最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第284號上 訴 人 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠訴訟代理人 黃日燦 律師
陳博建 律師孫德至 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 蔣偉寧訴訟代理人 謝天仁 律師上列當事人間有關彩券事務事件，上訴人對於中華民國103年1月16日臺北高等行政法院101年度訴字第1233號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年10月21日向行政院體育委員會（下稱體委會）提出100年度運動彩券發行計畫（下稱100年度發行計畫）（嗣因行政院機關組織調整，並以民國101年12月25日院臺規揆字第1010154558號公告，將運動彩券發行條例規定屬體委會之權責事項，自102年1月1日起，變更為教育部管轄），體委會以上訴人未經同意擅自停止會員通路，遂以99年12月31日體委綜字第1000000198號函，核定100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理等語（下稱前處分）。惟上訴人認為停辦會員通路合於發行計畫，並未依前處分辦理，體委會則先以100年3月3日體委綜字第1000006191號函（下稱100年3月3日函），重申上訴人100年度發行計畫應依前處分核定內容修正，再以100年4月7日體委綜字第1000007777號函（下稱100年4月7日函），通知上訴人於100年4月20日前改正，然上訴人仍未據辦理，體委會因而以上訴人違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經限期改正而未改正為由，陸續於100年4月28日、同年5月25日、同年6月30日、同年8月12日及同年9月5日，各處上訴人罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並命限期改正，惟上訴人屆期仍未改正，體委會乃於100年10月13日以體委綜字第1000028308號裁處書（下稱原處分），再處上訴人罰鍰15萬元，並令其於文到20日內更正，並函報改正情形。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1233號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依97年11月11日開辦會員通路時尚有效之運動特種公益彩券管理辦法第10條及現行運動彩券發行條例第11條規定，均僅授權發行機構「得」辦理會員通路及欲辦理會員通路時所應遵循之程序，並未課予發行機構有辦理會員通路之義務。又原處分「違反事實及理由」欄及「改善事項」欄所記載之體委會100年4月7日函、100年3月3日函，均經另案行政院訴願決定認非行政處分而不生法律上效果，原處分自不得援引無法律上效力之函文而為裁罰依據。
（二）運動彩券管理辦法第2條第3項所稱之「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」者，參照同條第1項前段規定，顯係指涉「首次發行運動彩券前2個月」所提出之發行計畫，而非嗣後於各個年度所提出之年度發行計畫。是以，上訴人所提出之100年度發行計畫，既屬「年度發行計畫」，體委會就此本無核准之權限。體委會既無核准權限，自無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。體委會以上訴人於100年度停辦會員通路乃係違反運動彩券發行條例第24條第1款及運動彩券管理辦法第2條第3項等規定，認事用法明顯錯誤。（三）自97年11月11日開辦會員通路迄99年11月1日停辦會員通路時，弱勢經銷商以會員通路與其爭利，且不滿回饋金比例過低等由，持續反對上訴人辦理會員通路，上訴人本於保障弱勢經銷商生計之初衷，參酌會員通路之銷售狀況，始慎重決定停辦會員通路。（四）本件體委會之裁處書事實欄，與前次之100年4月28日裁處書內容均為相同之記載：「違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經本會100年4月7日以體委綜字第1000007777號函限於100年4月20日前改正，迄未改正」，可見體委會乃係針對同一時段、相同事實而為重複裁罰，而非以數次裁罰區隔違規行為次數，亦非就前次處罰後之持續違規行為，作為下次處罰之違規事實，參照本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議及99年判字第124號判例及97年判字第704號判例見解，原處分顯已違反重覆處罰禁止之原則等語，為此，訴請將：「1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被上訴人應返還上訴人15萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息」。
三、被上訴人則以：（一）上訴人於參與甄選時信誓旦旦將開通三種通路，並保證運動彩券之發行盈餘如甄選企劃書之內容，此亦係上訴人經評選為運動彩券發行機構之重要因素，今稱未有永續辦理會員通路義務之詞，顯與事實不符。（二）運動彩券管理辦法第2條規定之目的之一，即在監督上訴人每年度之發行計畫，與參與甄選時所提出之甄選企劃書是否差距甚遠，符合相關規定，於財政部徵求公告一中，清楚載明必須提出年度發行計畫，倘若僅有首次發行運動彩券之發行計畫須經體委會核准，而就次年度無核准之權，則豈非默許發行機構僅需經主管機關核准首次發行計畫後，其後年度之發行計畫得皆以恣意妄為。（三）行政院訴願決定之所以認定被上訴人100年4月7日函及100年3月3日號函，係屬於單純的事實敘述或理由說明，此乃因體委會99年12月31日函已就100年度運動彩券發行仍應以含有會員通路之方式辦理為處分，已生拘束力，故而體委會100年4月7日函及100年3月3日函就此部分不再生新拘束力。是以，本案並無上訴人所述以不發生法律效果之函文加以裁處之問題。（四）體委會業已多次通知上訴人，命其依100年度發行計畫恢復會員通路，惟上訴人依然故我，迄今仍拒絕恢復會員通路，顯見其有主觀之故意，且違法狀態仍持續中，是以參酌本院100年度判字第596號及97年度判字第903號判決意旨，體委會每通知上訴人限期改善乙次，而上訴人拒絕改善者，依運動彩券發行條例第24條規定，體委員會自得按次處罰，並無違反一事不二罰或重複處罰原則之情等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本院102年度判字第656號判決，業已認定上訴人有提出100年度發行計畫供主管機關審核之義務，及主管機關有核定（變更或修正）100年度發行計畫內容之權限，故體委會核定上訴人所提100年度發行計畫應包含會員通路，於法洵屬有據。是以，上訴人經體委會核定之100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理一節，既經前開判決確定，上訴人自不得再為相反之主張，原審法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。（二）上訴人經體委會核定之100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理，業如前述，惟上訴人仍拒不辦理含有會員通路之銷售方式，即屬未經主管機關同意而變更已核准之發行計畫，違反上開運動彩券管理辦法第2條第3項之規定。經體委會以100年3月3日函（見原審法院卷第55頁）重申該意旨及以100年4月7日函（見原審法院卷第56頁）復上訴人於100年4月20日前依該會同意100年度發行計畫辦理運動彩券發行事宜，逾期將依運動彩券發行條例第24條規定辦理，上訴人仍未據辦理，經體委會多次裁處上訴人15萬元罰鍰，並請限期改正，將改正情形函報體委會，上訴人均未據辦理，嗣再以原處分處上訴人罰鍰15萬元，請於文到20日內依該會100年3月3日函核定100年度發行計畫核有會員通路之發行計畫更正，並將改正情形函報該會，於法洵屬有據。（三）上訴人於經體委會多次裁處罰鍰15萬元，並請限期改正後，均未據改正，嗣該會復以100年9月5日體委綜字第1000023993號裁處書（見原審法院卷第61頁），處罰鍰15萬元，並請於文到20日內改正，應認被上訴人業已給予上訴人合理之改善期限，惟於該次處罰後20日期限內，上訴人仍未改正，後續之違規行為即屬另一違規行為，體委會復於100年10月13日以原處分裁處上訴人罰鍰15萬元，核無違反重覆處罰禁止之原則。（四）體委會100年3月3日函、100年4月7日函縱另案經行政院院臺訴字第1000098687號及0000000000號訴願決定（見原審法院卷第62頁、第65頁）認非行政處分，惟核其理由係認上開函文乃就上訴人陳請事項所為答復，及重申上訴人100年度發行計畫業經體委會核定以有實體及會員投注通路方式辦理之意旨，故屬單純事實敘述或理由說明等語，並不影響上訴人業經體委會以99年12月31日函核定其100年度發行計畫應含有會員通路銷售方式之效力。（五）體委會基於運動彩券發行條例第1條所定增進社會福利、振興體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才之公益目的，並依同條例第24條第1款規定所賦予之裁量權，審酌上訴人應受責難之程度（持續違規，漠視改正要求）、所生影響（任意停辦會員通路，罔顧會員權益）及因違章行為所得之利益（上訴人已藉此主張因停辦會員通路而免計該部分之保證盈餘，見上訴人99年10月14日函，原審法院卷第45頁），並考量上訴人之資力（為資本額達500億元以上之國內知名銀行業者，見公司基本資料查詢，原審法院卷第6頁）等一切情狀後，於運動彩券發行條例第24條第1款法定罰鍰金額範圍內，以原處分裁處上訴人罰鍰15萬元，並無裁量逾越或恣意濫用之違法情事等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)行政訴訟法第213條：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」體委會前以99年12月31日函復上訴人，核定有關其100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理，上訴人提起行政爭訟，既經本院102年度判字第656號判決駁回其訴確定，上訴人經體委會核定之100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理，此為既判事項，上訴人不得再為相反之主張，本院亦不得為與該既判事項相反之判斷。上訴意旨猶反於此既判事項，主張上訴人於99年10月21日所提出之「100年度發行計畫」，即依「發行企畫書」中規劃三種上訴人可能採取之銷售型態模式，載明100年度將以「模式三」（即「僅有實體投注通路之銷售型態模式」，而不包含會員通路）辦理運動彩券。嗣後，上訴人即未再就100年度發行計畫之紙本文件為任何的修改或變動，顯然並無「變更」100年度發行計畫之行為，係遭體委會以前處分片面逕自核定100年度發行計畫應含有會員通路。將100年度發行計畫「變更」者，顯係體委會而非上訴人，上訴人之行為至多僅係未依照「體委會自行變更之年度發行計畫」辦理會員通路，上訴人之行為實與運動彩券管理辦法第2條第3項所規定之「變更」有別，原判決認定上訴人有違反上開規定，有適用法規不當及判決不備理由之判決違背法令云云，並不足採。
(二)運動彩券發行條例第24條規定：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。……。」主管機關依此規定所為之「令限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，科處罰鍰之要件，係屬對特定具體之公法事件，行使公權力之單方行政行為，並對外發生法律上效果，為行政處分（訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定參照）。本件體委會100年4月7日函文，係依運動彩券發行條例第24條限期令上訴人依其前處分修正之100年度發行計畫辦理，依照上述說明，為行政處分。上訴人所引行政院訴願委員會認其非行政處分之見解，並不能拘束本院。至體委會100年9月5日處上訴人罰鍰15萬元，並命依體委會100年3月3日函核定之100年度發行計畫改善，觀諸體委會100年3月3日函內容，既引用前處分函文，重申前處分之旨，其要求上訴人依前處分核定之100年度發行計畫改善之旨，亦甚明，不因體委會100年3月3日函非行政處分而受影響。原判決雖未就此部分予以說明，然與判決結果無關。上訴人主張原處分係以體委會100年4月7函及100年3月3日函為裁罰之依據，該二函文嗣經行政院訴願委員會認定不生法律上之效果，原處分以不生法律效果之函文而為裁罰依據，顯有認定事實未憑證據之違法，原判決竟就此「100年4月7日是否具有規制效力」爭點隻字未提，逕以體委會「以100年4月7日函通知上訴人，應於同年月20日前，依該會同意之100年度發行計畫，辦理運動彩券發行事宜」之文句一筆帶過，未說明何以不生法律效果之函文得作為裁罰處分之依據，亦未就上訴人於原審所主張之攻擊防禦方法予以回應，判決不備理由云云，難謂有據。
(三)體委會100年9月5日處分處上訴人罰鍰15萬元，並命於文到20日內，依體委會100年3月3日函（實為前處分）核定之100年度發行計畫改善，因上訴人屆期未改善，原處分再予以處罰並再命改善。原處分「違反事實及理由」欄載：「違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經本會100年4月7日以體委綜字第1000007777號函限於100年4月20日前改正，迄未改正。依據運動彩券發行條例第24條規定應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」前段係敘明其原始違法事實，後段敘述之意，參照上開事實經過，及被上訴人於言詞辯論時之主張：「原告（按即上訴人）在100年內經被告（按即體委會）多次要求改正採行會員通路，原告都拒不改正亦拒絕恢復會員通路，因此，本件第6次的裁罰係依運動彩券管理辦法第2條第3項及運動彩券發行條例第24條的規定，於法有據。」則是指就體委會100年9月5日處分處罰上訴人後，上訴人仍未改善而續存在之違法事實之處罰。換言之，體委會100年9月5日之處處罰已切斷上訴人違法事實之單一性，原處分對之後仍存在之違法事實再為處罰，不生重覆處罰之問題。上訴意旨以原處分書之事實欄，與前次之100年4月28日、5月25日、6月30日、8月12日及9月5日之裁處書內容均為相同之記載：
「違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經本會100年4月7日函限於100年4月20日前改正，迄未改正」，可見體委會乃係針對同一時段、相同事實而為重覆裁罰，而非如原判決所稱：「歷次命改正之期間約1月，係上訴人可得規劃且改正之期間，然上訴人均未改正，其各次不改正之行為，當然獨立為一可罰之行為」之以數次裁罰區隔違規行為次數，亦非就前次處罰後之持續違規行為，作為下次處罰之違規事實，原判決錯誤適用一行為不二罰之基本法律原則，違背法令云云，尚有誤會。
(四)原判決已敘明其認原處分斟酌行政罰法第18條第1項所列各項情狀，裁處上訴人15萬元罰鍰，無逾越或濫用裁量權限之理由，核無不合。上訴意旨指摘原處分未審酌上訴人係因迫不得已始停辦會員通路，逕處以最高額度之15萬元罰鍰，裁量濫用，惟原判決竟未予指正，有適用行政罰法第18條及行政程序第9條不當之判決違背法令云云，要無足採。
(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 黃 淑 玲法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
書記官 莊 子 誼