成改選理監事之決議無效，故判決被上訴人勝訴，並於100年11月10日確定等情，乃原審本於職權調查所認定之事實，且為兩造所不爭，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。（二）原審審諸上訴人自98年至100年召開之上述3次會員大會會議紀錄，記載之應出席人數，分別為871人、518人及609人，認上訴人於98年3月16日理事會審定會籍並造具名冊後，其會員人數已有大幅變動，則該次會籍審定結果，自不得作為上訴人於3年後之101年3月18日召開會員大會時，判斷應出席會員人數及已否成會之依據；則臺北市政府社會局依據上訴人98年會員大會決議經確定裁判確認為無效之結果，以100年12月16日函，撤銷對上訴人第14屆理、監事之核備，併請上訴人於101年1月10日前召開第13屆理事會審定會員資格，憑以重新召開第14屆第1次會員大會及辦理理、監事改選事宜，自屬於法有據。惟上訴人以100年12月27日函回復臺北市政府社會局略謂：上訴人98年3月16日理事會已審定會員資格並造具名冊送請備查，故無須再次審定會籍，嗣逕於101年3月18日召開101年會員大會並改選理監事，則101年會員大會因未踐行督導辦法第4條及選罷辦法第5條第1項所定於開會15日前審定會員資格之程序，且導致臺北市政府社會局無法確實知悉該次開會應出席之人數，據以核算實際出席人數是否已達法定最低標準，臺北市政府社會局對於上訴人申請核備101年大會所為系爭選舉結果，自應不予核備，臺北市政府社會局竟以原處分准許上訴人所請，自屬違法，因將原處分及訴願決定均予撤銷，經核尚無違誤。上訴人主張：101年3月18日召開會員大會重新辦理選舉第14屆會員大會，有關人民團體理、監事選舉，係由理事會審定會員資格，造具名冊報請主管機關備查，因備查案件之目的在使主管機關知悉事實，故與所報備事項之效力無關，即使未踐行此項備查程序，亦不影響該事項法律關係或或效力，主管機關可不必另有其他作為。且人民團體會員資格審定，係屬內部自治事項範疇，原處分機關無介入權限，應就上訴人所函報之會員名冊及會員大會記錄書面審查，已達法定出席人數，應屬有效云云，實乏論據。（三）上訴人另主張：上訴人98年3月16日第13屆第16次理監事會既已審定會員資格，並造具名冊報經其同意備查，僅因假處分裁定而暫時無法召開會員大會，則上訴人於該假處分裁定經廢棄確定後，再根據該98年3月16日審定之會員名冊召開101年會員大會，呈報備查在案，依法並無不合。而原訂98年4月18日召開第14屆會員大會因假處分之關係，改為座談會，故無出席人數及會議記錄；98年12月20日召開第14屆第1次會員大會記錄應出席人數871人，出席人數472人，有會議記錄可憑；101年會員大會應出席人數841人（已呈報死亡者30人應扣除）實到人數435人，因選舉理監事，故僅限臺北市會員；99年與100年召開之第14屆第2、3次會員大會，因無選舉故參加之值日員人數有差異，原審未予詳查，遽以上述3次會議記錄，分別為871人、518人及609人，錯引資料，而認上訴人數於98年3月16日理事會審定會籍並造具名冊後，已有大幅變動，顯有查證不實之違法云云。惟查上開會員資格，依選罷辦法第5條第1項之規定，本應由上訴人理事會在召開會議15日前審查、造冊後，報請主管機關同意備查，已如前述。而原處分係因前訴願決定將前處分撤銷，乃依前訴願決定所示「上訴人會員資格之審定係屬其內部行政自治事項，臺北市政府社會局無權介入，且上訴人101年會員大會之會員名冊，既係依其98年3月16日理事會決議審定之會員資格為之，臺北市政府社會局不得認為上訴人未進行會員資格之審定程序」之不當法律見解，而同意核備系爭選舉結果，並未為實質之審核，則原審以上訴人未於101年會員大會召開15日前召開理事會，依據當時之會籍資料審定會員資格，違反選罷辦法第5條第1項及督導辦法第4條等規定，臺北市政府社會局逕依上訴人98年3月16日理事會所審定、與101年會員大會召開時之會員人數明顯不符之會員名冊為據為由，認原處分准予核備上訴人101年會員大會所為系爭選舉結果，係屬違法，而將原處分及訴願決定均予撤銷，即無違誤；又因本件既應由臺北市政府社會局詳予查核後，另為是否同意核備系爭選舉結果之處分，則原審縱有如上訴人所指上揭查證不實、錯引資料之情形，於本件判決之結論亦無影響。（四）綜上所述，原判決認原處分及訴願決定認事用法，均有違誤，因將原處分及訴願決定均予撤銷，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 16 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 16 日
書記官 王 福 瀛