最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第273號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 魏君婷 律師被 上訴 人 何欣玲輔 佐 人 洪新德被 上訴 人 何子民
王陳秋桂上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國102年12月19日臺北高等行政法院102年度訴字第1382號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人何氏却（生於日治明治40年3月10日即民國前4年3月10日，下稱大何却）所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），位於上訴人辦理臺北都會區捷運系統南港線〈臺北市轄區〉工程（下稱系爭工程）範圍內，前經內政部民國80年1月24日台（80）內地字第894098號函核准徵收後，由上訴人所屬地政局（100年12月20日更名前為上訴人所屬地政處，下稱地政局）於80年2月19日以北市地四字第6380號公告徵收（下稱系爭徵收公告），並於80年3月18日以北市地四字第10960號函請各土地所有權人於期限內領取徵收補償費，因系爭土地之徵收補償費逾期無人領取，該局遂以82年度存字第2660號提存書提存於臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提存所。嗣訴外人即被上訴人何子民之父何山田、被上訴人何欣玲、王陳秋桂（下稱何山田等3人）以其為何氏却（生於日治昭和4年6月17日即民國18年6月17日，下稱小何却）之繼承人，向地政局冒領系爭土地徵收補償費新臺幣（下同）273萬6,063元（下稱系爭補償費）完竣。嗣因訴外人蔡怡忠向上訴人查詢系爭補償費之情形，上訴人始發現何山田等3人並非系爭土地所有權人大何却之繼承人，遂於102年2月6日以府地用字第10200200601號函通知被上訴人何欣玲、王陳秋桂及何山田之繼承人即被上訴人何子民於接獲通知翌日起30日內繳回原領之系爭補償費及自領取日（90年2月28日）至歸還日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息予地政局（下稱系爭函文）。被上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，期間地政局業將系爭函文移送法務部行政執行署士林分署（下稱士林分署）強制執行，嗣經該署准予地政局向中國信託商業銀行內湖分行（下稱中信銀行）收取扣押被上訴人何子民之債權金額273萬6,313元（即本金273萬6,063元及手續費250元），並撥入上訴人之市庫。被上訴人續提起行政訴訟，經原審法院判決上訴人應給付被上訴人何子民273萬6,063元；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件系爭補償費係90年間由訴外人郭東明（現更名為郭智承，下稱郭智承）代理何山田等3人領取系爭補償費，惟被上訴人何欣玲（何山田○年○月○日死亡時，其已拋棄繼承）及王陳秋桂（原名何美桂，於41年10月25日出養）當時不知小何却並非系爭土地真正所有權人，且系爭補償費亦未匯入渠等2人帳戶，而被上訴人何子民為何山田之獨子，然未與何山田同財共居，自無從知悉此事，進而未能為限定或拋棄繼承，依民法繼承編施行法第1條之3第4項規定，由被上訴人何子民繼承此一債務，顯非公平。另相關單位當年若有確實查核，應可知悉小何却與大何却之不同，是本件誤發系爭補償費確不可歸責於被上訴人。此外，地政局於被上訴人提起訴願期間，向士林分署申請強制執行債權金額273萬6,313元，並執行完畢，惟系爭函文非執行名義，應不得據以強制執行，爰依公法上不當得利之法律關係，請求上訴人返還273萬6,063元予被上訴人何子民云云。為此，求為判決：1、訴願決定及系爭函文均撤銷；2、上訴人應給付被上訴人何子民273萬6,063元。
三、上訴人則以：系爭函文性質係屬行政處分，是上訴人誤發補償費之處分既經撤銷，則被上訴人誤領之系爭補償費即無法律上原因，其以系爭函文請求被上訴人返還，自屬有據。系爭函文縱未有撤銷誤發補償費處分之文字，惟依法務部100年3月1日法律字第0990700766號函意旨，基於經濟原則，自得以行政處分方式命被上訴人返還該不當得利。又何山田等3人於90年2月8日領取系爭補償費時，渠等之代理人郭智承已於收據上切結，依民法第103條規定，該切結之意思表示直接對本人發生效力，是上訴人請求返還誤領之系爭補償費，自屬合法，上訴人基於行政處分所授予之利益，應得以行政處分撤銷，並依行政程序法第127條及民法第179條規定請求被上訴人限期返還公法上之不當得利，嗣因被上訴人逾期未還，乃依訴願法第93條第1項及行政執行法第11條第1項規定移送士林分署強制執行，應無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠大何却所有系爭土地位於系爭工程範圍內，前經內政部核准徵收，地政局據以公告徵收，並通知土地所有權人領取徵收補償費，是系爭徵收公告及系爭補償費領取通知之處分相對人均為系爭土地之所有權人大何却，並無違誤。系爭補償費因逾期無人領取，經地政局提存於臺北地院提存所，嗣因何山田等3人以其等為小何却之繼承人，檢附申請書、小何却繼承系統表、小何却日治時期戶籍謄本、授權書及印鑑證明委由郭智承向地政局申領系爭土地之徵收補償費，經地政局核對後，向臺北地院提存所領回系爭補償費，再直接發給何山田等3人之代理人郭智承具領。可知地政局發放系爭補償費予何山田等3人時，僅係執行已確定之通知領取系爭補償費處分的發款行為，在於履行基於公法上原因所發生之財產上給付義務，且未發生新的權利義務得、喪、變更之法律效果，性質上核屬單純之事實行為（本院92年度判字第184號判決意旨參照），而非作成另一行政處分。則上訴人片面通知撤銷上開發款事實行為之系爭函文，對於地政局原有對大何却及其繼承人之給付義務及其內容不生影響，該函此部分並未發生法律上效果，其性質亦非屬行政處分。是上訴人主張系爭函文係屬行政處分云云，洵不足採。㈡關於反面理論，我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條規定，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項既係規定「本於法令之行政處分」，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。所謂「本於法令」，包括依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得「移送強制執行」（本院102年度判字第600號判決意旨參照）。且上開法理，亦適用於請求自始無法律上原因受有利益之受益人返還公法上不當得利之情形。經查，何山田等3人並非大何却之繼承人，則其等受領系爭補償費，即屬無法律上原因而受有利益，地政局固得類推適用行政程序法第127規定，請求渠等3人或其繼承人返還系爭補償費。惟因該條並未規定，亦無從其他相關法令規定意旨可得出，上訴人或地政局有以行政處分命返還該不當得利之權限，則不得認上訴人或地政局得以行政處分命受益人即何山田等3人及其繼承人返還系爭補償費。基此，上訴人以系爭函文命被上訴人繳回系爭補償費及利息予地政局，即無從發生使被上訴人負有給付系爭補償費及其利息債務之法律效果，亦即系爭函文此部分亦僅係觀念通知。綜上，系爭函文關於撤銷發放系爭補償費予何山田等3人之事實行為部分，及關於命被上訴人返還系爭補償費及其利息部分，均非屬行政處分，被上訴人自不得對之提起訴願及行政訴訟。訴願機關為不受理決定，尚無不合。又被上訴人對於非屬行政處分之系爭函文提起本件撤銷訴訟部分，亦欠缺訴訟要件，應予裁定駁回。
本件起訴既為不合法，自無庸再予審究關於系爭函文是否合法，應否予以撤銷之實體要件。㈢按行政執行法第11條、同法施行細則第2條規定，可知上開公法上金錢給付義務，均屬行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，則上開施行細則第2條第4款所稱其他公法上應給付金錢之義務，應以可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付為限。本件上訴人以系爭函文通知被上訴人返還系爭補償費，既非行政處分或法院裁定，而非屬行政執行法第11條第1項第1款、第2款及第2項所列之執行名義；且上訴人係基於公法上之不當得利返還請求權作成系爭函文，而非基於法令之直接規定，亦不合於行政執行法第11條第1項第3款之要件；況上訴人本於公法上不當得利返還請求權，係依行政程序法第127條第2項準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等，上訴人並無單方裁量核定之權限，尤非屬行政執行法第11條所定之公法上金錢給付義務。是如兩造對公法上金錢給付義務有爭執時，仍應由上訴人依公法上不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義（本院92年度判字第590號、93年度判字第604號判決意旨參照）。足認上訴人行使公法上不當得利返還請求權，係基於與被上訴人相同地位，故縱被上訴人拒絕給付，上訴人亦不得以系爭函文為執行名義逕行移送強制執行。惟因地政局業已將系爭函文逕行移送士林分署強制執行，且經士林分署於102年7月22日核發執行命令，扣押被上訴人何子民對中信銀行之存款債權，嗣並於102年8月12日准予地政局向中信銀行收取上開扣押被上訴人何子民之債權金額273萬6,313元（即本金273萬6,063元及手續費250元），且已撥入上訴人之市庫。可知上訴人無法律上原因，卻因上開違法執行行為而獲得273萬6,063元之利益（應扣除手續費250元），自已構成公法上之不當得利。㈣本件被上訴人何子民之被繼承人何山田係於○年○月○日死亡，距民法繼承編施行法修正施行之日即98年6月12
日尚未滿2月，尚未逾修正施行前為限定繼承之法定期間3個月，且未拋棄繼承，又因何山田並未遺留遺產，被上訴人何子民亦未申報遺產稅，足徵被上訴人何子民亦未為概括繼承之表示，則依修正後民法繼承編施行法第1條之3第1項規定，應適用修正後民法第1148條第2項規定，即被上訴人何子民對於被繼承人何山田之債務，係以因繼承所得遺產為限，負清償責任。從而，上訴人即不得以被上訴人何子民應繼承何山田對上訴人或地政局所負之債務為由，而主張其因違法強制執行行為而受領273萬6,063元，係屬有法律上原因而不構成公法上之不當得利。是被上訴人何子民基於公法上不當得利之法律關係，訴請上訴人返還其因違法強制執行行為而受領之273萬6,063元，洵屬有據等由，判決本件被上訴人之訴為一部不合法、一部有理由。
五、上訴理由略以：㈠被上訴人90年間向上訴人申請系爭補償費，依法須由上訴人就被上訴人何山田等人是否為大何却之繼承人身分為核准決定，據此被上訴人始得確認具被繼承人大何却繼承人之身分及取得向提領所領取提存物之請求權之法律效果，而持之向法院提存所聲請領取提存物，因此上訴人之核准決定，係符合行政程序法第92條第1項之行政處分；又上訴人嗣後發現系爭補償費遭冒領，依行政程序法第117條及第127條之規定，以系爭函文予以撤銷，並命被上訴人返還冒領之系爭補償費，於法並無違誤，然原判決認地政局發放系爭補償費之行為、系爭函文並非行政處分，顯有違誤。㈡依本院99年度判字第388號判決、100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第8號之結果，多數意見亦認為行政機關得以下命處分之方式請求返還公法上不當得利，惟原判決將行政執行法第11條第1項之執行名義，不當限縮於「依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限意旨」、不當對行政程序法第127條之返還請求權限制上訴人請求方式等情，顯有不適用法規、適用法規不當之違誤云云。
六、本院查：
（一）按「上訴不合法者，最高行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」為行政訴訟法第249條第1項所規定。惟上訴制度，係在於使受不利益判決之當事人或訴訟關係人得有救濟之途徑，受有利判決之人，自無利用此一救濟制度之必要。又撤銷訴訟依行政訴訟法第4條第1項規定之意旨，乃人民起訴請求行政法院判決撤銷或變更違法行政處分或訴願決定之訴訟，若法院審理之結果，認所提起之撤銷訴訟不合法或無理由，而駁回原告之訴時，為撤銷訴訟之被告機關，即難認因此受有不利益，而不得以上訴請求救濟。查上訴人上訴聲明為：「一、原判決廢棄。二、被上訴人第一審之訴駁回或發回臺北高等行政法院。」並未限制原判決之範圍，且其理由，對於原判決認為系爭函文非行政處分，而駁回被上訴人在原審所提起撤銷訴訟部分，亦主張有違背法令情事。依此，難認上訴人僅係就原判決對其不利部分提起上訴，上訴人應係對包括原判決駁回被上訴人在原審所提起撤銷訴訟部分提起上訴。惟上訴人對原判決主文第二項駁回被上訴人在原審之訴部分（即撤銷訴訟部分），提起上訴，依前揭說明，為不合法，且性質上無法補正，應予駁回。
（二）次按「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」行政執行法第2條及第11條第1項分別定有明文，而此所稱「公法上金錢給付義務」，依同法施行細則第2條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金、短估金、罰鍰、怠金、代履行費用及其他公法上應給付金錢之義務，而此所謂「其他公法上應給付金錢之義務」應係指行政機關得單方裁量核定之金錢給付而言。又行政執行法第11條第1項所稱「依法令或本於法令之行政處分」，當指行政處分之內容，下命義務人負一定之公法上金錢給付義務者，係有法令之依據而言。換言之，必依法令規定，得以行政處分下命義務人履行公法上金錢給付義務，並經以行政處分下命為一定內容之給付者始足當之；若非可由行政機關依法令單方下命核定之金錢給付，即不符合上述得逕行移送執行之要件。
（三）又按「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」行政程序法第127條定有明文，雖該條有請求返還不當得利之規定，然並未有得由行政機關以行政處分核定返還金額之規定。此外別無得由撤銷、廢止授予利益行政處分之行政機關單方下命被上訴人返還之法令根據。職是，依行政程序法第127條規定命繳還不當得利之通知，尚非屬下命行政處分，不得依行政執行法第11條第1項規定，於義務人逾期不履行時，逕予移送強制執行。又所謂「反面理論」在德國法本非一致之見解，雖我國行政程序法第127條係繼受自德國聯邦行政程序法第48條，然我國法並未有如德國聯邦行政程序法第49條之1第1項：「行政處分撤銷或廢止……已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。」之規定。是行政程序法第127條所指不當得利返還之方式，尚難與德國法為相同之解釋（本院103年度判字第107號判決意旨參照）。至100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第8號法律問題，討論結果多數說採甲說，其理由雖引德國法所謂「反面理論」之見解，認行政機關依行政程序法第117條規定，職權撤銷違法授益處分，依同法第127條請求返還原受領金額，得直接作成下命處分命其返還。惟高等行政法院法律座談會決議所採之法律見解，並無拘束本院之效力。此外，本院99年度判字第388號判決，係對營業稅事件所為，其理由亦未就所涉行政處分是否得逕行移送執行作成判斷，所涉爭點自與本件之情形不同，且該判決並未經本院選為判例，僅屬個案見解，上訴人尚難以該判決理由之意見，作為其有利之論述依據。
（四）再按公法上金錢給付義務逾期不履行者，該管行政機關得移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之，固為行政執行法第4條第1項所規定；惟據上開規定移送執行，依行政執行法第26條規定，於公法上金錢給付義務之執行準用強制執行法第4條規定，自須有執行名義，方得為之。又不當得利以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為成立要件，公法上不當得利之發生，亦然。是執行機關無執行名義，而以「義務人」有公法上金錢債務對之為強制執行，則「債權人」因此所受之金錢，因非合法之執行而取得，即屬無法律上之原因而受利益，因此致「義務人」受損害，為「執行債權人」之不當得利。
（五）查系爭補償費因逾期無人領取，經地政局提存於臺灣臺北地方法院提存所，嗣因何山田等3人以其等為小何却之繼承人，檢附申請書、小何却繼承系統表、小何却日治時期戶籍謄本、授權書及印鑑證明委由郭智承向地政局申領系爭土地之徵收補償費，經地政局核對後，向臺灣臺北地方法院提存所領回系爭補償費，再直接發給何山田等3人之代理人郭智承具領，為原審依證據認定之事實。原判決據此認地政局發放系爭補償費予何山田等3人時，僅係執行已確定之通知領取系爭補償費處分的發款行為，屬單純之事實行為，而上訴人其後通知撤銷上開發款事實行為之系爭函文，對於地政局原有對大何却及其繼承人之給付義務及其內容不生影響，性質非屬行政處分。並認上訴人係基於公法上之不當得利返還請求權作成系爭函文，係依行政程序法第127條第2項準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等，均須依民法第180條至第183條之規定定之，而非基於法令之直接規定，上訴人並無單方裁量核定之權限，不合行政執行法第11條第1項第3款所稱「依法令負有公法上之金錢給付義務」之要件，系爭函文並非行政處分，僅係催告被上訴人履行債務，縱被上訴人拒為給付，上訴人亦不得以系爭函文為執行名義逕行移送行政執行署執行。原判決前開事實之認定，核與經驗法則及論理法則無違；所為之判斷，揆諸前開規定及說明，尚無不合。
（六）又查，系爭土地因徵收而由上訴人作成補償費發放之處分，雖係對被徵收土地應受補償人所為之授益行政處分，然該處分作成後之發放行為則為事實行為。依此，因逾期無人領取，將應發放之補償費提存法院後，於有以其為領取權人向上訴人申請領取系爭土地之徵收補償費時，上訴人對於申請人是否為合法領取權人之審查，僅為發放行為之一部分，與發放補償費同屬事實行為。是何山田等3人於90年間以其為小何却之繼承人向地政局請領系爭補償費，上訴人就何山田等3人為小何却之繼承人之審查、認定，並未對何山田等3人另作成授益之行政處分。上訴人以其對何山田等3人是否為小何却之繼承人應作成核准之授益行政處分，尚屬誤解。從而，上訴人以其嗣後發現系爭補償費遭冒領，認係依行政程序法第117條及第127條規定，以系爭函文撤銷上開核准何山田等3人為小何却繼承人之授益行政處分，而認系爭函文為行政處分之主張，尚難認為有據。
（七）基上，原判決以被繼承人何山田係於○年○月○日死亡，距民法98年6月10日修正公布之民法第1148條第2項施行之日即98年6月12日尚未滿2月，即尚未逾修正施行前為限定繼承之法定期間3個月，認被上訴人何子民未拋棄繼承，僅於因繼承所得遺產為限，對於被繼承人何山田之債務負清償責任，並認被繼承人何山田未遺留任何遺產，被上訴人何子民亦未申報遺產稅。爰以地政局將系爭函文作為執行名義，逕行移送士林分署強制執行，由該分署以執行命令准予地政局向中信銀行收取被上訴人何子民在該銀行之存款債權273萬6,313元，且已撥入市庫，為無法律上原因違法執行所獲得之不當得利，認被上訴人何子民依公法上不當得利之法律關係，請求上訴人返還其因違法強制執行而受領之273萬6,063元為有理由，亦無不合。
七、綜上所述，原判決關於主文第一項部分，認事用法，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決關於第二項部分，上訴為不合法，已如前所述，爰於本判決併予駁回。
八、據上論結，本件上訴為一部分不合法；一部分無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
書記官 吳 玫 瑩