最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第206號上 訴 人 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠訴訟代理人 黃國晉被 上 訴人 羅冬松上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國102年11月28日高雄高等行政法院102年度訴字第46號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前向財政部國有財產局（民國102年1月1日改制為財政部國有財產署）臺灣南區辦事處嘉義分處（下稱國產局嘉義分處）承租OOO段317-2、318地號國有土地（下稱系爭土地），嗣上訴人為辦理「公三南側10米計畫道路工程」之需要，經報奉內政部核准，以99年11月12日府地用字第0991611097號公告徵收000段214-2地號等3筆土地，並一併徵收其土地改良物；另申請撥用系爭土地，經行政院101年3月8日院授財產接字第10100058450號函核准撥用在案，國產局嘉義分處乃於101年3月26日以臺財產南嘉三字第1013000888號函通知被上訴人，自101年3月8日起終止系爭土地租賃關係。被上訴人於101年7月11日以其所有系爭建物坐落上訴人申請撥用之系爭土地為由，具文向上訴人請求依嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例（下稱嘉義市拆遷補償救濟自治條例）規定發給補償救濟金，經上訴人以101年8月14日府工土字第1015032039號函（原處分）復以：「‧‧‧三、‧‧‧查依土地徵收條例第31條授權內政部訂定建築改良物徵收補償費查估基準，該基準第7條再授權各縣市政府自行訂定建築改良物徵收補償費查估依據，本府即依授權制定嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例，可見本市之拆遷補償救濟自治條例係因應土地徵收而生，因此欲依上開自治條例請求拆遷補償救濟者，應以具有徵收之法律關係為前提，本案係本府向財政部國有財產局申請撥用系爭土地，台端係向財政部國有財產局承租系爭土地，並無土地徵收或得準用土地徵收之行為，自無依嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例規定發放補償救濟金。」等語否准所請，被上訴人不服，提起訴願，經以非合法建物非屬嘉義市拆遷補償救濟自治條例發放救濟金之標的為由而決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應依原審法院之見解另為適法之行政處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）嘉義市拆遷補償救濟自治條例（下稱自治條例）第1條規定並未限制須有「土地徵收之法律關係」方得適用該自治條例；且土地徵收條例第6條亦規定：「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」顯見撥用仍有準用徵收之規定。惟上訴人卻以本件非屬土地徵收之法律關係，拒絕適用上開自治條例規定發放救濟金予被上訴人，明顯牴觸上開自治條例及土地徵收條例之規定，構成消極不適用法律之違法，所為拒絕核發拆遷救濟金予被上訴人之處分自有重大違誤。（二）依台灣電力股份有限公司102年2月23日嘉義字第1021260401號函所示，系爭建物早在30年10月即已新設用電；復依嘉義市政府稅務局房屋稅102年課稅明細表所示，亦載明起課房屋稅之時間為41年1月，均早於71年6月30日以前；另52年房捐繳納通知書亦得為佐證，縱系爭建物非合法建物，仍屬嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條所指「71年6月30日以前之違建物」。上訴人仍有依上開規定，按系爭建物拆除面積估算、核撥拆遷救濟金予被上訴人之義務等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、上訴人應就系爭建物作成核撥拆遷救濟金予被上訴人之行政處分。
三、上訴人則以：（一）依土地徵收條例第31條第3項及建築改良物徵收補償費查估基準（下稱查估基準）第7點規定及內政部92年3月26日臺內地字第0920060662號函（下稱內政部92年3月26日函），可知嘉義市拆遷補償救濟自治條例係於興辦公共工程用地之取得係因「土地徵收」之情形始有其適用；若無土地徵收，則無適用嘉義市拆遷補償救濟自治條例之餘地。本件上訴人係向國產局申請撥用系爭土地，而被上訴人則係向國產局承租系爭土地，並無土地徵收或得準用土地徵收之行為，自無嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條規定發放救濟金之問題。又依國有財產法第44條第3項、被上訴人與國產局嘉義分處簽訂之國有基地租賃契約書第5點（十五）規定，被上訴人所有之系爭建物於其基地租賃契約終止後，並無請求補償之權利，則被上訴人依該契約既已不得向出租機關即國產局嘉義分處要求任何補償，自亦無向需地機關即上訴人請求發放任何補償之權限。（二）按土地徵收條例第5條第1項第3款規定，依法令規定不得建造之建築改良物，即非徵收補償之對象；僅合法之建築改良物，徵收機關始有徵收補償之法定義務。是補償金為土地徵收時對合法建築改良物一併徵收而發給之補償，係屬法定義務。而救濟金之性質則與補償金不同，係指依法令規定不得建造之建築改良物，依土地徵收條例第5條第1項第3款之規定，原不在徵收補償範圍，惟因辦理徵收機關為免所有權人被徵收後，影響其生活而發給。是救濟金並非法定補償，自須視辦理徵收機關之財力而定其是否發放救濟金，此因各需地機關之財力有限，不能無限制發給救濟金，則各需地機關為達其行政目的，自得設定救濟金之發放條件，此應屬行政裁量權之行使。（三）系爭建物為未領有建造執照及使用執照之違章建築，依嘉義市拆遷補償救濟自治條例第2條、第4條及第5條規定可知，非依法令建造之建築改良物所有人，本負有依法令拆除違建物之公法上義務，惟需地機關為儘早完成工程計畫，或有採取發放救濟金、遷移費之方式，鼓勵非法違建戶自行遷移，以減少執行之阻力，據此可知救濟金與徵收補償費之目的與性質顯有不同。又救濟金並非土地徵收條例之法定徵收補償項目，需地機關究係採取強制拆遷或以發放救濟金等鼓勵非法違建戶自行拆遷之方式為之，此應由需地機關所屬公法人團體斟酌其財力狀況、資源之有效運用、所欲達成之目的及其他實際狀況而為立法裁量，自有其自由形成之空間。嘉義市係於71年7月1日升格省轄市，為考量其財政狀況及為遏止違章蔓延等因素，遂於92年1月16日制定嘉義市拆遷補償救濟自治條例，作為上訴人辦理公共工程用地內建築改良物拆遷補償救濟事項之規範準則，對於嘉義市71年6月30日以前之違建物，依拆除面積發給救濟金，而對71年7月1日以後之違建物不予補償與發放救濟金，而以升格之日區別發放救濟金之對象，自具有正當理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按土地法第26條、土地徵收條例第2條、第5條、第6條、第31條第3項等規定可知，需用土地人取得經核准撥用之公有土地，雖得準用土地徵收條例第5條規定，徵收其上之土地改良物，惟依法令規定不得建造之建築改良物則不在其列，且不予補償。而內政部依土地徵收條例第31條第3項後段授權所訂定之查估基準，僅在處理建築改良物及農作改良物徵收補償之執行，與實施建築管理後所違法興建之建築改良物無涉，此參查估基準第2點規定甚明。（二）次按地方制度法第14條、第25條、第30條第1項、嘉義市拆遷補償救濟自治條例第1條、第2條、第3條、第4條規定可知，嘉義市拆遷補償救濟自治條例係為供上訴人執行公共工程用地內建築改良物補償救濟所訂定，其規定給付項目並不限於經核准徵收建築改良物之補償，凡公共工程用地內建築改良物之補償、救濟均循該條例規定辦理。條文且未限定建築改良物坐落之土地係屬私有被徵收者，始有此補償費及救濟金之適用，應認只要事涉嘉義市興辦公共工程用地上建築改良物之補償、救濟，均得一體適用。且其中以非屬合法房屋之違建物為發放標的之救濟金部分，本非土地徵收條例規定之補償項目，乃係嘉義市基於順利執行土地利用目的之考量，別予合於上述要件之違建物所有人此救濟，於經核准撥用之公地亦可能存在相同狀況，嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條復未將71年6月30日以前存在於核准撥用公地上之違建物，明文排除於此規定適用之列，自難逕認該條文之適用限於興辦公共工程用地之取得原因屬「土地徵收」者，本院102年度判字第552號判決可資參照。查本件系爭建物坐落之土地，既係因上訴人辦理公三南側10米計畫道路工程所需而請求撥用，則依前開自治條例規定，該建物縱非合法建物，茍合於該條例有關救濟金發放之規定，自有該自治條例之適用。至查估基準第7條規定，僅在規範有關建築改良物經徵收，如何辦理補償費查估之依據；另內政部92年3月26日函內容旨在說明嘉義市拆遷補償救濟自治條例，不得牴觸相關土地徵收條例及查估基準規定，亦未言及救濟金之發放。是以，本件上訴人泛稱嘉義市拆遷補償救濟自治條例係於興辦公共工程用地之取得為「土地徵收」之情形，方有其適用云云，否准被上訴人之請求，即有違誤；而訴願決定則另以非合法建物非屬嘉義市拆遷補償救濟自治條例發放救濟金之標的為由，駁回被上訴人之訴願，顯悖嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條「民國71年6月30日以前之『違建物』，依拆除面積發給救濟金」之明文規定，亦有未合等語。因將原決定及原處分均予撤銷，並命上訴人應依原審法院之見解另為適法之行政處分。
五、上訴人上訴主張略以：（一）上訴人主張嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條「撥用」之情形應予排除適用，實係維持立法者所建立之法秩序，倘如原判決僅從文義片面解釋，則於各法規競合之情形下勢必造成法律適用之疑義與衝突，且與立法者業已建構之法律秩序有發生牴觸及矛盾之虞，而法律解釋不應僅拘泥於文義一途，法律整體秩序之和諧，有賴立法目的、歷史性、體系性及合憲性等解釋方法相輔相成，始能使法律不再侷限於文字之形式，而忽略法律後之意涵及法規範所欲達到之公平性，惟有兼顧各種法律解釋方法方能使其成為定紛止爭及分配正義之社會規範。（二）原判決引用之本院102年判字第552號判決作為判決主要理由，惟查該案之基礎事實與本案事實顯有不同，被上訴人系爭建物既經上訴人裁定違建應予拆除，而查報之違章建築被上訴人本無任何補償或救濟之規定，原審就判決確定之基礎事實就該部分並未予調查審認及衡酌上訴人提出之法律解釋與法秩序之適用問題，即逕與援用與系爭案件不同基礎事實之前開本院判決予以認定，顯有適用不當之虞。（三）原判決僅從文義及形式上即認系爭自治條例，只要事涉嘉義市興辦公共工程用地上建築改良物之補償、救濟，無論是土地徵收或土地撥用之情形均得一體適用乙節，其顯然並未顧及法律整體秩序之維護及法律解釋之目的性限縮，而逕從文義上片面認定，顯有適用法規不當之虞。原審對上訴人重要之攻擊方法，均恝置不論，復未於理由項下說明其取捨意見，遽行判決，亦難謂無判決不備理由之違法。
六、本院查：按嘉義市拆遷補償救濟自治條例第1條、第2條、第3條、第4條、第5條分別規定：「嘉義市政府（以下簡稱本府）為辦理公共工程用地內建築改良物補償救濟特制定本自治條例。」「（第1項）本自治條例所稱合法房屋係指下列建築改良物：一、都市計畫發布實施前之建築改良物。二、依建築法領有使用執照之建築改良物。三、民國60年12月23日建築法修正公布前已領有建造執照之建築改良物。四、持有建築改良物所有權狀之建築改良物。（第2項）非屬上述情形之建築改良物，即視為違建物。」「合法房屋重建價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。．．．重建單價補償標準如附表一、二。」「民國71年6月30日以前之違建物，依拆除面積發給救濟金，發放標準如下：一、鋼筋混凝土造、鋼筋混凝土加強磚造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之80計算。二、木造、磚造、木竹造或竹造、鋼骨造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之90計算。」「民國71年7月1日以後之違建物及依都市計畫公共設施保留地臨時建築物使用辦法申請興建之臨時建築改良物，不予補償與發放救濟金。」經查嘉義市拆遷補償救濟自治條例係為供上訴人執行公共工程用地內建築改良物補償救濟所訂定，其規定給付項目並不限於經核准徵收建築改良物之補償，凡公共工程用地內建築改良物之補償、救濟均循該條例規定辦理。條文且未限定建築改良物坐落之土地係屬私有被徵收者，始有此補償費及救濟金之適用，應認只要事涉嘉義市興辦公共工程用地上建築改良物之補償、救濟，均得一體適用。且其中以非屬合法房屋之違建物為發放標的之救濟金部分，本非土地徵收條例規定之補償項目，乃係嘉義市基於順利執行土地利用目的之考量，別予合於上述要件之違建物所有人此救濟，於經核准撥用之公地亦可能存在相同狀況，嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條復未將71年6月30日以前存在於核准撥用公地上之違建物，明文排除於此規定適用之列，自難逕認該條文之適用限於興辦公共工程用地之取得原因屬「土地徵收」者，此業據原判決論述甚詳，上訴意旨主張原判決不得依文義，而忽略法律意涵及法規範所欲達之公平性，而將「撥用」納入嘉義市拆遷補償救濟自治條例第4條予以適用云云，即無足採，否則徵收土地上之建築改良物可得補償，而同屬供公益使用之撥用土地上之建築改良物，則不予補償，豈符公平之理，再觀之該條例名稱乃係就拆遷補償與救濟並列而稱之嘉義市拆遷補償救濟自治條例，自有將之合法建築物與符合一定條件之違建物均予補償或救濟之意，並非如上訴意旨所主張原判決未顧及法律整體秩序之維護及法律解釋之目的性限縮，而逕從文義上片面認定，而有適用法規不當之違法。另本件原審僅係採與本院102年度判字第552號判決之相同法律見解，自無上訴人所主張該案案情與本件不同，而生相異之結果，附此敘明。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 許 瑞 助法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻