最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第212號上 訴 人 中央選舉委員會代 表 人 張博雅訴訟代理人 賴錦珖
蔡金誥被 上訴 人 民間全民電視股份有限公司兼 上一 人代 表 人 田再庭共 同訴訟代理人 洪貴叁 律師上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國102年3月27日臺北高等行政法院101年度訴更一字第145號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人於民國（下同）102年11月4日變更為林慈玲，嗣於同年12月4日再變更為張博雅，業據其分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣訴外人國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）依民眾檢舉，被上訴人民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）於臺灣省各縣（巿）第16屆（新竹巿、嘉義巿第8屆）縣（巿）長、福建省金門縣、連江縣第5屆縣長選舉（下合稱98年縣市長選舉）98年12月5日投票日上午播出之「民視十一點新聞」（下稱系爭節目），其中上午11時27分許播出前1日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420號函檢送系爭節目側錄光碟片予上訴人。上訴人依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第130條第1項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）查處，嘉義縣選委會第236次委員會議決議不予裁罰，以99年1月21日嘉縣選四字第0991450066號函報上訴人。上訴人嗣以99年1月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要，嘉義縣選委會則以99年2月9日嘉縣選四字第0991450129號函復上訴人，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，查無不法情事。上訴人繼於99年2月22日以中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌，嘉義縣選委會遂以99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函請被上訴人於99年3月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見，其後，嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議決議仍不予裁罰，並以99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函報上訴人。上訴人於99年7月13日第404次會議決議，以系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7月27日中選法字第0993500112號及第0000000000號處分書（下合稱原處分）分別處被上訴人民視公司及其代表人田再庭罰鍰各新臺幣（下同）100萬元；另以嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2款規定，依直轄巿縣巿選舉委員會組織準則（下稱選委會組織準則）第6條第2項規定，以99年7月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會上述2次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議。被上訴人對原處分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第469號判決（下稱更審前原審判決）駁回被上訴人之訴，被上訴人仍不服，提起上訴，經本院以101年度判字第954號判決（下稱更審前本院判決）將原判決廢棄，發回原審法院重為審理，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠上訴人雖依選委會組織準則第6條第2項規定，撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次委員會議關於系爭節目不予裁罰之決議，惟依選罷法第130條、同法施行細則第58條、選委會組織準則第1條第1項、第2條第1款、第6條第1項第3款及第2項等規定，認定系爭節目有無違反選罷法第56條第2款規定，乃嘉義縣選委會之管轄權限。嘉義縣選委會作成上開決議所為證據調查、事實認定及適用法律之涵攝過程，並無任何違法或不當之處，上訴人自應尊重；又上述決議亦未牴觸任何法律或命令，上訴人將之撤銷，逕行處罰被上訴人，顯然逾越權限，自屬違法。參諸上訴人曾將系爭節目側錄光碟函送嘉義縣選委會以外之9個縣（市）選舉委員會，請其就該節目播送各該縣（市）候選人造勢活動部分依法裁處，惟其中8個選舉委員會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選舉委員會則認為主觀上無法證明有助選意思，由此益見嘉義縣選委會關於系爭節目不予裁罰之上開決議洵屬合法，上訴人卻恣意認定被上訴人民視公司違反選罷法第56條第2款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力，自屬違誤。㈡按選罷法第56條第2款規定之「政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動」，係指行為人主觀上有從事競選或助選活動之意思，及客觀上有從事競選或助選活動之行為。而在單一候選人當選之選舉（例如縣市長選舉），上開規定在論理上應解釋為幫助唯一特定候選人當選，而排斥其他候選人。系爭節目報導重點在於辭去立委背水一戰之候選人張花冠，決戰主打公平牌，將自己與縣長陳明文之命運緊繫一起，期待激發出雙贏的能量；而對手翁重鈞也在民雄拜票，雙方人馬在火車站前狹路相逢，煙硝四起，此時候選人蕭登標車隊也不甘示弱來插一腳，民雄街上到處都是高分貝的叫囂聲，故節目內容係將不同黨派陣營之候選人掃街拜票、造勢晚會等活動併同呈現，進行平衡報導，完全依照公平、公正原則處理，在主觀上無幫助特定候選人當選之意思，客觀上亦無幫助特定候選人當選之行為，自無違反選罷法第56條第2款規定。㈢上訴人對被上訴人民視公司播送之系爭節目內容，如何違反選罷法第56條第2款規定，僅記載「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」，於原處分中全未說明所憑事實、證據及理由，顯違行政程序法第96條第1項第2款規定，上訴人恣意裁處被上訴人民視公司及被上訴人田再庭各100萬元罰鍰，核有行政訴訟法第4條第2項裁量濫用、裁量怠惰之違法。㈣退步言之，上訴人依選罷法第110條第6項規定併罰代表人時，仍應適用行政罰法第15條第1項規定及行政罰法之立法原則（有責主義、比例原則等），方為適法。被上訴人田再庭雖為被上訴人民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱被上訴人民視公司之作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，故被上訴人田再庭主觀上並無行政罰法第15條第1項所定故意或重大過失，上訴人逕依前揭規定併處被上訴人田再庭罰鍰，於法不合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：㈠按選罷法第56條之規範目的，在避免電視媒體業者作選擇性之報導，以巧妙地將畫面作選擇性的強調，藉新聞報導之名，以影射方式，行褒揚貶抑候選人之實，而為特定候選人助選，故禁絕電視媒體於投票日從事競選或助選活動，即不得再行製播傳布任何有褒揚貶抑候選人之訊息。且候選人造勢活動原即為候選人自為之競選活動，剪輯播出，即足構成從事為候選人助選活動之要件，至於對各個候選人造勢活動報導內容的質與量是否平衡，或是否已盡平衡報導，概非所論，惟其內容可作為裁罰時對比參照，認定行為人有無故意過失或裁罰輕重之依據。準此，系爭節目有關嘉義縣長選情之畫面內容，已構成在投票日從事助選活動之行為，而違反選罷法第56條第2款規定。㈡次按選罷法第110條第5項、第6項就法人違反第56條規定者，係採「三罰制」，亦即除處罰違規行為人外，併處罰該法人及其代表人，其規範意旨並非採有責主義之連帶處罰，核屬行政罰法第1條但書之除外規定，不適用行政罰法第15條第1項規定。上訴人於98年縣市長選舉前，以98年11月17日中選法字第0983500234號函行政院新聞局及通傳會轉知所管媒體傳播事業，提示有關競選宣傳廣告之播送之注意事項，被上訴人民視公司自應避免製作違反相關規定之節目播送，然其製播之系爭節目仍將投票前夕造勢活動之激情片段重點剪輯重播，另播出投票當日候選人前往投票時之訪談，由該特定候選人表述競選政見等之鏡頭畫面，顯見被上訴人民視公司有以新聞報導之名，對於候選人競選或助選活動內容，作差別角度之表達陳述，係明知且有意於98年12月5日投票當日播出為候選人助選之內容，依行政罰法第7條第2項規定，被上訴人民視公司受僱職員之故意行為，推定為被上訴人民視公司之故意，而認定其有監督義務之違反。至被上訴人田再庭既係被上訴人民視公司之代表人，依法應負善良管理人之注意義務，即其就被上訴人民視公司之業務經營，本不得置之不理，以盡其監督義務。且被上訴人民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，被上訴人田再庭就其公司所製播之新聞內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意，被上訴人田再庭主張其從未過問公司之運作，主觀上並無故意或重大過失，自非可採。上訴人併罰被上訴人田再庭，於法有據。㈢系爭節目分別播送嘉義縣長候選人張花冠、翁重鈞及蕭登標3人於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及候選人前往投票時之訪談，且有現任縣長配偶於造勢晚會為候選人下跪之助選內容，應係構成多次助選活動。而候選人張花冠之助選態樣，包含多次造勢晚會、遊街拜票及二次縣長配偶下跪助選畫面；候選人翁重鈞亦有二次遊街拜票畫面，自屬構成部分內容反覆播送，上訴人裁處核屬有據，並無裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等違法情事等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審以：㈠系爭節目係在98年縣市長選舉投票日即98年12月5日當日上午播出，其中有關嘉義縣長候選人張花冠於投票日前一日晚間競選活動之報導，長度將近2分鐘（11時27分26秒至11時29分20秒），內容包括當時嘉義縣長陳明文之配偶廖素惠於張花冠之造勢晚會上下跪，張花冠上台擁抱廖素惠，及晚會主持人高喊：以選票還陳明文縣長一個公道，支持張花冠等語，與張花冠徒步在民雄街頭拜票等場景，其中廖素惠下跪之畫面更2度出現；另段關於張花冠在投票日當日投票完畢後，接受記者訪問之報導，亦長達近2分鐘（11時55分46秒至11時57分42秒），除記者於訪問張花冠前，再次提及廖素惠於前晚下跪拜票之事可能激化選情以外，另將張花冠於受訪時所述：前日晚間廖素惠下跪，表示要為陳明文8年來的努力討公道，希望投給張花冠一票，令其十分感動，且其對自己選情有信心等語，不加剪輯完整播出。對照系爭節目對同次嘉義縣長選舉其他3名候選人選情之報導，翁重鈞部分，僅有其於投票日前一日掃街拜票之畫面（11時29分04秒至11時29分31秒），及以旁白而未搭配畫面之方式，敘述翁重鈞與配偶於投票日返回故鄉投票（11時57分43秒至11時58分15秒），2段報導之長度均僅在30秒上下；蕭登標部分，則只有長度未達10秒之車隊拜票畫面（11時29分21秒至11時29分28秒），非但篇幅均明顯短於對張花冠競選活動之報導，且所採取之報導方式，皆僅由記者以旁白說明，給予收視民眾之印象，自遠不及以影像、聲音直接呈現張花冠造勢晚會之動態，及訪問其本人，使其得於受訪時自由表述意見者為深刻。加以該次嘉義縣長選舉共有4人參選，惟系爭節目對張花冠、翁重鈞、蕭登標以外之另一候選人翁玉隆，根本未作任何報導，則由系爭節目上述內容，明顯偏重對於特定候選人（即張花冠）競選活動之介紹，且在投票日當日，僅訪問該名候選人，並任其表述競選政見，俾其得於投票時間尚未結束之際，再次對收視民眾宣揚其參選之訴求等情觀之，該節目有幫助該特定候選人當選之意思，甚為明確，且具有通常智識者應均得理解該節目內容具有於投票日為特定候選人從事宣傳之助選作用。㈡被上訴人民視公司報導與選舉有關之新聞時，本應公正、公平處理，不得對候選人有差別待遇，則嘉義縣選委會上述2次決議，僅因系爭節目上述內容未違反選罷法第49條第3項規定，即遽認其亦與選罷法第56條第2款規定無違，尚有未洽。是上訴人依中央選舉委員會組織法相關規定授權發布之選委會組織準則第6條第2項規定，行使其上級機關指揮監督之權限，因而撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次會議決議，自難認有何逾越權限之違法。次查，上訴人另以99年7月27日中選法字第0993500114號函，將系爭節目光碟送交9個縣（市）選舉委員會，請其就該節目播送各該縣（市）候選人造勢活動部分依法裁處，惟其中8個縣市選舉委員會均向上訴人查報未涉及違法，至南投縣選舉委員會則認為主觀上無法證明有助選意思等情，有原處分卷被證13所附上訴人第411次會議紀錄可佐。然揆諸前引選委會組織準則第6條第2項規定之意旨，上訴人對於縣（市）選舉委員會議所為決議是否違反法律、法律授權之法規或上級機關之命令，既有審查權，則上述9個縣（市）選舉委員會之意見，自無從拘束為上級機關之上訴人；況上訴人第411次委員會議係因認系爭節目有關其他縣市報導，與業經裁罰之該節目關於嘉義縣長之選情報導，屬同一行為，有一事不二罰原則之適用，故決議不予裁罰，是以上訴人並非認為系爭節目有關其他縣市之報導未違反選罷法第56條第2款規定而未予裁罰，被上訴人另以系爭節目有關嘉義縣長以外之其他縣市長選情報導內容，經各該縣市選舉委員會認為並無違法，且未經上訴人決議處罰，主張系爭節目上述關於嘉義縣長選舉之新聞報導並未違反選罷法第56條第2款規定，仍難採憑。㈢行政院新聞局及通傳會寄發中選法字第0983500234號函，請該2機關轉知所管媒體傳播事業，有關98年縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）長等選舉應行注意事項通知被上訴人民視公司暨被上訴人民視公司先前既曾因於公職人員選舉投票日當日為特定候選人進行助選活動，而遭上訴人處罰，自當提醒與監督嗣後製播選情報導節目之職員及受僱人注意，不得再有相同之違法情事，惟負責製播系爭節目之被上訴人民視公司職員及受僱人，明知投票日不得從事助選活動，仍於該日播出之系爭節目有關嘉義縣長選舉部分，以明顯超出其他候選人甚多之時間，報導特定候選人於選舉前夕之造勢晚會上有現任縣長配偶下跪助選，及該候選人遊街拜票與接受訪問之新聞，其等有利用上述節目內容幫助該特定候選人當選之故意，實甚為明確，則依行政罰法第7條第2項規定應推定被上訴人民視公司亦係故意違反選罷法第56條第2款規定，從而上訴人依同法第110條第5項前段規定對被上訴人民視公司裁罰，自無不合。㈣被上訴人田再庭既係被上訴人民視公司之代表人，依法自應負善良管理人之注意義務，對於被上訴人民視公司之業務經營，本不得置之不理，否則，即有未盡其善良管理人注意義務之重大過失。尤以，被上訴人民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，其公司代表人就其公司所播放之節目內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意。是被上訴人民視公司既有故意違反選罷法第56條第2款所定行政法上義務之行為，上訴人即得依同法第110條第5項前段及第6項後段授與其行使之裁量權限，對被上訴人民視公司及其代表人即被上訴人田再庭裁處罰鍰。惟上訴人據以對被上訴人民視公司及田再庭各裁罰100萬元之事實，除系爭節目中有關候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票完畢後之訪談外，尚包括另2名候選人即翁重鈞及蕭登標於投票日前夕遊街拜票之畫面。然承前所述，系爭節目有關嘉義縣長之選情報導，所以違反選罷法第56條第2款規定，乃因其內容明顯將焦點集中於特定候選人即張花冠，不僅以明顯多於其他候選人之篇幅，報導其選前造勢活動，且於投票當日僅對其進行訪談，任其再次強調參選訴求；申言之，系爭節目僅有報導張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票日當日之訪談等內容，始構成選罷法第56條第2款所禁止之助選行為，而為上訴人對被上訴人2人裁處罰鍰時所應斟酌之事實，上訴人卻將系爭節目另播送候選人翁重鈞及蕭登標2人於投票日前夕拜票之內容，亦認為係被上訴人民視公司於投票日所從事違法助選行為之一部，進而以系爭節目有「多次」及「反覆播送」違反選罷法第56條第2款規定之內容為由，裁處被上訴人2人各100萬元罰鍰，乃將與被上訴人民視公司違反選罷法規定無關之事實，亦列為裁罰時所考量之因素，則其裁量權之行使所根據之事實基礎，顯非正確，揆諸前揭說明，自屬違法等語，因將訴願決定及原處分予以撤銷。
六、上訴意旨略以：㈠依選罷法第56條第2款規定，除旨在禁絕任何人為候選人或助選或競選之行為外，更意在防杜因該違法行為所致之選舉秩序之危害，包括避免因該違法行為所引致之各種選舉糾紛、衝突對立或群眾事件之發生。是以投票日廣電媒體應根本不能出現為候選人助選內容之節目，系爭節目內容雖穿插有不同競選陣營候選人之競選造勢活動，不論是否顯著特定，即屬為候選人助選而違反規定，原更一審判決認為系爭節目顯無為翁重鈞、蕭登標助選之意，故該部分並非違法行為而不在規範範疇之內，不應作為裁罰之事實基礎等節，自與該條款立法意旨及上訴人所為之審查標準相去甚遠，是乃適用法規不當，自屬判決違背法令。㈡原更一審判決所憑之檢驗標準係就系爭節目帶中4位候選人報導內容質與量之多寡或有無互相比較，得出僅為張花冠助選之結論，唯依原更一審判決所持之檢驗標準，其中無前後一致之邏輯法則，蓋設若被上訴人對張花冠、翁重鈞、蕭登標均做公平、公正之剪輯報導或採訪，則其是否違反選罷法第56條第2款規定，乃無從作邏輯一貫之處理，若認未違反規定，則對翁玉隆之未予報導，則應解為以其乃無足輕重之候選人，故未予報導，並未違反規定，惟此一見解與其持之公正、公正處理之檢驗標準不符。是原更一審判決就何以翁重鈞、蕭登標2人於投票日前夕拜票之內容，不應列為多次及反覆播送之違規事實一節，違反論理法則，其於被上訴人與上訴人間，亦未加辯論，其得心證之理由，亦未載明於判決，其判決即屬行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之當然違背法令。
七、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」司法院釋字第385號解釋在案。
（二）次按：
１、公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第1條、第2條規定：「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」「本法所稱公職人員，指下列人員：中央公職人員：立法院立法委員。地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。」第6條至第8條依序規定：「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之。」「（第1項）立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。（第2項）鄉（鎮、市）民代表及鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。村（里）長選舉，由各該直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。（第3項）直轄市、縣（市）選舉委員會辦理前二項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。（第4項）辦理選舉期間，直轄市、縣（市）選舉委員會並於鄉（鎮、市、區）設辦理選務單位。」「（第1項）中央選舉委員會隸屬行政院，置委員若干人，由行政院院長提請總統派充之，並指定一人為主任委員；其組織另以法律定之。（第2項）直轄市、縣（市）選舉委員會隸屬中央選舉委員會，各置委員若干人，由中央選舉委員會提請行政院院長派充之，並指定一人為主任委員。（第3項）直轄市、縣（市）選舉委員會組織規程，均由中央選舉委員會擬訂，報請行政院核定。（第4項）．．．。」第40條規定：「（第1項）公職人員選舉，候選人競選活動期間依下列規定：．．．立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）長為十日。．．．。（第2項）前項期間，以投票日前一日向前推算；其每日競選活動時間，自上午七時起至下午十時止。」第49條、第56條第2款分別規定：「（第1項）廣播電視事業得有償提供時段，供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳，並應為公正、公平之對待。（第2項）公共廣播電視台及非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台不得播送競選宣傳廣告。（第3項）廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。（第4項）廣播電視事業有違反前三項規定之情事者，任何人得於播出後一個月內，檢具錄影帶、錄音帶等具體事證，向選舉委員會舉發。」「政黨及任何人，不得有下列情事：．．．於投票日從事競選或助選活動。」第110條第2項、第5項、第6項規定：「（第1項）．．．。
（第2項）廣播電視事業違反第四十九條第一項、第二項或第三項規定者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰。（第3項）．．．（第5項）違反．．．第五十六條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；違反第五十六條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。（第6項）政黨、法人或非法人團體．．．違反．．．第五十六條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」第130條第1項、第132條規定：「本法及組織犯罪防制條例第十四條第一項所定罰鍰，由選舉委員會處罰之。」「本法第六條、第八條及第十二條第一項至第三項規定，自中央選舉委員會組織法施行之日起不再適用。」第133條規定：「本法施行細則，由內政部會同中央選舉委員會定之。」
２、公職人員選舉罷免法施行細則（下稱選罷法施行細則）第1條、第58條（100年9月1日修正發布前條文）規定：「本細則依公職人員選舉罷免法第133條規定訂定之。」「本法第一百三十條第一項所定罰鍰之處罰，由主辦選舉委員會為之。」
３、中央選舉委員會組織法（98年6月10日制定公布、98年7月1日施行-下稱中選會組織法）第1條、第2條規定：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務，設中央選舉委員會。」「本會掌理下列事項：選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。．．．其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6條第3款、第9條規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：．．．違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。」「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」
４、依據中選會組織法制定公布施行（98年6月10日制定公布、98年7月1日施行）前選罷法第8條第3項訂定施行之「縣市選舉委員會組織規程」（下稱組織規程）第2條規定：「縣（市）選舉委員會之職掌如下：關於總統、副總統、立法委員、縣（市）議員、縣（市）長選舉、罷免事務及監察之辦理事項。．．．其他有關選舉、罷免事項。」前揭中選會組織法制定公布施行後訂定施行（99年2月11日訂定、99年3月2日施行）之「直轄市縣市選舉委員會組織準則」第1條第1項、第2條規定：「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」「直轄市、縣（市）選舉委員會（以下簡稱選舉委員會）分別掌理下列事項：總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。．．．其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6條規定：「下列事項，應經委員會議決議：．．．違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。．．．（第2項）前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」第9條第1項規定：「本準則施行後，原依直轄市選舉委員會組織規程及縣（市）選舉委員會組織規程派充之委員、聘任之監察小組委員任期，續任至原任期屆滿為止；缺位增補之委員及監察小組委員任期，繼任至原任期屆滿為止。」
５、行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」本條立法理由載明：「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且關係人民權益至鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。」第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其立法理由記載：「依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本條立法理由載稱：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第2項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」第15條規定：「（第1項）私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第2項）私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第3項）依前二項並受同一規定處罰之罰鍰，不得逾新臺幣一百萬元。但其所得之利益逾新臺幣一百萬元者，得於其所得利益之範圍內裁處之。」其立法理由記載：「私法人亦得為行政法上之義務主體，故如發生義務違反之情形時，自得成為行政法上之處罰對象，且行政罰係以罰鍰、沒入或其他種類之行政罰為制裁手段，性質上亦得對私法人為裁處，故私法人得為行政制裁之對象，在理論及實務運作殆無疑義。為貫徹行政秩序之維護，健全私法人運作，並避免利用私法人違法以謀個人利益，對於違反行政法上義務之私法人本已加以處罰，以期能達到行政目的。惟參民法第28條規定，該受處罰私法人之董事或其他有代表權之人，係實際上為私法人為行為或足資代表私法人之自然人，其可能為一人，亦可能係多數人，就個別行政法課予私法人之義務，自應負善良管理人注意之義務。倘因其執行職務或為私法人之利益而為行為，致使私法人違反行政法上義務者，除應對於私法人加以制裁外，該等自然人違反社會倫理意識，如係因故意或重大過失，致未遵守行政法所課予私法人之義務時，本身具有高度可非難性及可歸責性，自應就其行為與私法人並受同一規定罰鍰之處罰，爰為第1項規定。至如個別法律或自治條例中規定對於私法人違反行政法上之義務而應受處罰者，亦同時對董事或其他有代表權之人有特別之處罰規定時，此際依本條第1項除外規定，即應依各該法律或自治條例之規定。私法人之董事或其他有代表權之人，對於私法人之職員、受僱人或從業人員，本有指揮監督之責，故私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止之義務時，乃為指揮監督之疏失，除非法律或自治條例有特別規定外，自應就其疏失擔負責任而與違反行政法上義務之私法人並受同一規定罰鍰之處罰，爰為第2項規定。至於私法人之董事或其他有代表權之人，對於行政法上義務違反究有無防止義務，其防止義務之範圍如何，則應依該私法人職務上之分工定之，故其處罰對象應視具體個案認定之。又該私法人之職員、受僱人或從業人員，除個別法律定有處罰規定外，並非當然依第2項規定處罰，俾免株連過廣，併此敘明。考量行為人雖因其本身之故意或重大過失，或因其故意或重大過失而未盡監督防止義務致依第1項或第2項規定並受罰鍰之處罰時，其個人資力有限，故於第3項規定處罰之金額原則上不得逾新臺幣1百萬元。惟如行為人因其本身之故意或重大過失，或因其故意或重大過失而未盡監督防止義務而因此受有財產上利益，且其所得利益逾新臺幣1百萬元時，因上開限制規定反失公平，爰設但書規定，以免形成法律漏洞。」第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
６、綜合上開選舉罷免相關法令規定及行政罰法立法意旨，可知：
（１）中選會組織法公布施行（98年7月1日施行）前，「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之」（選罷法第6條）；「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之」（選罷法第7條第1項）；「直轄市、縣（市）選舉委員會組織規程，均由中央選舉委員會擬訂，報請行政院核定」（選罷法第8條第3項）。選罷法所定罰鍰之處罰，由主辦選舉委員會處罰之（選罷法第130條第1項、選罷法施行細則第58條）。而依「組織規程」第2條第1款規定，縣（市）選舉委員會職掌「關於總統、副總統、立法委員、縣（市）議員、縣（市）長選舉、罷免事務及監察之辦理事項」。
（２）中選會組織法公布施行後，前揭選罷法第6條、第8條規定不再適用（選罷法第132條）。依中選會組織法規定，中選會掌理「選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督」與「其他有關選舉、罷免、公民投票事項」；其中有關「違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項」，應經中選會委員會議決議。為辦理上開選舉業務，中選會「得於直轄市及縣（市）設選舉委員會，其組織以命令定之」，中選會爰此訂定發布施行（99年2月11日訂定發布、00年0月0日生效）「直轄市縣市選舉委員會組織準則」（下稱組織準則）一種，「於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會」（組織準則第1條第1項），分別掌理「總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務」（同準則第2條第1款）；其中關於「違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰」事項，應經直轄市、縣（市）選舉委員會議決議，倘其決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效，而依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。
（３）行政罰法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰（行政秩序法）之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩；是知，行政罰法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中若就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定。另行政罰法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除行政罰法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定。
（４）選罷法規定之處罰，屬行政罰法所稱「違反行政法上義務」之行政秩序罰，準此，除選罷法就違反該法規定義務應受行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，應優先適用選罷法之規定外，仍應適用行政罰法關於責任要件（故意或過失）、裁處之審酌、單一行為及數行為之處罰、時效、管轄機關等規定；且選罷法所規範行政罰之裁處，乃行政處分之一種，除選罷法對違反選罷法裁罰之行政程序事項有特別規定外，同有行政程序法相關規定之適用。上開政黨或法人違反選罷法第56條應依同法第110條第5項、第6項併處罰其代表人或行為人，固係行政罰法第15條第1項所指之特別規定，惟基於「有責任始有處罰」之原則，對於前舉政黨或法人違反選罷法第56條規定義務之處罰，仍應以該政黨或法人具有故意或過失為前提。
（５）公職人員選舉，其中縣（市）長候選人「競選活動」期間為10日，以「『投票日前』一日向前推算」，其每日競選活動時間，自上午7時起至下午10時止。前開所謂「競選活動」，依一般社會通念及立法意旨觀之，當係指候選人（或助選員）在選舉「投票日『前』」，互相爭取選票，冀使其（候選人或所助選之候選人）當選為目的之一切作為而言。又為維護選舉秩序，確保候選人得公平競爭，彰顯真正民意，落實選舉賢能目的，選罷法設有以下相關規定：
甲、「廣播電視事業」從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇（選罷法第49條第3項）。倘有違反，處該「廣播電視事業」20萬元以上200萬元以下罰鍰（選罷法第110條第2項）。
乙、政黨及任何人，「不得『於投票日』」從事競選或助選活動（選罷法第56條第2款）。倘有違反，處該政黨或行為人50萬元以上500萬元以下罰鍰；經制止不聽者，按次連續處罰（選罷法第110條第5項）。若違反者係政黨、法人或非法人團體（設有代表人或管理人），除處罰該政黨、法人或非法人團體外，「『併』處罰其『代表人』及『行為人』」前開規定之罰鍰（選罷法第110條第6項）。
丙、違反上列選罷法第49條第3項或第56條第2款規定者，其處罰之構成要件各有不同、法律效果亦異，分別為廣播電視事業或政黨及任何人（自然人、法人-含廣播電視事業）、非法人團體應遵守之行政法上義務。倘廣播電視事業於規定之競選活動期間結束後，「於投票當日」，利用新聞報導或製播其他相關節目之機會，在該節目中，夾雜、置入特定候選人競選宣傳內容（例剪接該特定候選人競選活動期間之相關競選活動，或特意訪問該候選人或其助選員等），直接或間接「助選」，爭取選票，且有故意或過失情事，所為即與前揭選罷法第56條第2款規定相符，而應依同法第110條第5項及第6項處罰。至廣播電視事業上開作為，是否屬該條款規定之「助選活動」，應通觀該作為之全部內容，本諸證據與論理及經驗法則認定之，乃屬當然。
（三）末按「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為行政訴訟法第260條所規定。
（四）本件通傳會依民眾檢舉，被上訴人民視公司於98年縣市長選舉即98年12月5日投票日上午播出之「民視十一點新聞」，其中上午11時27分許播出前1日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420號函檢送系爭節目側錄光碟片。上訴人依選罷法第130條第1項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選委會查處，嘉義縣選委會第236次委員會議決議不予裁罰，以99年1月21日嘉縣選四字第0991450066號函報上訴人。上訴人以99年1月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要。嘉義縣選委會於99年2月9日以嘉縣選四字第0991450129號函復上訴人，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，全程播放系爭光碟，查無不法情事。上訴人於99年2月22日中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌。嘉義縣選委會以99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函請被上訴人於99年3月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見後，嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議決議仍不予裁罰，以99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函報上訴人。嗣經上訴人於99年7月13日第404次會議決議，以系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7月27日中選法字第0993500112號及第0000000000號處分書分別裁處被上訴人民視公司及田再庭罰鍰各100萬元。另以嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2款規定，依「組織準則」第6條第2項規定，以99年7月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經更審前原審判決認上訴人原處分與訴願決定於法均無不合，皆予維持，駁回被上訴人之訴。被上訴人不服，提起上訴，經更審前本院判決以：【原審認上訴人（按即本件被上訴人-下同）違反系爭選罷法之行為，係以卷附通傳會檢送予被上訴人（按即本件上訴人-下同）之「民視十一點新聞」節目側錄光碟，且該側錄光碟業經原審受命法官於100年6月22日上午11時10分準備程序期日當場勘驗為據；然原審受命法官於該期日勘驗系爭側錄光碟片時，並未將其就勘驗物（側錄光碟）勘驗之所得，諭示書記官記錄，製作調查證據筆錄（勘驗筆錄），及將書記官所載調查證據筆錄（勘驗筆錄）之調查（勘驗）結果，告知當事人為辯論；迄至原審100年6月30日言詞辯論時，審判長亦未於該期日再行勘驗系爭側錄光碟，將勘驗該光碟內容所得之結果載明於言詞辯論筆錄等情，有上開準備程序與言詞辯論筆錄附原審卷可稽。是原審於言詞辯論前雖使受命法官先行準備程序調查證據，惟受命法官既未將勘驗側錄光碟所得之結果命書記官製作調查證據筆錄（勘驗筆錄），嗣於行言詞辯論時，審判長復未再行命行勘驗該側錄光碟，將勘驗所得之結果載明於言詞辯論筆錄並告知當事人為辯論，所為勘驗（調查證據）及言詞辯論程序，於法即有未合，自難僅憑該勘驗標的物（側錄光碟）作為認定上訴人違反系爭選罷法規定之依據。而基於「有責任始有處罰」之原則，對於法人違反選罷法第56條規定義務之處罰，仍應以該法人具有故意或過失為前提，原判決對於上訴人法人即民視公司違反系爭行政法上義務之行為，是否具有故意或過失，未予調查判斷，載明其得心證之理由於判決，亦嫌未洽。又原處分「事實及理由」欄載稱「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」云云，其所指「多次」及「部分內容反覆播送」為何？原審未予調查審認，逕認被上訴人所處系爭罰鍰並無裁量濫用或違反比例原則，判決理由尚嫌未備。】等語，將更審前原審判決廢棄，發回原審更為審理。原審重為審理時，依據本院前開更審前判決指示應調查之事項及所為廢棄理由之法律上判斷，勘驗系爭節目側錄光碟並提示於言詞辯論期日，令兩造為事實上與法律上之辯論後，斟酌全辯論意旨暨調查證據之結果，適用選罷法第56條第2款及第110條第5項、第6項規定，論明：【負責製播系爭節目之被上訴人民視公司職員及受僱人，明知投票日不得從事助選活動，仍於該日播出之系爭節目有關嘉義縣長選舉部分，以明顯超出其他候選人甚多之時間，報導特定候選人（張花冠）於選舉前夕之造勢晚會上有現任縣長（陳明文）配偶（廖素惠）下跪助選，及該候選人遊街拜票與接受訪問之新聞，其等有利用上述節目內容幫助該特定候選人（張花冠）當選之「故意」，實甚為明確，則依行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」應推定被上訴人民視公司亦係故意違反選罷法第56條第2款規定，上訴人依同法第110條第5項前段規定對被上訴人民視公司裁罰；及依同法第110條第6項後段規定，併予處罰其代表人即被上訴人田再庭，洵屬有據】、【系爭節目僅有報導候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票日當日之訪談等內容，始構成選罷法第56條第2款所禁止之助選行為，而為上訴人對被上訴人2人裁處罰鍰時所應斟酌之事實，上訴人卻將系爭節目另播送候選人翁重鈞及蕭登標2人於投票日前夕拜票之內容，亦認為係被上訴人民視公司於投票日所從事違法助選行為之一部，進而以系爭節目有「多次」及「反覆播送」違反選罷法第56條第2款規定之內容為由，裁處被上訴人2人各100萬元罰鍰，乃將與被上訴人民視公司違反前揭選罷法規定無關之事實，亦列為裁罰時所考量之因素，則其裁量權之行使所根據之事實基礎，顯非正確，自屬違法】、【被上訴人民視公司製播之系爭節目，關於98年嘉義縣長選情報導之內容，固有違反選罷法第56條第2款規定之情，惟上訴人對被上訴人2人裁處罰鍰時，將與被上訴人民視公司上述違法行為無關之事實列為考量因素，自非合法，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予以撤銷，由上訴人另為適法之處分】等情，記載其所憑之依據及得心證之理由於判決甚詳。經核原判決對於系爭事實之判斷，與證據法則、論理法則或經驗法則並無違背；其所適用之法規與本件應適用之法規及解釋判例，亦無牴觸，並無上訴意旨所指判決適用法規不當或不備理由之違背法令情形，自應予以維持。
（五）綜上所述，原審判決核無違誤，上訴意旨所指各節，無非係就原審認定事實、取捨證據之職權行使，指摘其為不當，皆難謂可採。其上訴為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 4 月 30 日
書記官 莊 俊 亨