最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第299號上 訴 人 洪秀惠訴訟代理人 劉煌基 律師被 上訴 人 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗訴訟代理人 談 虎 律師
楊智全 律師上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國103年2月26日臺北高等行政法院102年度訴字第1522號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）3.5億元（不含利息），福座公司並提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。國寶人壽於民國98年12月10日第6屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1批計487戶（下稱苗栗不動產）作為對福座公司上開債權之收回（下稱系爭交易），該項交易因違反保險法相關規定，經被上訴人以100年11月11日金管保財字第10002517632號裁處書（下稱100年11月11日裁處書）裁罰，並限該公司於文到6個月內完成所取得該批不動產之處分變現，逾期未完成或其處分所得扣除取得該批房地後投入之相關成本及費用不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。嗣國寶人壽函報被上訴人，截至101年5月10日止，苗栗不動產僅銷售15戶。而上訴人於國寶人壽完成系爭交易時，係負責評估作業及擔任98年12月10日資金運用審議委員會主席之副總經理，同時為該公司董事，卻未忠實執行業務且未盡善良管理人注意，致增加國寶人壽經營風險，而國寶人壽董事亦有未積極督促公司於期限內完成苗栗不動產處分變現之情事。被上訴人爰以102年1月31日金管保財字第10202501092號裁處書（下稱原處分）以國寶人壽苗栗不動產自取得迄今未完成處分變現，有礙健全經營，且系爭交易因違反保險法相關規定，經被上訴人100年11月11日裁處書限期6個月內完成苗栗不動產之處分變現，嗣期限屆滿仍未完成處分變現，依保險法第149條第1項本文、同項第4款及第2項第3款規定，限期國寶人壽於102年第2季底前完成該不動產之處分變現、命該公司解除行為時副總經理即上訴人職務及自文到之日起調降董事〔於100年11月11日（含）起6個月內到職者，不包含獨立董事〕月報酬，為期6個月。上訴人就原處分解除其行為時國寶人壽副總經理職務部分不服，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第1522號判決駁回，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：保險法第149條第1項各款規定係對保險業之管制性不利處分，主管機關如認保險業有違反保險法第149條第1項情事，而保險業經理人或職員行為復同時該當於同法第5章第5節罰則規定，即應援引該罰則規定予以裁罰，非可將之與同法第149條第2項管制性不利處分予以混淆，而援引管制性處分規定作為非難保險業負責人過去行為之依據。經查，國寶人壽於98年12月進行系爭交易，被上訴人當時並未明確表示系爭交易違反投資不動產限制，再於事隔多年後以此為由作不利處分，已有違明確性原則及信賴保護原則。國寶人壽係衡酌有利之收回債權方式而選擇代物清償，並未以現金投資不動產，尚無違反禁止投資不動產之限制。又苗栗不動產之變現受限於銷售環境是否發生變化、政府對於不動產政策是否有所改變、社會環境及市場供需是否已發生變遷等因素，並非上訴人所得左右，被上訴人逕以當初評估與實際情況不符，即認定上訴人未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，有礙保險業健全經營云云，顯有邏輯及經驗法則上之謬誤，不符合保險法第149條第1項第4款解除上訴人職務以維護保險紀律及秩序之目的，而有裁量瑕疵。再者，上訴人既已將系爭交易相關資訊揭露於董事會，且為公司利益而為，並未違反忠實執行業務及善良管理人注意義務，且上訴人自99年7月6日已非國寶人壽董事，原處分命國寶人壽解除上訴人職務已無實益，除違反比例原則外，被上訴人以上訴人依董事身分出席98年12月10日董事會發言片段作為解除上訴人擔任副總經理之基礎，違反不當聯結禁止原則與裁量濫用等語，求為判決撤銷原處分關於解除其行為時國寶人壽副總經理職務部分暨訴願決定。
三、被上訴人則以：保險業有保險法第149條第1項情形，而其經理人於執行職務有違忠實義務及善良管理人注意義務時，行政主管機關自得依其情節，就不適任者，命保險業解除其職務，其無非係要踐行公司治理之行政管理目的，以達加強保險紀律化、確保保險業健全發展之立法目的。是依保險法第149條第1項規定對人所為之處分，主要目的在於行政秩序之維持或回復，係針對保險業不適任之經理人，所設置之行政管制措施。國寶人壽之資本適足率未達法定標準，公司財務狀況已非健全，其以對福座公司之租賃保證金債權換取恒輝公司所有苗栗不動產，除違反被上訴人限制不得投資不動產之處分外，國寶人壽以取得該不動產作為回收債權之作法，實具有一定且高度之風險，無異使公司財務狀況更加惡化，顯見國寶人壽於98年12月10日討論租賃保證金清償協議方案時，已有保險法第149條第1項所定有礙健全經營之虞之情事。而上訴人身為國寶人壽副總經理並兼任董事，其副總經理職責為輔佐襄助總經理執行公司事務，既經公司指派擔任系爭交易之評估分析作業負責人，即應就該交易是否符合保險法令、有無違反主管機關之限制處分、是否影響國寶人壽之公司利益，進行全面完整之評估分析，此係其善良管理人之當為義務。然上訴人就系爭交易自始即以投資不動產之目的進行評估分析，已明顯違反被上訴人限制國寶人壽投資不動產之處分，其規劃國寶人壽長期持有苗栗不動產之行為，亦有使國寶人壽陷於違反保險法令，遭被上訴人裁罰之不利益情狀，上訴人實有違其身為副總經理負責苗栗不動產之評估分析作業時應盡之善良管理人義務，為一不適格之經理人，被上訴人實有必要命國寶人壽解除上訴人行為時副總經理職務等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人身為國寶人壽董事，同時兼任副總經理，襄助、輔佐總經理綜理公司業務，並負責督導資產與負債管理領域及資產管理體系（投資部、財務部），且兼任資產管理體系主管，是上訴人對於相關法令限制及國寶人壽業經被上訴人以97年4月17日金管保一字第09700054452號裁處書（下稱前處分）裁處限制投資不動產一節理應知之甚詳。而上訴人於98年12月10日以副總經理身分主持國寶人壽資金運用審議委員會，討論該公司與福座公司租賃保證金清償協議方案時，並未針對中華徵信不動產估價師聯合事務所就苗栗不動產出具之不動產估價報告書中所載之有利及不利因素，進行充分討論與評估，就取得苗栗不動產後如何利用，亦僅論及苗栗不動產出租收益等問題，未就如何能快速變現進行評估分析討論。上訴人身為資金審議委員會主席，竟未就該案進行實質討論，致該會議無異議通過租賃保證金清償協議案評估報告，並提請董事會審議，上訴人有未盡善良管理人之注意義務，執行其業務，要可認定。㈡保險業有遵從主管機關依保險法第149條第1項規定所為限制營業處分之義務，其經理人因違反保險法經主管機關命令撤換或解任者，依保險業負責人應具備資格條件準則第3條第1項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即保險業之經理人因違反保險法，經主管機關之命令而撤換或解任者，除發生職務解除之事實結果外，尚有向後發生限制其於一定期限內不得為保險業負責人之管制效力。是上訴人主張主管機關如認保險業有違反保險法第149條第1項情事，而保險業經理人同時該當於同法第5章第5節罰則規定，即應援引該罰則規定予以裁罰，不應援引管制性處分規定作為非難保險業負責人云云，尚非可採。㈢對於未盡忠實義務及善良注意義務執行公司事務之經理人，致使公司違反法令、違反行政機關之限制處分，或有礙公司健全經營時，該等違反忠實義務及善良管理人注意義務之經理人，實屬不適任之公司負責人，基於公司治理精神，應設有讓該等不適任之公司負責人退場機制。惟經理人與公司間屬民事委任關係，如公司不解除不適任經理人之職務，而容任其繼續執行職務，在無其他解決機制時，顯與健全公司經營、落實公司治理之精神有違，自有賴行政主管機關介入管理，是保險法特別立法賦予行政主管機關有權命公司解除經理人或職員職務之權限。故上訴人主張善良管理人與忠實義務為私法上規範，與保險法第149條規範目的，原處分混淆兩者，為裁量權濫用云云，自非可採。㈣上訴人係擔任國寶人壽副總經理，督導資產與負債管理領域及資產管理體系，當熟稔不動產投資之意義，被上訴人既於前處分已限制國寶人壽投資不動產，然上訴人於所主持之資金運用審議委員會，其提出董事會之該公司與福座公司租賃保證金清償協議方案可知，系爭交易係屬不動產投資性質，故上訴人主張被上訴人未就系爭交易明確表示違反投資不動產限制，國寶人壽未以現金投資不動產，尚無違反禁止投資不動產之限制，原處分有違明確性原則及信賴保護原則云云，亦非可採。㈤系爭交易案截至101年5月11日止，國寶人壽出售苗栗不動產之戶數僅15戶（總銷售戶數為483戶），銷售率約3.1％，對照上訴人原先規劃一半出租、一半出售之計畫，顯然苗栗不動產之變現率甚低。再觀諸苗栗不動產係86年8月27日已建築完成，於國寶人壽取得所有權時，屋齡已有12年餘，必須先進行整理修繕，始能分別予以出租及出售，亦即國寶人壽在長期持有苗栗不動產期間，勢須投入更多維修及管理費用，並承擔該不動產之折舊成本，顯然不利於國寶人壽。而上訴人就苗栗不動產進行評估分析作業時，亦未將須負擔之修繕管理費用等風險納入評估，其就苗栗不動產之評估分析作業，亦有缺失，益證上訴人未善盡其負責評估分析作業之職責。是以，上訴人主張系爭交易乃為公司利益而為，並未違反忠實執行業務及善良管理人注意義，洵屬無據。另被上訴人並非以上訴人依董事身分出席98年12月10日董事會發言片段，作為解除上訴人擔任副總經理之基礎，其據以主張原處分違反不當聯結禁止原則與裁量濫用云云，核與事實不符，不足採信。查上訴人參與苗栗不動產之評估作業時，即規劃國寶人壽取得該不動產作為投資使用之目的，明顯違反被上訴人限制該公司投資不動產之處分。而上訴人未本於忠實義務及善良管理人之注意義務，將苗栗不動產之有利及不利情事，完整向董事會揭露，上訴人實屬不適格之經理人，故上訴人主張原處分命國寶人壽解除上訴人職務已無實益，違反比例原則云云，亦無可採。綜上所述，上訴人所訴各節均不可採，被上訴人以上訴人擔任國寶人壽副總經理職務，卻未忠實執行業務及盡善良管理人注意，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149條第1項第4款規定，命國寶人壽解除上訴人副總經理職務，於法並無違誤等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：保險法第149條第1項為管制性處分，並非授權被上訴人作成懲罰性處分之依據，原處分命國寶人壽解除上訴人行為時職務，明顯為對過去行為之評價懲罰，原判決肯認原處分之合法性，顯有適用法規之不當。系爭交易有無違反投資不動產之限制，被上訴人身為主管機關自始均不明確，直至100年11月11日始以此為由進行懲處，原判決認上訴人故意違反投資不動產限制，判決理由顯有矛盾。系爭交易係當時全體董監事衡量利弊充分討論後之集體決策，上訴人並未隱匿任何資訊，並非上訴人可單獨決定，事後之銷售進度亦然，並未損害公司或保戶任何權益，原判決肯認原處分能回復保險秩序，上訴人有所缺失，有判決理由不備之違法等語。
六、本院查：
（一）按「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：
一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」保險法第149條第1項、第2項定有明文。
依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。
五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。
為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。
」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149條規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。再者，依保險法第149條第1項規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，得予糾正或命其限期改善，並得視情況，依同條項第1款至第4款規定，選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保險業負責人資格即設有諸多限制，其第3條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。
（三）又按「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定之公司負責人，包括董事、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。是公司之經理人自應以善良管理人之注意義務，執行其業務。又保險業有遵從主管機關依保險法第149條第1項規定所為限制營業處分之義務，其經理人為業務之執行時，自不得為與主管機關限制處分內容相違背之行為，始符合其忠實執行業務之義務；苟其經理人故意違背主管機關所為管制處分，或有重大之過失，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得命保險業解除該經理人之職務。
（四）查國寶人壽95年度資本適足率低於200％，且未於97年3月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被上訴人以前處分限制不得投資不動產。國寶人壽之母公司福座公司積欠國寶人壽租賃保證金3.5億元（不含利息），福座公司並提供北投土地設定抵押權予國寶人壽。上訴人身為國寶人壽董事，同時兼任副總經理，襄助、輔佐總經理綜理公司業務，並負責督導資產與負債管理領域及資產管理體系（投資部、財務部），且兼任資產管理體系主管，明知系爭交易有違反前處分關於不得投資不動產之限制，竟於國寶人壽於98年12月10日第6屆第18次臨時董事會，討論該公司與福座公司租賃保證金清償協議方案時，未為必要之說明，且其身為會議主席，事涉數億元之議案，理應主導會議成員就該交易案之利弊進行全面性之分析討論，竟未就該案進行實質討論，虛應了事，致該會議無異議通過租賃保證金清償協議案評估報告，並提請董事會審議，為原審依調查所得之證據，並斟酌全辯論意旨所認定之事實。經核，與證據法則相符，亦與經驗及論理法則不相違背。原判決據此，認被上訴人以上訴人擔任國寶人壽副總經理職務，未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，依保險法第149條第1項第4款規定解除上訴人副總經理職務，於法並無不合。
且上訴人參與苗栗不動產之評估作業時，即規劃國寶人壽取得該不動產作為投資使用之目的，明顯違反被上訴人限制該公司投資不動產之前處分。而上訴人未本於忠實義務及善良管理人之注意義務，將苗栗不動產之有利及不利情事，完整向董事會揭露，僅一味偏頗強調取得苗栗不動產之有利事項，上訴人實屬不適格之經理人，若任其再擔任其他保險業之負責人或經理人，即有妨礙保險業健全發展之虞，及有違保障保戶權益之保險法立法與行政目的，原處分與比例原則無違。另被上訴人並非以上訴人依董事身分出席98年12月10日董事會發言片段，作為解除上訴人擔任副總經理之基礎，其據以主張原處分違反不當聯結禁止原則與裁量濫用云云，核與事實不符，不足採信。揆諸首揭規定及說明，核無不合。是上訴人主張原判決有不當適用保險法第149條第1項、違反不當聯結禁止原則及比例原則等違背法令情事，則屬其主觀意見，尚無可採。
（五）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違法。又所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決以上訴人擔任國寶人壽副總經理，督導資產與負債管理領域及資產管理體系，當熟稔不動產投資之意義，系爭交易要屬不動產投資性質，甚為明確，並不其因為代物清償，而認非屬不動產投資。是其明知保險法令限制及前處分所為投資不動產之限制，卻未善盡善良管理人之注意義務，執行其業務，並就上訴人主張原處分違反明確性原則及信賴保護原則乙節，詳予論斷，並無上訴意旨所指系爭交易有無違反投資不動產之限制，被上訴人身為主管機關自始均不明確，直至100年11月11日始以此為由進行懲處，原判決竟認上訴人故意違反投資不動產限制，判決理由顯有矛盾之情形。
（六）至於上訴人其餘訴稱各節，業經原判決詳予論述不足採據，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據及認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 胡 國 棟法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
書記官 王 史 民