最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第292號上 訴 人 社團法人臺北市記帳士公會代 表 人 蔡火旺訴訟代理人 吳世宗律師被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國102年10月23日臺北高等行政法院102年度訴字第751號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前曾以上訴人於其99年12月14日第2屆第4次理事會議，作成有關上訴人會員執業收費標準，建議會員報價盡量不要低於財政部所核定之收入標準，即每家每月臺北市新臺幣（下同）2,500元，前臺北縣（99年12月25日改制為新北市）2,000元之決議，並將該決議內容以99年12月24日北市記字第0078號函（下稱系爭函文）行文所屬全體會員，約束事業活動且足以影響記帳士業務服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，乃依同法第41條前段規定，以100年5月5日公處字第100076號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰50萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院100年8月24日院臺訴字第1000102004號訴願決定撤銷前揭處分，並命被上訴人應究明本案相關市場如何界定、上訴人所發系爭函文對市場供需功能是否確實造成影響，及就公平交易法施行細則第36條所定裁處罰鍰應考量因素逐一衡酌等情後，另為適法之處理。嗣被上訴人以上訴人上開理事會決議及建議會員收費最低標準之系爭函文，除抑制上訴人所屬會員間之價格競爭，亦間接紓解其他市場參與者所面臨來自上訴人會員之競爭，而跟進調漲價格或更無誘因降價，影響相關市場（地理市場為臺北市及新北市；產品市場為記帳及報稅代理業務，但不包含須經查核簽證申報之稅務代理案件）之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，並考量上訴人雖未有營業收入，惟其所屬會員多達4百餘人，且所涉及違法聯合行為態樣為價格聯合等因素，依同法第41條第1項前段規定，以101年8月19日公處字第101096號處分書（下稱原處分書），命上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰40萬元。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，經原審法院即臺北高等行政法院102年度訴字第751號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人屬憲法第86條所稱專門職業成員所組成之公會，具高度公益性，以管制一般營利事業為目的而制定之競爭法，對專門職業並非當然適用。系爭函文所述內容屬上訴人自治事項，具「自律公約」性質，旨在解決市場失靈、促進競爭，與公平交易法立法意旨相符，應予尊重；原處分未充分審酌記帳士經國家認定為專門職業，提供之報稅服務內容，具高度專門性、客製化及差異化，有明顯之自然獨占、外部性、訊息不對稱等特性，侵害記帳士法第24條規定授權上訴人訂定維持會員風紀規範之自治精神，更違反憲法保障專門職業之意旨，本院101年度判字第705號判決見解亦同。㈡系爭函文係上訴人依記帳士法第17條第1項第3款規定，向各會員告知主管機關財政部訂定之「稽徵機關核算98年度執行業務者收入標準」內容，避免會員刻意低價包攬業務，日後遭稅捐機關補稅、罰鍰，影響記帳士專業形象，並非提高價格，符合公平交易法第46條所定不適用該法之例外情形，上訴人主觀上亦無違反同法第14條規定之故意或過失，依行政罰法第11條第1項及第7條第1項規定，應免罰。又系爭函文旨在建議會員收費標準，上訴人未與有競爭關係之他事業有聯合行為，且會員是否採納該函文之建議，完全出於其自主意思，上訴人與會員間並無意思相互接觸，欠缺公平交易法第7條所定「意思聯絡」要件，不該當該條聯合行為。被上訴人擅將公平交易法第7條第2項所謂足以影響市場供需功能，擴張解釋為有影響市場供需功能之風險，有違行政罰法第4條處罰法定主義之立法意旨。另系爭函文未產生約束事業活動且足以影響市場供需功能之效果，被上訴人無視上訴人多數會員之意見，以有誘導之嫌之調查表及少數會員之意見為裁罰依據，顯有未盡行政程序法第9條及第36條所定舉證責任之違法。㈢系爭函文所稱「財政部所核定之收入標準」，乃指記帳案件所得，而非代理報稅案件所得，被上訴人率以代理報稅之結算申報件數，為上訴人市場占有率之認定標準，自屬違誤。又被上訴人據以判斷市場占有率之可感覺性標準，除未說明法令依據外，亦未說明該理論是否確係德國實務或學說之主流見解，於本件自無法適用。另99年度上訴人會員實際執業人數僅177人，相同市場範圍尚有新北市記帳士公會等團體存在，被上訴人仍遽以會員總人數及案件數量作為上訴人市場占有率之計算基礎，非以市場相關營業收入金額為計，有違公平交易法施行細則第4條第1項之規定，並非合法。㈣系爭函文僅屬建議性質而不具任何拘束力，上訴人僅依「行政院公平交易委員會對於同業公會之規範」第5點規定，向被上訴人補行申請許可即可，被上訴人未查而遽以裁罰，不符行政程序法第7條所定比例原則。又被上訴人未依公平交易法施行細則第36條規定，於原處分中具體載明罰鍰之裁量依據，顯有裁量怠惰之情事，有違行政訴訟法第201條之規範意旨云云，為此求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠公平交易法為一般競爭法，適用範圍包含所有事業行為，並無一般營利事業或非營利事業之區分，亦未針對專門職業另訂特殊之豁免規定，是專門職業人員如以較有利之交易條件從事競爭，仍有公平交易法規定之適用，此觀本院96年度裁字第3070號裁定意旨即明，且美國聯邦最高法院多件判決，及日本競爭法主管機關公正取引委員會於西元2001年發佈「獨占禁止法對於專門職業團體之行為準則」，亦認專門職業團體之行為仍為競爭法規範之對象。又本件涉及之記帳與報稅服務，包含受客戶委任辦理各項稅捐稽徵案件之申報及申請事項、記帳及帳務處理等標準化、例行性之服務，難認有明顯之自然獨占、外部性、訊息不對稱等特性，上訴人既為符合公平交易法施行細則第2條第3款規定之同業公會，亦屬公平交易法第2條第3款之事業，其以系爭函文建議會員最低收費標準，本質上與水平競爭關係之事業以契約、協議或其他方式之合意共同決定價格之效果無異，且足使其會員信賴該參考價格為會員間多數共識，可作為收費價格之正當化、合理化依據，自係約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，有違公平交易法第14條第1項本文規定，上訴人以其係依記帳士法所成立之專門職業團體，主張具有特殊性，而豁免於公平交易法規範之外，自無可採。。㈡記帳士法第24條僅授權上訴人制定公會章程，未授權上訴人訂定或建議記帳士收費標準，上訴人所屬會員為記帳士服務業務市場之提供者，乃公平交易法第2條所稱之「事業」，自應依經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定收費標準；上訴人以系爭函文訂定最低建議價格，既無益於記帳士業務市場之效能競爭，亦損害交易相對人之交易選擇空間。另參諸上訴人99年8月30日召開第2屆第2次理事會之會議紀錄，可見上訴人所為係為維護其會員之最低收費，純粹為價格卡特爾行為，與公平交易法之立法意旨顯相違背。㈢財政部核定之「稽徵機關核算98年度執行業務者收入標準」，係稽徵機關在記帳士無法提出收入憑證或單據之情形下，用以認定記帳士之執行業務收入，據以課徵綜合所得稅之標準，與執行記帳士業務者收費決定無關，上訴人稱其係依記帳士法第17條第1項規定，以系爭函文告知會員主管機關決定之價格，係依法令之行為，依行政罰法第11條第1項規定，應予免罰，自非可採。又上訴人99年10月26日第2屆第3次監事會議曾作成上訴人應再斟酌是否違反公平交易法相關規定之決議，惟上訴人仍作成系爭函文，建議會員收費最低標準，足認上訴人係故意違法，其稱主觀上無影響市場交易秩序之故意或過失，顯屬無稽。㈣按現行法令規定，記帳士、記帳及報稅代理業務人、會計師所提供之服務，在功能、特性及用途上具有合理之替代性，是本件之相關產品市場應界定為記帳及報稅代理業務，但不包含須經查核簽證申報之稅務代理案件；本件相關地理市場應界定為臺北市及新北市。然因無政府機關統計前述3者於臺北市及新北市就「記帳及報稅代理業務服務」之營業額資料，被上訴人遂參據稅務申報案件之統計資料顯示，99年度上訴人之會員於臺北市及新北市地區申報營利事業所得稅結算案件約占非屬會計師簽證申報案件總數15％，據以認定上訴人會員之市場占有率為15％，與公平交易法施行細則第4條規定，尚無違背。故上訴人會員之市場占有率，就聯合行為對市場功能影響之「量的標準」方面，已遠超過德國法上「可察覺性」理論所謂市場占有率總和5％之門檻；另就「質的標準」而言，上訴人從事價格下限之聯合行為，係屬核心競爭手段排除，不僅將使上訴人所屬會員收費趨向其理事會決議之建議價格，且透過聯合行為之外溢效果，影響非屬上訴人會員之其他市場參與者競爭程度，故具有影響服務供需之市場功能之高度可能性，自屬公平交易法第7條所稱聯合行為。㈤被上訴人依公平交易法施行細則第36條規定，審酌上訴人本身未有營業收入，惟係故意違法、可罰性仍高，且其所屬會員人數眾多，所涉及違法行為態樣為價格聯合等一切情狀，依公平交易法第41條第1項規定，裁處上訴人40萬元罰鍰，尚無逾越裁量或濫用裁量之情事，自屬適法等語，資為抗辯。
四、原判決略以：㈠被上訴人審認上訴人理事會決議以系爭函文建議其所屬會員最低收費標準，違反公平交易法第14條第1項本文規定，核無違誤。而上訴人雖主張：原處分認定其以系爭函文對會員建議最低收費標準，違反公平交易法第14條第1項本文規定，有本判決事實及理由欄第二項第㈠至㈤點所列違法情形，惟查：⒈依公平交易法第7條第4項規定可知，該法對聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包含因意思聯絡而事實上可導致共同行為之其他方式之合意。同業公會之會員彼此間具有水平競爭關係，倘同業公會基於主導地位，約束會員營業活動之自由，並發生限制競爭之效果，亦為聯合行為，自應受公平交易法規範。至憲法第86條規定，係就專門職業及技術人員進入市場之資格予以管制，並非限制經由考選銓定之專門職業及技術人員（如記帳士）進入市場後，不得以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會，此觀公平交易法第7條並未將專門職業排除於其適用範圍即明，則上訴人以記帳士係經國家認定之專門職業，其市場存有資訊不對稱之外部性為由，主張記帳士無公平交易法之適用云云，難認有據。又上訴人援引之本院101年度判字第705號判決，所涉案情乃認被上訴人所為處分，認定無償提供諮詢服務為臺北市會計師公會會員應從事之價格競爭，並未充分審酌專門職業之特性，有違專門職業人員法制對於公共利益及人民財產權益之保障，有所違誤，該判決理由所載「針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業亦非當然合用」等語，係針對被上訴人在上開個案中，將會計師不收取諮詢費之行為，解釋為公平交易法所指一般事業活動之行為，何以於法有違，所作說明，非謂公平交易法對於專門職業即無適用餘地，上訴人執該判決理由，主張原處分違反憲法第86條第2款規範專門職業之意旨，亦與公平交易法規範意旨相悖云云，自非可採。⒉依記帳士法第24條之規定，未授權記帳士公會可訂定或建議其會員執行業務之收費標準，系爭函文與前引條文所列得由記帳士公會自行訂定規範之事項，乃毫無關聯。況系爭函文限制上訴人會員以有利之價格提供服務從事交易，亦減少交易相對人依其自身需求，選擇記帳士提供服務之空間，根本無益於記帳士業務服務市場之效能競爭，則上訴人主張其發函建議會員最低收費標準乃有益於競爭及促進競爭，原處分侵害其依記帳士法第24條規定，得訂定維持會員風紀規範之自治精神云云，殊無足取。⒊依記帳士法第17條第1項第3款固規定：「記帳士不得為下列各款行為：…以不正當方法招攬業務…。」惟依同法第16條第1項第3款規定可知，記帳士本得自行決定執行業務收取酬金之數額，記帳士以價格作為競爭手段非屬同法第17條第1項第3款所稱以不正當方法招攬業務。而上訴人依其理事會決議，發函建議會員執行業務最低收費標準，並非記帳士法所允許之行為，已如前述，且系爭函文限制會員以價格從事競爭，與公平交易法之立法意旨明顯牴觸，顯與該法第46條所定要件不符。又上訴人監事會於99年10月26日召開之第2屆第3次會議，對於上訴人理事會決議建議會員最低收費標準，是否違反公平交易法一事，曾作成建請理事會應再斟酌研議，以免損及上訴人形象之決議，足見上訴人對於建議會員採取一致之收費標準，係與公平交易法相牴觸之限制競爭行為，知之甚稔，詎其嗣後仍依理事會決議，對會員寄發系爭函文，限制會員不得從事價格競爭，其有違反公平交易法之故意，實甚為明確。則上訴人復主張：其係為避免會員以削價競爭之不正當方法招攬業務，依記帳士法第17條第1項第3款規定製發系爭函文，符合公平交易法第46條規範意旨，且無違反同法第14條第1項本文規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項及第11條等規定，應予免罰云云，亦難採憑。⒋財政部核定之各年度「稽徵機關核算執行業務者收入標準」，係供稽徵機關核算記帳士等執行業務者，其執行業務收入課稅之依據，與記帳士收費金額之決定，尚無關聯，是上訴人稱其係以系爭函文向各會員告知主管機關財政部訂定之執行業務收入標準，避免各會員日後遭稅捐機關補稅、罰鍰，影響記帳士形象云云，自非可採。至上訴人援引之本院95年度判字第811號判決，與本件情節迥異，上訴人執該判決主張其依理事會決議製發系爭函文，並不構成聯合行為云云，仍無可採。⒌原處分係認定上訴人依其理事會決議製發系爭函文予各會員，構成公平交易法第7條第4項所定聯合行為，而非以上訴人與有競爭關係之其他事業有同條第1項所定聯合行為，為裁罰依據，上訴人以其所為不該當於公平交易法第7條第1項規定為由，指摘原處分有誤，容有誤會。另觀諸公平交易法第7條第4項規定，可知該項所稱之同業公會水平聯合行為，非以同業公會全體會員對於不為競爭均有共同一致之意思為必要，倘同業公會於會員大會中，以民法第53條第1項或第52條第1項所定比例之多數會員同意而變更章程或作成決議，其內容涉及約束會員活動，且足以影響相關市場供需功能者，抑或經會員選出之理事或監事，藉由其執行或監督會務之權限，召開理、監事會議而作成類似決議，要求會員共同遵守者，亦構成該條項所稱之水平聯合行為。是上訴人另主張：同業公會之水平聯合行為，必須會議紀錄顯示同業公會之全體會員均出席會議，且悉數同意作成足以影響市場供需、約束事業活動之決議，或全體會員均已知悉該決議內容而有意思相互接觸者，始能構成，亦乏依據。⒍同業公會之章程或其會員大會、理監事會所為決議，是否符合公平交易法第7條第4項所稱「約束事業活動」，不得僅自形式上依章程或決議之用語是否具有強制性，或對於不遵守者是否定有罰則而為判斷，尚應綜觀同業公會於上述會議中訂定章程或作成決議之動機與目的，及章程或決議之內容實質上已否對會員產生一定規制效果等因素而定。又參諸被上訴人於作成原處分前，曾以書面調查表對上訴人多名會員進行調查，於回收之24份調查表中，有7名會員對被上訴人所詢問題⒍，即「台端是否參考系爭文件而調整收費？」，表示：「會，因為不是每一位客人都那麼好收費，一定會議價。」「儘量。」「會。」「等公會決定。」「有依文件之多寡與客戶商討收費。」「是。」「可以。」，顯見系爭函文確已成為上訴人部分會員調整收費或與客戶議價之依據，並使其等收費趨向上訴人決議建議之價格，而產生限制競爭之約束效果，則系爭函文雖稱上述收費最低標準僅屬「建議」性質，且其他接受被上訴人調查之上訴人會員，亦有表示不會參考系爭函文而調整收費者，惟揆諸前揭說明，對上訴人藉由理事會決議對會員發函建議收費價格下限，係出於約束會員活動之目的，且實質上對部分會員已發生一定之約束效果，故屬約束事業活動行為之本質，並無影響，是上訴人主張其所屬會員是否採納系爭函文之建議，完全出於自主意思，故系爭函文並無拘束力云云，並無足取。另，原處分認定系爭函文使上訴人所屬會員收費趨向其理事會決議建議之價格，係因其抽訪上訴人執業會員結果，有多位對上述調查表之問題⒍，表示會參照系爭函文建議之收費最低標準，再行與客戶議價；而上開調查表之「問項」雖另列有⒉：「台端是否知悉臺北市記帳士公會訂有會員收費最低標準？何時訂定？」⒊：「台端是否收到臺北市記帳士公會訂定會員收費最低標準之文件？倘確已收到，併請提出影本供參。」⒋：「臺北市記帳士公會訂定會員收費最低標準之緣由？」等問題，惟被上訴人於原處分中，並未援引上訴人所屬會員對該3項問題所作回答，而為對上訴人不利之認定，則上訴人另主張：其從未訂定會員收費最低標準，被上訴人調查表所列上述3項提問內容，已扭曲事實，有嚴重誤導會員之嫌，其調查結果自不得採為不利上訴人之證據云云，仍非可採。⒎按公平交易法第7條第2項規定，事業之聯合行為必須足以影響市場功能，始足當之。所謂足以影響市場供需功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到具有影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限，故上訴人指稱被上訴人將前揭條文所定「足以影響市場供需功能」解釋為有影響市場供需功能之風險，係屬違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之擴張解釋，自無可採。又公平交易法並未對於何謂足以影響市場之供需功能為進一步之定義，是此一不確定法律概念之適用，應依是否違反市場競爭效能、扭曲市場機能而為觀察及判斷。準此而論：⑴被上訴人於原處分中援引德國法之「可察覺性」理論，將同一產銷階段之競爭事業所為水平聯合行為，是否足以影響市場供需功能，分別自「量」與「質」的標準予以判斷。所謂量的標準，乃於劃定相關市場後，以測定參與事業總和之市場占有率為重心（一般以5％為門檻）；至於質的標準，則以事業所採取限制競爭之方式，在本質上對競爭造成抑制之程度與傾向高低為斷，亦即，愈屬核心限制競爭手段（如訂價）之排除，被認為影響市場功能之可能性即愈高。上述判斷標準，已兼顧對於採取限制競爭手段之事業在市場上勢力範圍之形式觀察，及就其所採取限制競爭手段對市場競爭效能所造成負面影響之實質評價，應屬妥適。上訴人徒以被上訴人未說明上述「可察覺性」理論之法律依據，及該項理論是否確係德國實務或學說之主流見解，主張被上訴人本於該項理論所採「質」與「量」之雙重標準，認定上訴人理事會決議對會員寄發系爭函文之水平聯合行為，足以影響相關市場之供需功能，有所違誤云云，尚難採憑。⑵又關於市場占有率之計算，公平交易法施行細則第4條第1項所列計算市場占有率應審酌之資料，均係針對從事商品銷售之事業所作規定，至如上訴人所屬會員及與其等於同一市場競爭之事業，因係提供記帳及報稅業務服務，並無該項條文列舉之「生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料」可供計算市場占有率，則被上訴人在查無政府機關對上訴人會員與其競爭事業於臺北市及新北市執行記帳及報稅代業務之營業額，製有統計資料之情況下，自須另行參採其他足可顯示上訴人所屬會員在相關市場所居地位及影響力之資料，俾計算其市場占有率。而財政部及其所屬稅務機關所提供臺北市及新北市核准登錄執行記帳士業務人數，與該2地區99年度非由會計師簽證申報之營利事業所得稅結算案件數中，屬記帳士申報之件數等數據，為同條第2項所定中央主管機關及其他政府機關調查所得資料，亦足以反映上訴人會員承辦之案件數量，在相關服務及地理市場中，占有約15％之相當比例，則被上訴人採取以上資料，認定上訴人於本件相關市場之占有率，難認有何違誤。上訴人指摘被上訴人依據上訴人會員承辦案件數量計算其市場占有率，不符公平交易法施行細則第4條第1項所定標準云云，顯未詳予探究該條項僅規定銷售商品之事業於計算市場占有率時應審酌資料，至提供服務之事業應以何標準計算其市場占有率則未予規範，在法規無明文之情況下，應容許被上訴人另行根據其他合理資料，作為計算市場占有率之基礎，故上訴人上開主張，尚無足採。⑶上訴人係對其所有會員寄發系爭函文，另依記帳士法第2、7、19條等規定可知，上訴人之會員均已取得記帳士資格並向主管機關申請登記，則其中縱有於上訴人發函時未執行業務者，其等未來欲進入相關市場重新執業，並無任何困難，且其等開始執行業務後之收費決定，亦可能受到上訴人理事會所為決議及發函等行為之影響，則被上訴人以上訴人全體會員人數，作為計算上訴人會員之市場占有率，及評估系爭函文對相關市場供需功能造成影響之基礎，並無不妥。上訴人以其會員99年實際執行業務人員僅有177人為由，主張被上訴人將未參與執行業務之會員，加入計算上訴人會員之市場占有率為違法，仍難採取。⑷依上訴人理事會最初討論如何規範會員執行業務收入標準之提案，即其99年8月30日第2屆第2次理事會議之討論提案案由九所載：「討論如何規範會員執行業務收入標準及提升記帳士形象。為建立制度及提昇記帳士形象，有關『記帳及報稅業務』所收公費，其報價應不得低於財政部所核定之收入標準，即每家每月2,500元。」等語觀之，上訴人欲藉由理事會決議訂立之會員執行業務最低收費標準，乃兼及於其提供之記帳及報稅業務，此觀其後上訴人對全體會員所發系爭函文，於主旨及說明二僅分別記載：「建議本會會員收費最低標準案。」「……有關會員執業收費標準，…建議會員報價盡量不低於財政部所核定之收入標準……。」等語，並未強調該函所稱最低收費標準係專就記帳案件而定，不包括代理報稅案件者，益證其然。至系爭函文建議之最低收費標準，雖係基於財政部核定之「稽徵機關核算98年度執行業務者收入標準」而來，惟該收入標準係稅捐稽徵機關於執行業務者未能提出收入憑證或單據時，據以核課所得稅之標準，與執行業務者之收費決定無關，則上訴人稱系爭函文建議之上訴人會員最低收費標準，係財政部核定之記帳案件收入標準，非代理報稅案件所得，被上訴人卻以與系爭函文不相干之財稅機關就代理報稅所作統計資料，作為上訴人會員市場占有率之認定標準，顯屬無據云云，洵難採憑。又商業會計法係規範商業會計事務之處理，包括會計憑證之取得、編制，會計帳簿之設置及應記載事項，會計科目之分類，財務報表之種類及編制方式，會計事務處理程序，入帳基礎、損益計算及決算與審核程序等，且依該法第69、70條等規定，各項決算報表係由商業負責人備置於本機構，俾利害關係人可本於正當理由自行請求或聲請法院選派檢查人進行查閱，並無須向該法主管機關申報，且依同法第3條第2項第1款規定，該法中央主管機關即經濟部之權責，並不包括統計記帳士、記帳及報稅代理業務人暨會計師各自處理記帳業務之數量。則上訴人另主張：依商業會計法規定，記帳業務之中央主管機關為經濟部，被上訴人未向經濟部查調記帳業務量之統計資料，卻向財政部函詢營利事業所得稅結算申報案件之統計資料，據以計算上訴人所屬會員之市場占有率，係屬錯誤云云，亦非的論。而上訴人所屬會員及其市場競爭者於記帳業務部分之市場占有率各自如何，因非如同報稅業務部分，有財稅機關之申報營業所得稅資料可作為計算依據，則被上訴人根據記帳與報稅均涉及帳簿傳票整理、憑證及單據蒐集彙整等作業，故由同一人提供服務較具效率，客戶就商業之記帳及報稅工作，多半委託同一名服務提供者辦理等理由，以稅捐機關所統計之報稅案件數量，評估上訴人會員在新北市及臺北市提供記帳及報稅服務事業市場之占有率，經核尚與經驗法則無悖，堪稱允當。上訴人復指稱被上訴人以代理報稅之結算申報案件數，作為上訴人市場占有率之認定標準，並非正確云云，仍無足取。⒏綜上，上訴人依其理事會決議，發函建議會員最低收費價格，已約束會員活動，且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文有關事業不得為聯合行為之規定；另系爭函文係上訴人為限制會員從事價格競爭而發布，與被上訴人訂定之「公平交易委員會對於同業公會之規範說明」第5點第2款所定，同業公會為避免會員有過度贈獎或贈品、誇大不實廣告等不公平競爭行為，而於自律公約建立一非強制性之合理自律規範，以為因應情形有別，故上訴人上述限制會員價格競爭之行為，無從僅因向被上訴人申請解釋或許可即成為合法，上訴人再主張：其所發系爭函文縱屬聯合行為，亦得依上述行政規則規定向被上訴人補行申請許可，被上訴人竟未給予其補行申請許可之機會，即作成原處分，有違比例原則云云，仍非可採。㈡被上訴人依公平交易法第41條第1項前段規定，以原處分裁處上訴人罰鍰40萬元，核屬適法：公平交易法第41條第1項前段規定，已明文授權被上訴人就違反該法之行為是否限期命停止、裁處罰鍰額度，乃至於前述手段之前後順序，逕依違規之事實情節而為專業之判斷，此即法律授權主管機關裁量權之行使，其行使固不得放任，必須遵守法律優越原則，另就個案所作之判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法律原則之規範，然亦僅限於違反前述義務者，始構成裁量瑕疵，而受司法審查。上訴人藉由理事會決議，發函建議會員收費最低標準，已約束事業活動且足以影響市場供需之功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，業如前述。
則原處分於其裁量權限內，審酌上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度，並考量上訴人雖未有營業收入，惟其所屬會員多達4百餘人，且所涉及違法聯合行為態樣為價格聯合等因素後，裁處上訴人40萬元罰鍰，核與公平交易法施行細則第36條所示各項裁量標準，均無不合，亦無裁量悖離法律授權目的或上述一般法律原則，抑或裁量濫用、裁量怠惰等情事。上訴人以被上訴人未於原處分中具體敘明罰鍰之裁量依據，有裁量怠惰之情事云云，亦無足取等語，資為論據，因將訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭函文並未產生任何拘束事業活動且足以影響市場供需功能之效果，上訴人亦無任何制裁措施，訴願機關與被上訴人竟未視絕大多數會員之意見，即被上訴人問卷中有79.16％之會員表示不會參考系爭文件而調整收費，即認定上訴人有違反公平交易法第14條之情事，顯已違反行政程序法第9條及第36條規定舉證之責，詎原審法院對此竟未審酌，顯有判決不適用法規及不備理由。㈡憲法既明文保障專門職業，故專門職業公會應享有一定程度之公會自治權限，此乃公平交易法於解釋及適用時，所需優先考量之要件。況依鈞院101年度判字第705號判決意旨，可知憲法上所保障之專門職業與一般事業不同，具有高度公益性，故針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業並非當然適用。又記帳士法第24條既賦予公會自治權限，甚至依同條第8款會員風紀維持方法等具強制力規範，公會亦得制訂，則僅屬建議性質之系爭函文自屬公會自治範圍。詎料原判決對此全未審酌，亦未具體載明理由，即認定專門職業仍應受一般職業相同，需受公平交易法相同密度之規範等語，顯見仍囿於傳統法律思維，而未從憲法保障專門職業公會自治，及公平交易法制定精神等高度審酌，判決違背法令及理由不備。㈢記帳士既經國家認定屬專門職業，即顯見記帳市場具有資訊不對稱之外部性，即消費者無法判斷專門職業人員所提供之專業服務品質為何，遂僅得以簡單之價格因素進行判斷，殊不知此情形往往造成專門職業人員削價競爭，致無法提供相當品質之專業服務，終致消費者權益受損，為避免此種情況發生，法律往往賦予公會自治權限，故對公平交易法適用及其解釋而言，被上訴人自應尊重專門職業公會自治之精神，詎原審法院對此竟全未審酌，即率然駁回上訴人之訴，顯為判決不備理由。㈣系爭函文所稱財政部所核定之收入標準，係指記帳案件，此關財政部執行業務者收入標準自明，而被上訴人認定上訴人市場占有率，其認定所依據之報稅數據，除與系爭函文內容無關外，其數據亦有誤，詎料原審法院對此竟未審酌，亦未就何以報稅及記帳同屬一人係符合經驗法則做任何具體說明，顯為判決不適用法規及不備理由。又被上訴人純粹以案件數量，作為上訴人市場占有率之計算標準，實已違反公平交易法施行細則第4條規定，對此原審法院亦未具明理由，即率然駁回上訴人之訴，顯為判決不備理由。㈤上訴人係依財政部所核定之執行業務收入標準製發系爭函文，主觀上並無影響市場秩序之故意過失，且上訴人於理事會開會時，綜合考量後以不具有任何強制力方式，於函文中向會員建議，主觀上無違背公平交易法之故意過失，況於99年10月21日第2屆第3次理事會時，上訴人之公關聯誼委員會曾提出「建議收費最低標準擬稿案」，最後理事會決議「擬請公關聯誼委員會再慎重思考修改，並刪除隨文附件『會員執業收費建議表』」，顯見上訴人主觀上確無制訂收費標準之意圖，原審對此竟未審酌，亦未參酌行政罰法，仍認原處分並無違誤，顯有判決不適用法規云云。
六、本院查：㈠按「本法所稱事業如左：……同業公會。……。」；「
（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。
（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第4項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」；「事業不得為聯合行為。…」，公平交易法第2條、第7條、第14條第1項前段分別定有明文。
次按「本法第2條第3款所稱同業公會如下：……依其他法規規定所成立之職業團體。」，公平交易法施行細則第2條第3款設有規定。又按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；……。」，公平交易法第41條第1項前段定有明文。㈡本件係被上訴人前曾以上訴人於其99年12月14日第2屆第4
次理事會議，作成有關上訴人會員執業收費標準，建議會員報價盡量不要低於財政部所核定之收入標準，即每家每月臺北市2,500元，前臺北縣（99年12月25日改制為新北市）2,000元之決議（原審卷第45頁），並將該決議內容以系爭99年12月24日北市記字第0078號函（原審卷第46頁）行文所屬全體會員，約束事業活動且足以影響記帳士業務服務供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，乃依同法第41條前段規定，以100年5月5日公處字第100076號處分書（原審卷第20-23頁），命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰50萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院100年8月24日院臺訴字第1000102004號訴願決定撤銷前揭處分，並命被上訴人應究明本案相關市場如何界定、上訴人所發系爭函文對市場供需功能是否確實造成影響，及就公平交易法施行細則第36條所定裁處罰鍰應考量因素逐一衡酌等情後，另為適法之處理（原審卷第24-28頁）。嗣被上訴人以上訴人上開理事會決議及建議會員收費最低標準之系爭函文，除抑制上訴人所屬會員間之價格競爭，亦間接紓解其他市場參與者所面臨來自上訴人會員之競爭，而跟進調漲價格或更無誘因降價，影響相關市場（地理市場為臺北市及新北市；產品市場為記帳及報稅代理業務，但不包含須經查核簽證申報之稅務代理案件）之供需功能，違反公平交易法第14條第1項本文規定，並考量上訴人雖未有營業收入，惟其所屬會員多達4百餘人，且所涉及違法聯合行為態樣為價格聯合等因素，依同法第41條第1項前段規定，以101年8月19日公處字第101096號處分書，命上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰40萬元（即原處分，原審卷第29-34頁）。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回（原審卷第35-39頁），提起行政訴訟，經原審法院即臺北高等行政法院102年度訴字第751號判決駁回。上訴人遂提起本件上訴，主張原判決違背法令，請求廢棄，核其主張各節，並非可採，茲說明如下。
㈢上訴人主張系爭函文並未產生任何拘束事業活動且足以影
響市場供需功能之效果，被上訴人認上訴人有違反公平交易法第14條之情事，原判決予以維持，其判決違背法令云云。按「本法所稱事業如左：……同業公會。……」、「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。
」、「事業不得為聯合行為。……」、「本法第2條第3款所稱同業公會如下：……依其他法規規定所成立之職業團體。」，公平交易法第2條、第7條第4項、第14條第1項前段及同法施行細則第2條第3款定有明文。次按事業為聯合行為，既可選擇彼此商議以契約或其他方式合意以做成聯合行為，亦可藉由同業公會之決議來完成，而二種方式對於事業之競爭自由限制並無不同，對市場功能之影響亦無軒輊。又按聯合行為不以完全消滅競爭或實際限制競爭為要件，僅須在特定市場條件下，協議行為具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危險性即已足。本件上訴人係依記帳士法第4章規定組成之職業團體，所屬會員均為具有記帳士資格之職業身分且在臺北市設立記帳士事務所者，是上訴人為上開施行細則第2條第3款規定所稱之同業公會，為公平交易法第2條第3款規定之事業。經查，上訴人系爭開會決議有關會員執業收費標準，並發函通知所屬會員報價儘量不要低於每月臺北市2,500元/臺北縣2,000元，約束或影響個別會員之價格決定，該行為係屬共同定價之聯合行為類型，其限制的標的─價格，係所有競爭參數中最為核心、扮演著經濟的中樞神經系統。且據上訴人所召開會議之資料，即已敘明「會員屢次反應，現有執業環境，少數會員蓄意、惡性削價競爭，破壞市場行情，實有違職業道德，應由公會統一處理。」等文字（原處分卷甲1卷第104至106頁），且上訴人發函予所屬會員，即於函文主旨載稱「建議本會會員收費之最低標準案」，又上訴人在調查中坦承開會決議及發函之目的在解決會員間削價競爭。故上訴人系爭行為，係基於限制市場競爭之目的，以維護上訴人會員之自身共同利益，限制之標的為居於核心之競爭參數。上訴人雖稱系爭函文僅係建議性質，並不具約束事業活動之拘束力，且多數會員實際上原本已按照該標準報價，並未有任何提高或制定價格云云。惟據被上訴人訪查上訴人會員顯示，收費最低甚至有500～1,000元者。且上訴人會議資料亦載稱「會員屢次反應，現有執業環境，少數會員蓄意、惡性削價競爭，破壞市場行情……」，顯見並非如上訴人所稱會員收費標準均按照該函文建議「臺北市2,500元/臺北縣2,000元」報價。此外，有受訪會員表示「我們都依此標準斟酌收費」、「會（參考系爭文件而調整收費）」、「儘量（參考系爭文件而調整收費）」「是（參考系爭文件而調整收費）」、「可以（參考系爭文件而調整收費）」、「等公會決定」、「有依文件與客戶商討收費」，足以顯示並非如上訴人所稱對會員之收費價格決定不生影響。上訴人復稱被上訴人調查資料顯示，大多數會員已明確表示，不會參考系爭函文調整收費，雖有3位會員表示將參考系爭函文而調整收費，然是否確實係因系爭函文之故，被上訴人有未盡舉證責任之違誤云云。惟據上訴人召開會議，討論「會員屢次反應，現有執業環境，少數會員蓄意、惡性削價競爭，破壞市場行情，實有違職業道德，應由公會統一處理。」，足資證明有部分會員之最低收費低於上訴人決議之價格。又據被上訴人問卷調查之結果，已有部分會員表示會參據系爭文件收費，而系爭函文之最低收費標準，將可能導致限制競爭之效果（1）將實際收費原低於最低收費標準者，提高至最低收費標準；（2）依據函文之最低收費標準，維持原有收費價格，減少會員降價誘因。故無論部分會員原實際收費即為2,000元至2,500元間（即趨近於上訴人決議之價格），但亦將因系爭文件，影響會員自由決定最低收費標準（減少會員降價誘因）。由上觀之，上訴人系爭行為涉及記帳士服務費收取標準，被上訴人以上訴人之組織特性，認定該系爭行為確實對其會員具有相當拘束力，而屬約束事業活動之行為，已足使其會員信賴該參考價格是會員間多數共識，可作為收費價格之正當化、合理化之依據，為共同決定服務價格之限制競爭之手段，因認上訴人已違反公平交易法第14條第1項本文之規定，核非無據。上訴人上開主張，並非可採。
㈣上訴人主張憲法保障專門職業，專門職業與一般事業不同
，具有高度公益性，故針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業並非當然適用，記帳士法第24條既賦予公會自治權限，公會自得制訂系爭函文，被上訴人不依此認定，原判決予以維持，其判決違背法令云云。按憲法第86條第2款規定：「左列資格，應經考試院依法考選銓定之：……專門職業及技術人員執業資格。……。」，又據司法院釋字第453號解釋理由書略以：「憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代化教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」，上揭憲法第86條第2款規定，係就專門職業及技術人員進入市場之資格管制，確保相關考試及格者具有執業所需之知識與能力，但憲法或記帳士法均無限制經由考選銓定之記帳士進入市場後，不得以「較有利的價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會」。故專門職業依法考選銓定才能執行業務，與專門職業人員以較有利之交易條件從事競爭，兩者並無扞格。況自由獨立的決定交易條件，不僅係實踐個別專門職業人員之經營自由，同時亦符合整體社會之利益，而公平交易法係規範事業的競爭行為（或反競爭行為）對於市場競爭之影響，此與前述有關專門職業應經依法考選、銓定係屬二事。
是以專門職業人員符合公平交易法第2條所謂「事業」之概念，即應受到公平交易法之檢視。又公平交易法係一般競爭法，適用範圍包含所有事業行為，並無區分「一般營利事業」或「非營利事業」。再者，公平交易法並未針對「專門職業」另訂特殊之豁免規定，立法者係透過公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」，以確立公平交易法與其他法律之適用關係。因此，倘認為公平交易法係對一般營利事業所設的競爭規範，不適用於專門職業，則無異於公平交易法第46條之外，另行創設「專門職業豁免」，不僅違背現行規定，亦限縮公平交易法之適用範圍，於法未合。又職業之種類，固因個別工作環境或條件不同，而需要不同之主觀與客觀從業條件，然並不因此即可認不同職業在競爭法上有高低之評價。在市場經濟制度下，所有經濟活動的參與者，無論是否屬於專門職業範疇，均透過發揮本身所擁有之知識、經驗、技術、勞力提供具有經濟價值之商品或服務，各自以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會，此一自由競爭機制為市場經濟運作之基石，且為各行各業放諸皆準之原則，不因各行業所蘊含之公益性、所擔負社會責任或對本身職業之期許而有不同。是在涉及競爭行為之範疇，不得以專門職業之社會角色與其所擔負之公益性，作為其阻卻競爭法規範之正當理由。本件記帳士所從事之業務雖具有公益性質，惟此與市場競爭機制之運作並行不悖，上訴人係依記帳士法所成立之職業團體，若從事違反競爭法規定之行為，自應受公平交易法之規範。是以上訴人所稱記帳士係憲法保障之專門職業，具有高度公益性，一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業並非當然適用，據以主張原處分違反憲法第86條第2款規範專門職業之意旨，與公平交易法規範意旨相悖云云，尚非有據。再者，記帳士法第24條係授權上訴人制定公會章程之規定，俾便上訴人處理相關會務之運作，惟並未授權上訴人制訂或建議記帳士收取費用之標準。本件上訴人之行為已妨礙記帳士以有利之價格、品質等提供服務並從事交易，並損害交易相對人之交易選擇空間，除無益於記帳士業務服務市場之效能競爭外，亦與公平交易法之立法意旨相違。上訴人所稱記帳士法第24條賦予公會自治權限，上訴人自得制訂系爭函文云云，核係對於法規之誤解。其上開主張，亦不足採。
㈤上訴人主張記帳士係屬專門職業人員，具有資訊不對稱之
市場失靈現象，即記帳市場具有資訊不對稱之外部性，消費者無法判斷專門職業人員所提供之專業服務品質為何，僅得以簡單之價格因素進行判斷，需透過自治方式解決，上訴人制訂系爭函文，係專門職業團體之自治事項，應不適用公平交易法之規範，惟被上訴人不為是認，原判決仍予維持，其判決違背法令云云。按專門職業需要密集教育、訓練及長時間經驗培育，藉由其累積之人力資本及專業判斷提供服務。對社會大眾而言，相較於傳統商品或服務，專門職業人員所提供服務品質較難於接受服務前即分辨其良窳。基於前述「訊息不對稱」之考量，政府爰以「證照制度」管制專門職業人員之資格，節省社會大眾因處於訊息弱勢所產生之「搜尋成本」。然而，執業證照係代表該專門職業人員是否符合執行業務的門檻標準，但其有無盡力提供服務、經驗多寡、技術好壞，尚無法單憑取得執業證照加以分辨。因此，訊息不對稱其實普遍存在於市場上各行業中，許多商品或服務在消費者購買使用前，並無法事先預知其品質及所能帶來之效用。而前述之資訊不對稱不必然會影響市場機能的正常運作，相反地，在競爭性市場往往能發展出解決訊息不對稱的機制，例如透過塑造口碑或聲譽等方式將品質優越的訊息傳遞給潛在客戶、透過提供保證保固方式化解潛在客戶對品質的疑慮、透過第三方評鑑方式將服務品質透明化，均為市場機制運作下對於資訊不對稱問題之解決對策，所以無法僅以「存有資訊不對稱」之性質，作為特定行業排除公平交易法適用之理由。又訊息不對稱之於經濟體系，僅有程度輕重之差別，而且市場通常會發展出自我調節、自我修正之機制，大多無須人為方式介入市場運作。對於少數訊息不對稱程度較為高而造成市場失靈之情形，其補救之方式為降低買方的搜尋成本（例如專門職業之證照制度）或促進資訊之流通（例如不動產交易賣方的資訊揭露義務），才能使買方或消費者能夠有更充分的資訊、更多的選擇進行交易前的評估，並透過市場競爭的力量彌補資訊上的弱勢。然而，若是以上訴人所稱的自治方式干預個別業者自由決定商品或服務之價格，或訂定統一的收費下限，不僅無法解決訊息不對稱所造成的問題，反而因此而限制競爭力量的運作，使市場汰弱留強的機制無從發揮，甚而使處於資訊弱勢的買方或消費者，無法透過競爭力量的保護而更容易受到損害。再者，上訴人雖稱記帳士行業存有足以使市場失靈之高度訊息不對稱性云云。惟查，記帳士提供服務範圍，係包含受客戶委任辦理各項稅捐稽徵案件之申報及申請事項、商業會計事務、營業及其他變動登記事項，及受理相關諮詢，具體服務項目包括營業稅、營利事業所得稅申報、所得扣繳、記帳及帳務處理等。前述服務均屬於標準化、例行性之服務，實難認有明顯之自然獨占、外部性、訊息不對稱等特性。故上訴人僅以記帳士屬專門職業，即認該行業有其特殊性而得排除公平交易法之適用云云，尚乏所據。其上開主張，核不足採。
㈥上訴人主張系爭函文所稱財政部所核定之收入標準，係指
記帳案件，被上訴人認定上訴人市場占有率，所依據之報稅數據，與系爭函文內容無關，其數據有誤，又被上訴人純粹以案件數量作為上訴人市場占有率之計算標準，亦有違誤，原判決予以維持，其判決違背法令云云。按市場占有率係指特定市場參與者之銷售額或銷售金額占市場內所有市場參與者之總銷售額或銷售總金額的百分比。依公平交易法施行細則第4條規定：「計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。計算市場占有率所需之資料，得以中央主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」，故市場占有率原則以特定市場範圍內之銷售值（量）作為基礎，例外於市場性質特殊時得採計其他計算基礎。本件被上訴人參據稅務申報案件之統計資料，作為本件相關市場占有率之認定資料，即屬以特定市場範圍內之「銷售量」作為計算基礎，並無不合。上訴人指稱本件應就市場相關營業收入金額為統計，方符合前揭規定云云，核係對於前揭法規之誤解。又依現行法令規定，記帳士、經國稅局核准登錄之記帳及報稅代理業務人、經財政部審查合格發給稅務代理人證書之會計師等三者，皆可提供記帳服務及不須查核簽證申報之稅捐稽徵案件申報服務，實際上亦均有提供前述之記帳及稅務代理業務。因此，前述三者所提供之服務，在功能、特性及用途上具有合理之替代性，是本件之相關產品市場應界定為記帳及報稅代理業務，但不包含須經查核簽證申報之稅務代理案件，本件之相關地理市場界定為臺北市及新北市。而財政部及其所屬稅務機關所提供臺北市及新北市核准登錄執行記帳士業務人數，與該2地區99年度非由會計師簽證申報之營利事業所得稅結算案件數中，屬記帳士申報之件數等數據，為同條第2項所定中央主管機關及其他政府機關調查所得資料，亦足以反映上訴人承辦之案件數量，在相關服務及地理市場中，占有約15％之相當比例，則被上訴人參據以上稅務申報案件之統計資料，核無違反公平交易法施行細則第4條規定，亦無逾越法律規定之情事。上訴人雖稱本件系爭函文所稱乃記帳案件所得，而非代理報稅案件所得，被上訴人不應以代理報稅之結算申報案件數，作為上訴人之市場占有率之認定標準云云。惟查，依據上訴人99年8月30日召開第2屆第2次理事會，會中就「記帳及報稅業務所收公費」進行討論及決議，另於99年12月24日以北市記字第0078號函行文全體會員於會中就「記帳及報稅業務所收公費」進行討論及決議，另該公會於99年12月24日以北市記字第0078號函行文全體會員，通知會員對於「記帳及報稅業務所收公費」之報價，儘量不低於臺北市每月每家2,500元、新北市2,000元。」，前述最低收費價格即包含代理記帳、報稅之價格（公費），並無就「記帳」、「報稅」分別訂定價格，亦足徵記帳及報稅通常係以「套裝方式」提供，客戶每月支付固定金額報酬（「公費」或「記帳費」）以換取記帳士提供記帳及報稅服務。申言之，上訴人欲藉由理事會決議訂立之會員執行業務最低收費標準，乃兼及於其提供之記帳及報稅業務，此觀其後上訴人對全體會員所發系爭函文，於主旨及說明二僅分別記載：「本會會員收費最低標準案。」、「……有關會員執業收費標準，……會員報價盡量不低於財政部所核定之收入標準……」等語，並未強調該函所稱最低收費標準係專就記帳案件而定，不包括代理報稅案件者。故上訴人所稱應以「記帳業務量」計算市場占有率云云，核非屬實。上訴人復稱記帳士所提供之「記帳」及「報稅」業務量並無關聯云云，亦與市場實情不符。按代為記帳、代理報稅雖均屬本件市場參與者所提供之服務，但因記帳與報稅作業都須使用到相同帳務資料，進行相同的帳簿傳票整理、憑證及單據蒐集彙整等作業，由同一名服務提供者（記帳士、會計師或記帳及報稅代理業務人）提供顯然較具效率性。對服務提供者而言，同時提供記帳及報稅服務可以節省帳務整理、憑證及單據蒐集彙整重複之作業；對客戶來說，簡化委託記帳及報稅之受託對象，可明確劃分責任歸屬。換言之，「記帳」及「報稅」服務間具有經濟學上所謂「交易性互補財」特性。市場實務上，記帳士通常將其業務區分為「記帳及報稅」、「工商登記服務」兩大類，其中「記帳及報稅」包含記帳、傳票整理、寄送發票、營業稅申報（即每2個月申報「營業人銷售額與稅額申報書（401表）」）、營利事業所得稅結算申報及所得扣繳申報及扣繳憑單等服務。各記帳士在各月份工作內容（行事曆）均含有營利事業所得稅結算申報及其他報稅業務。記帳士對於記帳及報稅之收費方式，係向每名客戶每月收取固定金額之「公費」或「記帳費」，每年總共收費13～14次。以上均有多家記帳士事務所網站所載服務內容（原審卷附件5）可資佐證。故市場實務上，記帳及報稅通常係以「套裝方式」提供，兩者之業務量自無可能毫無關聯。再者，本件被上訴人根據記帳與報稅均涉及帳簿傳票整理、憑證及單據蒐集彙整等作業，故由同一人提供服務較具效率，蓋就服務提供者而言，同時提供記帳及報稅服務可以節省帳務整理、憑證及單據蒐集彙整重複之作業；對客戶而言，簡化委託記帳及報稅之受託對象，則可明確劃分責任歸屬，是以商業之記帳及報稅工作，多半委託同一名服務提供者辦理等理由，以稅捐機關所統計之報稅案件數量，評估上訴人會員在新北市及臺北市提供記帳及報稅服務事業市場之占有率，依前所述，尚無悖於經驗法則。上訴人所稱被上訴人誤以代理報稅之結算申報案件數，作為上訴人市場占有率之認定標準云云，揆諸前揭事證及說明，亦無足取。上訴人上開主張，並不足採。
㈦上訴人復主張其係依財政部所核定之執行業務收入標準製
發系爭函文，主觀上並無影響市場秩序之故意過失，被上訴人誤認其有違反公平交易法之故意，原判決仍予維持，其判決違背法令云云。按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於主觀之故意或過失者，不予處罰。」，所稱故意是指人民對違反行政法上義務行為之事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意；至所稱過失則係指人民對違反行政法上義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生，或預見其能發生而確信其不發生而言。上訴人雖稱其係依財政部所核定之執行業務收入標準製發系爭函文，主觀上並無影響市場秩序之故意過失云云。惟據財政部復函表示其所核定之「稽徵機關核算執行業務者收入標準」僅作為稽徵機關核算執行業務者之課稅依據，與記帳士收費金額之決定並無關聯。又上訴人以99年10月21日第2屆第3次理事會會議，提案「函文會員建議收費最低標準擬稿案」（該次會議案由六），經理事會決議「…刪除隨文附件『會員執業收費建議表』」，據以主張其在主觀上無制訂收費標準之意圖云云。惟查，前開上訴人所稱會議案由六：「函文會員建議收費最低標準擬稿案。」說明：
「⒈依據99.08.30第二屆第2次理事會會議決議辦理。決議：照案通過，函文請公關聯誼委員會擬稿，理事長核定後再通知會員。⒉依據99.09.23第二屆第1次公關聯誼會議決議辦理。為建立制度及提升"記帳士"形象，有關記帳及報稅業務所收公費，其報價應不得低於財政部所核定之收入標準，即每家每月臺北市二、五○○元/臺北縣二、○○○元。決議：授權主任委員及副主任委員研擬。」，決議：「擬請公關聯誼委員會再慎重思考修改，並刪除隨文附件『會員執業收費建議表』」。又上訴人99年10月26日第2屆第3次監事會會議記錄臨時動議案由一，對於上揭上訴人於理事會決議建議會員最低收費標準，是否違反公平交易法一事，決議建請理事會再斟酌研議，以免損及上訴人之形象（原處分卷甲1卷第155頁）。以上，足見上訴人明知建議會員採取一致之收費標準，係牴觸公平交易法之限制競爭行為，惟本件上訴人仍於其99年12月14日第2屆第4次理事會議，作成有關上訴人會員執業收費標準，建議會員報價盡量不要低於財政部所核定之收入標準，即每家每月臺北市2,500元，前臺北縣（99年12月25日改制為新北市）2,000元之決議（原審卷第45頁），並將該決議內容以系爭99年12月24日北市記字第0078號函（原審卷第46頁）行文所屬全體會員，違反公平交易法第14條第1項本文關於事業不得為聯合行為之規定，被上訴人因認上訴人主觀上對於違反上開行政法上義務行為之事實，有明知並有意使其發生之故意，揆諸前揭規定及事證，並無不合。上訴人上開主張，亦不足取。
㈧綜上所述，本件被上訴人認上訴人依其理事會決議，以系
爭函文建議其所屬會員收費最低標準，違反公平交易法第14條第1項本文關於事業不得為聯合行為之規定，依同法第41條前段規定，以原處分命上訴人應停止違法行為，並裁處罰鍰40萬元，原判決認本件原處分，認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。且上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 劉 穎 怡法官 蕭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
書記官 彭 秀 玲