最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第230號上 訴 人 臺灣高雄農田水利會代 表 人 李清福訴訟代理人 林伯祥 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁
參 加 人 高雄市政府地政局代 表 人 謝福來
參 加 人 高雄市政府水利局代 表 人 李賢義上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國102年11月28日臺北高等行政法院102年度訴字第1152號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人（原名臺灣省高雄農田水利會，民國102年1月1日起更名為臺灣高雄農田水利會）重劃前土地位於高雄市○○區○○○段（下稱牛潮埔段）163-19、163-20、163-21、163-
44、163-45、163-48、163-50、163-61地號及文山段146-32地號土地（下稱系爭土地），重劃後獲配高雄市○○區○○段（下稱鳳青段）26、32地號土地。上訴人以所分得土地地形為狹長斜狀，且現況為水溝設施，無法建築，牴觸市地重劃實施辦法所分配土地應可建築之規定，重劃案使其土地權益受損極大，請求重新調配等語，於101年4月9日提出異議。經高雄市政府查處，以101年7月31日高市府地發字第10170974400號函復上訴人，以依該市畸零地使用規則，原高雄縣政府（99年12月25日改制後為高雄市政府，下稱高雄市政府）部分一般建築用地，正面路寬超過7公尺至15公尺者，最小寬度3.5公尺，最小深度14公尺；正面路寬超過15公尺至25公尺，最小寬度4公尺，最小深度16公尺；地界曲折基地係指基地界線與建築線斜交之角度不滿60度或超過120度。上訴人所有重劃前牛潮埔段163-19、163-20、163-21、163-44、163-45、163-48、163-50地號等7筆土地，即為上訴人灌溉溝渠，按原位置分配為重劃後鳳青段26及32地號等2筆住宅區土地，相關面寬、深度與角度等尚符前開畸零地使用規則，應無不可建築之虞。上訴人於101年8月17日再行異議，高雄市政府於101年9月6日召開土地分配異議調處會調處不成，乃擬具處理意見，以101年10月1日高市府地發字第10171279500號函（下稱101年10月1日函）建請按原分配結果辦理，報請被上訴人裁決。被上訴人以101年10月12日內授中辦地字第1016040154號函（下稱原處分）復高雄市政府，同意依所擬處理意見辦理。高雄市政府據以101年10月19日高市府地發字第10106762500號函（下稱101年10月19日函）復上訴人，按該府公告分配結果辦理。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地若依參加人高雄市政府地政局（下稱參加人地政局）本件分配計畫，分配後倘無法將該灌溉溝渠廢圳、填平，則全部土地實際上無法供建築或其他用途使用。（二）上訴人所參加98年10月16日之會議紀錄之真意僅為暫時保留原灌溉溝渠，若在重劃土地分配確定前已無灌溉需要，自無需再按原地形分配之必要。縱若該會議紀錄之真意為上訴人欲保留系爭土地作為灌溉溝渠，故按原位置分配重劃後土地予上訴人，然參加人地政局對系爭土地即不應計扣負擔；否則，該土地既應保留作為公共排水之用，即應納入共同負擔。參加人高雄市政府水利局（下稱參加人水利局）將系爭土地保留作為「公共排水使用」，並不同意廢圳，縱非依都市計畫程序所畫設，仍屬「重劃區內未列為共同負擔之公共設施用地」，在分配結果確定前，仍應依市地重劃實施辦法第34條規定以公有土地或抵費地指配該公共排水設施，不應逕予分配與上訴人。（三）參加人地政局於製作分配方案時，若謂上訴人將繼續保留系爭土地作為灌溉溝渠，即無受重劃利益，既未受重劃利益，自不應計扣負擔，以符立法本旨；而其後既認為因上訴人不再作為灌溉溝渠使用後，即得作為建地，而予計扣負擔，何以不分配方整地形予上訴人，造成該灌溉溝渠變成「尚有公共排水功能」之結果，導致參加人水利局不同意廢圳，而既明知系爭土地不能廢圳，即實際上無法供立即建築使用，顯與其計扣負擔之理由相矛盾，且既已知遭留做公共排水用途，自應納入共同負擔，否則亦應將之分配做為市政府之抵費地而改分配其他土地與上訴人。退步言之，若認參加人水利局上述不同意廢圳為合法，且上訴人已表示無繼續保留灌溉溝渠之必要，又因原定分配方案有導致周鄰土地形成斜邊不方整之地形，如此仍未能發揮土地重劃後各筆土地最佳之利用價值，參加人地政局在本重劃方案異議期間，自仍得隨時調整修改其重劃分配方案，使符合土地所有人之最佳利益，乃其竟未為之，更向被上訴人隱匿參加人水利局已明確表明將不同意廢圳立場之訊息，訴願機關循此駁回上訴人之訴願，自有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）依高雄市政府101年10月1日函所述，上訴人所有系爭土地重劃前實際作為灌溉溝渠使用，該地區都市計畫雖經變更為住宅區並附帶以市地重劃辦理開發，因上訴人主張維持其灌溉功能需求，依平均地權條例第60條第1項、市地重劃實施辦法第31條第1項規定，且相關規定並無免計扣負擔之規定，高雄市政府以重劃前原有土地相關位次辦理分配，計扣負擔，並維持土地原有使用功能，日後上訴人若確無灌溉需求，循程序辦理廢圳後，其重劃後受配之鳳青段26及32地號土地仍可建築使用，尚非全無受益。（二）查上訴人所有重劃前之系爭土地，重劃前雖為灌溉溝渠，惟上訴人於高雄市政府98年10月16日會議時業已明確表示該等溝渠已無灌溉需求，為利將來重劃後土地使用，高雄市政府茲決議將該溝渠改道在案。又本案上訴人於該會議並表示其所有系爭土地灌溉溝渠，重劃後仍有貫通之必要，是以高雄市政府乃作成按原位置保留分配之決議，其後由市府依該會議結論按原位置於重劃後分配鳳青段26及32地號土地予上訴人。（三）依市地重劃實施辦法第35條第4項規定意旨，本案分配之土地係經高雄市政府邀集上訴人開會研商該等溝渠上下游仍有貫通必要，故決議按原位置保留，又該等土地現況雖為溝渠，惟使用分區經都市計畫變更為住宅區，未來上訴人若無灌溉需求，仍可依規定申請廢圳並建築使用，尚非上訴人認為無實質受益，且高雄市政府已考量上訴人受配土地面寬、深度、角度等尚符合該市畸零地使用規則，應無不可建築之虞，被上訴人依上開規定裁決同意高雄市政府所擬意見，仍維持原土地分配結果，尚無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）查上訴人所有市○○○段○○○○○○○號等系爭土地，其上原有灌溉溝渠，於98年10月16日曾經前高雄縣政府召開地上物補償事宜研商會議時，上訴人出席人員表示原土地上灌溉溝渠上下游仍有貫通必要希望保留，此有會議結論及參加人地政局訴訟代理人陳志宏到庭陳述可稽，則被上訴人裁決同意按原位置分配重劃後鳳青段26及32地號土地予上訴人，並計扣負擔，自無不合。又依上開研商會議，上訴人出席人員當時表示希望保留原有灌溉溝渠，並未以可以廢圳為條件，則其嗣後以參加人水利局現場會勘後不同意廢圳為由，進而主張重新調整分配土地，自不足採。（二）次查上訴人所有系爭市地重劃土地，重劃前為高速公路預定地，嗣因高速公路改道，故系爭土地未被徵收，變更為市地重劃，重劃後，按原位置分配給上訴人鳳青段26及32地號土地，使用分區為住宅區，系爭重劃後土地依高雄市畸零地使用自治條例，屬可建築之土地，上訴人訴稱所分配之系爭土地，難供建築使用，並無實益，洵無可採。（三）再查上訴人所有重劃前系爭土地，重劃前雖為灌溉溝渠，惟上訴人於高雄市政府98年10月16日會議時業已明確表示該等溝渠已無灌溉需求，為利將來重劃後土地使用，故高雄市政府決議將該溝渠改道在案。又本件上訴人於該會議另表示其所有系爭土地灌溉溝渠，重劃後仍有貫通之必要，是以高雄市政府乃作成按原位置保留分配之決議，其後亦依該會議結論按原位置於重劃後分配鳳青段26及32地號土地予上訴人。（四）末查內政部73年7月2日台(73)內地字第2398666號函釋(下稱73年7月2日函)，係指重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道可不計扣負擔而言，與本件係重劃前原土地灌溉溝渠依土地所有權人之意見繼續留設於重劃後土地上舊有溝渠之情形有別。本件原處分並無違誤，訴願決定駁回，亦無不合等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴主張略以：（一）本件被上訴人駁回上訴人訴願，係以上訴人按原位置重劃分配後鳳青段26及32地號土地，使用分區變更為住宅區，可依規定申請廢圳，並建築使用。惟此理由與參加人水利局101年10月3日高市水一字第10135278900號函，基於該區域整體排水考量，礙難同意辦理廢圳，恰相矛盾。故上訴人所分得之鳳青段26及32地號土地實際上不得作為建築使用，已違反內政部對市地重劃之定義精神。（二）上訴人亦主張，縱認應按98年10月16日之會議記錄分配系爭土地予上訴人，但亦應類推適用內政部73年7月2日函釋；更主張參加人水利局既認系爭土地既有水利溝渠上有公共排水功能，乃參加人地政局實施重劃工程時所造成，而為可歸責於參加人地政局之事由，自應納入共同負擔，其未為之，仍全部分配予上訴人，自有違誤。(三)參加人水利局不同意廢圳，縱非依都市計畫程序所劃設，仍屬重劃區內未列為共同負擔之公共設施用地，在分配結果確定前，仍應依市地重劃實施辦法第34條規定以公有土地或抵費地指配該公共排水設施，不應分配予上訴人。（四）然而內政部既非廢圳主管機關，卻代參加人水利局預設上訴人得以申請廢圳後而為建築使用，並以此為訴願駁回理由，該訴願決定顯具有重大明顯瑕疵，原判決就本件之重要爭點毫未著墨，甚至其判決書之記載上訴人起訴要旨欄中亦付之闕如，顯有判決不備理由之違法。
六、本院查：㈠、按平均地權條例第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」第60條之2規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」次按依上開條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第31條第1項第1款規定：「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第22條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地。」第35條第3項前段及第4項前段規定：「…土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。……。」、「主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……。」上開市地重劃實施辦法係主管機關依平均地權條例授權所訂定細節性、技術性之規定，符合母法意旨與立法目的，自可援用。(二)經查本件原判決將訴願決定及原處分均予維持，無非以上訴人出席人員於98年10月16日高雄縣政府(現改制為高雄市政府)召開之地上物補償事宜研商會議時表示希望保留原有灌溉溝渠，並未以可以廢圳為條件，則其嗣後以參加人水利局現場會勘後不同意廢圳為由，進而主張重新調整分配土地，自不足採；系爭土地市地重劃後，使用分區為住宅區，依高雄市畸零地使用自治條例，屬可建築之土地，上訴人訴稱所分配之系爭土地，難供建築使用，並無實益，洵無可採；內政部73年7月2日函，係指重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道可不計扣負擔而言，與本件係重劃前原土地灌溉溝渠依土地所有權人之意見繼續留設於重劃後土地上舊有溝渠之情形有別，而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：⒈按所謂市地重劃乃指主管機關依照都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部將加以規劃整理，興辦各種公共設施，並於扣除參與重劃土地所有權人之法定共同負擔公共設施用地以及供繳工程費用、重劃費用與貸款利息等所需土地(即抵費地)後，依都市計畫之規定將原有土地予以交換分合，使其成為整齊之土地，再重新分配予土地所有權人之一種實現都市意象之整體開發方式。經查本件計畫係將原高速公路預定地變更○住○區○道路用地，此可觀之本件變更鳳山市細部計畫案暫予保留案(配合○○○區段徵收變更為市地重劃案)說明書自明，從而系爭土地規劃於重劃後變更為住宅區，自屬原計畫基於公益所規畫之目的，惟被上訴人僅因上訴人於補償事宜研商會議時表示因該溝渠上下游仍有貫通必要為由，希望保留原有灌溉溝渠，即予以同意按原位置予以保留，則此決定是否己有違原計畫之執行；況既有改溝渠之考量，則其原是否已有替代溝渠之計畫，而保留原溝渠以取代新設溝渠，其在水利上同具有公共利益功能，則並無二致，參諸73年7月2日函文雖僅謂「新設農田灌溉渠道」，免予計扣負擔，而其理由則係「基於重劃後對水利用地並無受益」，惟既如前述保留原溝渠亦與新設溝渠之功能係屬相同，何以保留溝渠之土地所有權人不得依相同於73年7月2日函所示，予以計扣負擔，原判決僅以保留溝渠形式上異於新設溝渠，而不得適用該函釋，而未予以詳論其理由，上訴意旨主張原判決有判決不備理由之違法，尚非無理。⒉再者原處分乃係以上訴人所分配之土地使用分區既已變更為住宅區，將來若無灌溉需求時，自可依規定申請廢圳，且高雄市政府亦已考量上訴人受配土地面積、深度、角度等尚符該市畸零地使用規則，應無不可建築之虞，對上訴人尚非無利為由，而維持上訴人原土地分配結果。惟查本件上訴人固得申請廢圳，其准否之權尚待主管機關之審核，尚非上訴人申請，該主管機關即應予以核准，況本件依參加人水利局101年10月3日高市水市一字第10135278600號、101年9月5日高市水市一字第10135829300號函文所示，系爭土地「土地上既有水利溝渠尚有公共排水功能，基於該區域整體排水考量，礙難同意辦理廢圳」，則上訴人欲將該分配之土地申請廢圳而為建築之用，顯非如原處分所示上訴人所有土地應無不可建築之虞，亦與事實不符。上訴意旨主張參加人水利局既認系爭土地既有水利溝渠上有公共排水功能，自應納入共同負擔，另參加人水利局不同意廢圳，縱非依都市計畫程序所劃設，仍屬重劃區內未列為共同負擔之公共設施用地，應依市地重劃實施辦法第34條規定以公有土地或抵費地指配該公共排水設施，不應分配予上訴人等語，即亦非無再予審酌之餘地。綜上所述，原判決既有上述之違誤，且該違誤復影響判決結論，上訴意旨主張原判決違誤，求予廢棄，即有理由；又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院自無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查，另為適當之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 蕭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 9 日
書記官 黃 淑 櫻