最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第261號上 訴 人 黃磊訴訟代理人 王寶輝 律師被 上訴 人 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗訴訟代理人 楊智全 律師
談虎 律師上列當事人間解除職務事件，上訴人對於中華民國102年12月25日臺北高等行政法院102年度訴更一字第89號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）95年度自有資本與風險資本之比率低於200％，違反保險法第143條之4第1項規定，且未於民國97年3月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被上訴人依保險法第149條第1項、保險業資本適足性管理辦法第6條規定，以97年4月17日金管保一字第09700054452號裁處書（下稱前處分）限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146條之3第1項第2款及第3款規定之放款；並命該公司於2個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。國寶人壽之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）4.5億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。被上訴人前以96年6月12日金管保一字第09602901170號函限國寶人壽於3個月內收回前揭債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1億元，被上訴人遂以98年10月2日金管保財字第09802905852號裁處書裁處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽即於98年12月10日第6屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1批計487戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司上開債權之收回（下稱系爭交易），於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，並提報被上訴人。被上訴人先於98年12月15日約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並以98年12月18日金管保財字第09800427940號函通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被上訴人未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。被上訴人復又以99年6月4日金管保財字第09902505120號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽嗣於99年6月24日第6屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。被上訴人又於99年8月27日以金管保財字第09902509571號函國寶人壽，就該公司上開以取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是被上訴人認系爭交易乃屬交易金額超過1億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第147條之7第1項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法」（下稱系爭管理辦法）第4條第1項第2款規定，且亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以100年11月11日金管保財字第10002517632號函（下稱原處分）依保險法第168條第4項（按：裁處書漏載第7款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第149條第2項第2款規定，解除上訴人獨立董事職務及停止監察人焦仁和於1年內執行職務，依同法條項第3款規定命國寶人壽解除行為時總經理賴宜銘職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到6個月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。上訴人就原處分上開解除國寶人壽獨立董事職務部分不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以101年度訴字第1016號判決訴願決定及原處分關於解除上訴人國寶人壽獨立董事職務部分均撤銷。被上訴人不服，提起上訴，經本院102年度判字第397號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以102年度訴更一字第89號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：上訴人雖主張其曾要求查明系爭交易有無涉及關係人交易之疑義、該清償協議須依法呈報主管機關核准後始得進行等相關事項，經國寶人壽相關部門人員說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，方同意系爭交易，足認上訴人已秉持客觀公正立場，要求釐清系爭交易所涉相關法律關係及疑義，以保護公司利益，並謹慎參與董事會決議，已善盡獨立董事之義務，並無消極不作為之疏失。且被上訴人倘認為國寶人壽第6屆第18次及第23次臨時董事會決議有違反法令情形，應依保險法第149條第2項第1款規定撤銷，惟被上訴人卻僅要求補正程序瑕疵，嗣於國寶人壽未能依限處分變現代償物後，方指摘上訴人於上開臨時董事會，有未忠實執行獨立董事職務及未盡善良管理人之注意義務，甚於事過1年5個月後，處分上訴人，且其處分理由並未明確敘明上訴人應為如何忠實執行職務及盡善良管理人之注意義務，足見原處分誠有可議之處。況上訴人自99年12月11日起即未擔任國寶人壽獨立董事，原處分解除上訴人事實上已不存在之獨立董事職務，屬無效之行政處分，且所稱解除上訴人「本案」之獨立董事職務，係指上訴人擔任獨立董事之何段期間，亦未見明確，而不符行政行為明確性原則，並有悖法律不溯及既往原則。又被上訴人解除上訴人「決議本案」獨立董事職務之處分，尚違背解除董事不得分段解除之法理及解除後再解除已喪失董事資格之董事職務，尤有悖於論理法則。復當時國寶人壽之決策核心為福座公司法人代表董事所把持，上訴人對系爭交易毫無影響力，原處分將系爭交易對保險市場秩序所生危險之行為責任僅歸咎於上訴人，已違背平等原則及比例原則云云。為此，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：國寶人壽以系爭交易取得恒輝公司苗栗不動產之行為，其性質屬於投資不動產，其交易金額並違反系爭管理辦法第4條第1項第2款規定，上訴人無視前處分禁止國寶人壽投資不動產，仍於第6屆第18次及第23次臨時董事會同意系爭交易；又上訴人未要求具利益衝突之董事不得參與第6屆第18次臨時董事會決議，且上訴人雖曾於該次會議要求應先報經被上訴人同意系爭交易案，卻仍參與表決通過系爭交易，上訴人甚於第6屆第23次臨時董事會未再次對此提出質疑，要求國寶人壽相關人員作必要之說明，亦未查證系爭交易案是否已取得被上訴人同意，即作出同意之決定，等同追認第6屆第18次臨時董事會所為違法決議，其非難可責性更高於其他具利益迴避之董事，故上訴人未積極、忠實執行董事職務，未盡善良管理人注意義務，被上訴人依保險法第149條第2項規定，解除上訴人獨立董事職務，於法有據。
又被上訴人有無對國寶人壽其他董事、監察人為解除或停止職務之處分，與被上訴人考慮上訴人之違反職務情狀，解除其獨立董事職務並無關係，亦與有無違反平等原則、比例原則無涉。再者，解除職務具有限制上訴人於一定期間為保險業負責人之消極資格限制，原處分可避免上訴人於一定時間內再任保險業負責人，藉以維護及健全保險業秩序之發展，故自有解除其董事職務之必要，亦符保險法第149條第2項之行政目的。另保險法第149條第2項並無明文規定主管機關應於一定期間內作出處分，且被上訴人於國寶人壽第6屆第18次臨時董事會通過系爭交易案後，旋即展開調查工作，並無延宕作成原處分之時間，尚難謂於事發後1年5個月始作出處分違法不當云云，資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按保險法第149條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為之行政處分，其性質為管制性不利處分，其主要目的在於行政秩序之維持或回復。次依公司法第8條、第23條第1項規定，公司獨立董事於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。證券交易法並於第14條之2第2項引進獨立董事制度，以健全公司治理，提升董事會運作效能，並落實監督。㈡上訴人身為國寶人壽獨立董事，其參與國寶人壽98年12月10日第6屆第18次臨時董事會，就系爭交易案提出「一、有關不動產之產權是否另有其他抵押貸款之問題或是財務糾紛。二、有無關係人交易之疑慮。三、未來之收益性。」等疑義，且出席該臨時董事會之董事除上訴人外，其餘董事均與該議案有利害關係，依公司法第206條準用第178條規定，即應利益迴避。上訴人應知悉此規定，並應阻止董事會通過租賃保證金互易案之決議，卻消極不作為；又系爭交易案金額高達3.5億元，上訴人對於系爭管理辦法第4條第1項第2款規定，亦應知之甚詳，然上訴人卻於99年6月24日第6屆第23次臨時董事會，其他董事均利益迴避之際，在上訴人未釐清上開疑義前及明知系爭交易係違反系爭管理辦法之規定，即由上訴人獨自作出同意系爭交易之決定，致國寶人壽違反前處分及保險法相關規定，上訴人不無怠忽職守而有違公司法第23條第1項注意義務之情形。從而，被上訴人以上訴人擔任國寶人壽獨立董事職務，卻有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149條第2項第2款規定解除上訴人獨立董事職務，於法並無不合。㈢按證券交易法規定獨立董事於執行業務範圍內應保持獨立性，是獨立董事在公司業務之執行上，與內部董事所負之責任自有不同，對於公司遵守相關法令及主管機關之處分合法經營，應負有較高之注意義務，在運作上獨立董事於內部董事決策或執行業務作成前，即有於其所參與之董事會內發動監督行為之義務；苟獨立董事未盡其監督之責任，於執行業務時故意作成與主管機關限制處分相違背，而致違背法令之決定，或有重大之過失，而違反其執行業務所應有之忠實義務，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得依保險法第149條第2項第2款規定解除其職務。經查，國寶人壽曾於98年10月6日第6屆第16次董事會通過「營運改善計畫暨增資時程」修正案，該內容提及如被上訴人同意開放國寶人壽不動產投資等，國寶人壽將得以進行資金配置於收益性較穩定且投資期限較長之不動產，上訴人亦出席該次董事會，是上訴人應知悉禁止投資不動產之前處分。又出席國寶人壽第6屆第18次臨時董事會之董事除上訴人外，其餘參與表決之董事均為福座公司之法人代表，與系爭交易案有利害關係，即應迴避。上訴人擔任多年獨立董事，對利益迴避之規定當無法諉為不知。又依該董事會逐字稿內容，上訴人有要求經營團隊應報被上訴人同意，然於該次董事會決議後，未有相關事證顯示上訴人有積極詢問國寶人壽對於被上訴人是否已同意，自98年12月10日董事會議至99年6月24日再度召開臨時董事會止，其間所發生與租賃保證金債權互易案有關之事實及相關文件予以了解及研閱，亦未查證系爭交易案是否已取得被上訴人之同意即獨立作出決議，足徵上訴人未積極執行董事職務，而有未盡善良管理人注意義務。上訴人主張其已善盡獨立董事之義務，自不足採。㈣綜觀原處分之記載，其主旨載明「貴公司（即國寶人壽）以取得不動產方式作為債權收回之交易，核違反保險法相關規定，……，及依保險法第149條第2項第2款及第3款分別解除貴公司決議本案之黃獨立董事磊職務及停止焦監察人仁和於1年內執行職務，……。」並於事實欄一、二、詳細敘明國寶人壽違規事實之經過，且於事實欄五、指明「另貴公司前獨立董事黃磊、監察人焦仁和有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意，致公司有違反法令情事，爰依同法第149條第2項第2款規定解除貴公司董事黃磊職務及停止監察人焦仁和於一年內執行職務；……。」理由及法令依據欄亦記載「保險法第149條第2項第2款及第3款、保險法第168條第4項、保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法第4條第1項第2款」，末端並有教示條款之記載。已足使人民得以瞭解該處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及知悉其得提起行政救濟之機會，原處分並無違反行政行為明確性原則，上訴人此部分主張，要無可採。又國寶人壽於第6屆第18次臨時董事會通過系爭交易案，於98年12月14日以國寶法字第098322號函通知被上訴人，被上訴人隨即於98年12月15日請時任國寶人壽副總經理之蔡良嘉到會說明，要求其轉達國寶人壽應撤回苗栗不動產之所有權移轉登記申請作業及北投不動產抵押權之塗銷申請作業，並於98年12月18日以金管保財字第09800427940號函要求國寶人壽在未經被上訴人同意前，不得逕行以非現金收回債權方式處理福座公司之租賃保證金債權案。嗣後被上訴人再分別於99年1月12日、99年2月12日、99年3月5日、99年6月4日、99年8月27日函請國寶人壽提供租賃保證金互易案之相關資料到會參辦，足證被上訴人於事件發生後，旋即展開調查工作，並依行政程序法之規定，通知國寶人壽及受處分人（含上訴人）陳述意見，是被上訴人並無故意延宕作成原處分之時間。況保險法第149條第2項並無明文規定主管機關應於一定期間內對保險業作出處分，上訴人主張被上訴人於事件發生後逾1年始作成原處分係違法不當云云，顯屬無據。㈤依保險法第137條第1項、第2項規定，足見立法者基於保險業之特性，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險業負責人應具備資格條件準則第3條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法保障人民之職業自由於增進公共利益之必要下，並非不得予以限制，而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人所定職業自由之限制，與公益權衡，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求無違。又獨立董事發生職務解除之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存，否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。而獨立董事之解職，依保險業負責人應具備資格條件準則第1項第11款之規定，除發生職務解除之事實結果外，尚有以解職處分之作成，始向後發生之管制功能，且獨立董事因改選解職，與由主管機關依保險法第149條第2項第2款規定解除其職務，二者間並無本質上不相容之情形。是主管機關於作成解職處分前，雖保險業之獨立董事，已因改選而不具獨立董事身分，仍不影響主管機關原得對之所為之解職處分。上訴人主張原處分解除上訴人事實上已不存在之獨立董事職務，屬無效之行政處分，尚非可採。再者，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性質亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時，得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，而對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原則有違。查國寶人壽系爭交易案有諸多違反法令情事，上訴人消極未行使其獨立董事職務，顯未善盡獨立董事應負之法律義務，致公司法設置獨立董事之目的無法落實，影響保險業之健全經營。為督促任職保險業之獨立董事須恪遵保險相關法令及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，原處分解除上訴人獨立董事職務，並無違反平等原則及比例原則之情事，上訴人主張原處分違反平等原則及比例原則云云，亦無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：
一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」為保險法第149條第1項、第2項所規定。
又依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定所訂定。再探諸銀行法第61條之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保險業負責人資格設有諸多限制，其第3條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。
（三）又按，「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。
」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務，依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及股東會之決議，以合議執行之。惟為健全公司治理，提升董事會運作效能，並落實監督，證券交易法95年1月11日修正時，引進獨立董事制度，並於該法第14條之2第2項規定「獨立董事應具備專業知識，其持股及兼職應予限制，且於執行業務範圍內應保持獨立性，不得與公司有直接或間接之利害關係。獨立董事之專業資格、持股與兼職限制、獨立性之認定、提名方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」，按獨立董事為董事會之一員，證券交易法規定獨立董事於執行業務範圍內應保持獨立性，係要求獨立董事應憑藉所具之專業性、獨立性，監督內部董事之經營行為。是獨立董事在公司業務之執行上，與內部董事所負之責任自有不同，對於公司遵守相關法令及主管機關之處分合法經營，應負有較高之注意義務，在運作上獨立董事於內部董事決策或執行業務作成前，即有於其所參與之董事會內發動監督行為之義務；苟獨立董事未盡其監督之責任，於執行業務時故意作成與主管機關限制處分相違背，致違背法令之決定，或有重大之過失，而違反其執行業務所應有之忠實義務，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得依保險法第149條第2項第2款規定解除其職務。
（四）末按，獨立董事因經改選、自行辭職或主管機關為解除職務之處分等，固均可發生職務解除之事實；然如發生之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存；否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。查保險業不遵行主管機關依保險法第149條第1項所為處分，如與其獨立董事，未盡善良管理人之注意義務有關，依其情節，有對其獨立董事作成解除職務之管制處分必要時，因獨立董事之解職，依保險業負責人應具備資格條件準則第1項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即主管機關對獨立董事作成之解職處分，除發生職務解除之事實結果外，尚存在以解職處分之作成，始向後發生之管制功能；且獨立董事因改選解職，與由主管機關依保險法第149條第2項第2款規定解除其職務，二者間並無本質上不相容之情形。又於主管機關於作成解職處分前，保險業之獨立董事，已因改選而不具獨立董事身分時，如認不得再予解任，則該董事於5年內仍得擔任同業之負責人，顯與保險法第149條第2項規定所欲達成之管制目的不合，基於保險治理在避免該董事於5年內擔任同業負責人之管制目的，於此情形應認解任仍有法律上之實益。準此，上訴人指其因國寶人壽股東會決議改選後，未被選任為獨立董事，上訴人任國寶人壽獨立董事僅至99年12月10日止，被上訴人於其後始作成原處分，有行政程序法第111條第3款規定之無效行政處分情形，所為之主張，即無可採。
（五）再者，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時，得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的，且同一事件涉案之人員，其情節未盡相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原則有違。
（六）查上訴人為國寶人壽獨立董事，其參與國寶人壽98年12月10日第6屆第18次臨時董事會，就系爭交易案提出「一、有關不動產之產權是否另有其他抵押貸款之問題或是財務糾紛。二、有無關係人交易之疑慮。三、未來之收益性。
」等疑義，且出席該臨時董事會之董事除上訴人外，其餘董事均與該議案有利害關係，依公司法第206條準用第178條規定，即應利益迴避。上訴人應知悉此規定，並應阻止董事會通過租賃保證金互易案之決議，卻消極不作為；又系爭交易案金額高達3.5億元，上訴人對於系爭管理辦法第4條第1項第2款規定，知之甚詳，卻於99年6月24日第6屆第23次臨時董事會，其他董事均利益迴避之際，在上訴人未釐清上開疑義前及明知系爭交易係違反系爭管理辦法之規定，而由上訴人獨自作出同意系爭交易之決定；又國寶人壽曾於98年10月6日第6屆第16次董事會通過「營運改善計畫暨增資時程」修正案，該內容提及如被上訴人同意開放國寶人壽不動產投資等，國寶人壽將得以進行資金配置於收益性較穩定且投資期限較長之不動產，上訴人亦出席該次董事會，上訴人應知悉禁止投資不動產之前處分。
而出席國寶人壽第6屆第18次臨時董事會之董事除上訴人外，其餘參與表決之董事均為福座公司之法人代表，與系爭交易案有利害關係，即應迴避。上訴人擔任多年獨立董事，對利益迴避之規定當無法諉為不知。又依該董事會逐字稿內容，上訴人有要求經營團隊應報被上訴人同意，然於該次董事會決議後，未有相關事證顯示上訴人有積極詢問國寶人壽對於被上訴人是否已同意，自98年12月10日董事會議至99年6月24日再度召開臨時董事會止，其間所發生與租賃保證金債權互易案有關之事實及相關文件予以了解及研閱，亦未查證系爭交易案是否已取得被上訴人之同意即獨立作出決議，足徵上訴人未積極執行董事職務，而有未盡善良管理人注意義務等事實，為原審依其調查所得證據認定之事實。經核，原審所為上開事實認定，與證據法則並無不合，亦無違背經驗法則及論理法則之情事。原判決據此事實，以前述之理由，認原處分解除上訴人獨立董事職務，並無違反平等原則及比例原則之情事，將原決定及原處分予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，揆諸首揭規定及說明，核無違誤。此外，原判決對於上訴人於原審聲請傳喚證人蔡良嘉，何以無傳訊必要，已於理由中說明，原審未為此調查，於法尚難認有違誤。是上訴人主張原判決有理由不備，及不適用保險法第149條第2項、第4項，行政程序法第4條、第6條、第7條、第10條、第111條第3款，公司法第192條第4項、第195條、第199條之1，行政訴訟法第125條、第133條等之違背法令，尚無足採。
六、綜上所述，原判決認原處分及訴願決定認事用法，並無違誤，均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與應適用之法規核無違背，亦與解釋、判例，不生牴觸，並無所謂判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 小 康法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩