最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第358號上 訴 人 社團法人中華音樂著作權協會代 表 人 陳樂融訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞 律師被 上訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國102年7月3日智慧財產法院102年度行著訴字第2號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人原為吳楚楚，民國103年1月1日改由陳樂融擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人為著作權集體管理團體（以下簡稱集管團體），前於99年8月11日召開第6屆第1次會員大會，決議修正通過無線電視台概括授權公開播送使用報酬率，並於99年8月12日公告，另於99年9月8日函報被上訴人備查。嗣利用人台灣電視事業股份有限公司（下稱台視公司）、中國電視事業股份有限公司（下稱中視公司）、中華電視股份有限公司（下稱華視公司）、民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）等認為前揭99年8月12日公告之無線電視台概括授權公開播送使用報酬率（下稱系爭使用報酬率）之計算方式不合理，向被上訴人申請審議。其後，被上訴人於100年3月14日邀集上訴人及申請人召開意見交流會，復於101年2月10日召開101年第1次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議。案經被上訴人參酌前揭著審會決議、國內經濟狀況、利用人產業現狀及音樂利用情形，依據著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第4項規定，決定變更上訴人所定之系爭使用報酬率計算基準及數額，並以函將審議結果通知上訴人及各申請人。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍不服，遂向原審法院提起行政訴訟，嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠、原處分採取「頻道屬性」分類作為收取使用報酬之模式、架構，不僅屬性種類過於狹隘，文字意義亦難以理解，顯違反行政程序法第5條明確性原則。上訴人向無線電視台收取公開播送使用報酬，不涉及收取金額、計算方式，故非集管條例第25條第4項規定被上訴人得以變更之項目。被上訴人違法變更上訴人公告之收費架構，顯已違反法律保留原則。㈡、原處分禁止實施上訴人公告之使用報酬率，而以本次公告前之收費模式、費率作為審議結果，違反集管條例第25條第8項規定，亦違反法律保留原則。㈢、原處分禁止實施系爭使用報酬率之理由與集管條例第24條第1項各款規定無關，顯已違反不當聯結禁止原則。原處分所稱「雙方已累積一定共識」之結論並無依據，且將使集管團體費率訂定制度等喪失規範之意義。又被上訴人並未正面說明原處分費率如何公平、合理及其所採用之原因，未參酌集管條例第24條第1項各款因素，顯與正當法律程序原則不合。㈣、原處分禁止上訴人收取使用報酬最低費用，已違反集管條例第3條第4款之規定，亦違反平等原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
四、被上訴人則以：㈠、被上訴人審定上訴人系爭使用報酬率已參考「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」（下稱審議參考原則）所定之相關因素為審議，並未違反不當聯結禁止原則。㈡、集管條例第24條第4項包括費率架構及適用範圍之變更，被上訴人並未違反法律保留原則。上訴人99年8月12日公告前之原費率，並無不明確情事，上訴人以往實務即以頻道屬性收費，對於頻道如何定性亦可透過與利用人協商方式確認，而非在未提出充分證據及說明，復未與利用人尋求共識之下，逕行訂定一次性收取之費率。又我國自101年7月份起，無線電視台將可開播更多數位頻道，為符合無線電視台產業之發展趨勢、使用者付費及平等原則，被上訴人認原費率架構有維持之必要。㈢、集管條例第3條第4款之「概括授權」規定與集管團體是否設置最低收費額度並無絕對關係。且不同屬性之頻道利用人，其音樂使用量多寡既有不同，本應訂定不同費率以資適用，上訴人所訴顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠、由集管條例第25條第4項之立法說明及其所舉事例，可知該款所謂「使用報酬率計算基準、比率或數額」非僅限於收取之金額或計算方式，尚包含費率架構及適用範圍之變更。被上訴人變更系爭使用報酬率費率架構為依頻道屬性分類，並未違反集管條例第25條第4項（原判決誤載為第24條第4項）規定，上訴人據以主張原處分違反法律保留原則云云，並不足採。又原處分變更上訴人所定之系爭使用報酬率計算基準，將費率架構依頻道屬性區分為「音樂頻道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」，其定義及內容可輕易理解，自無違法律明確性原則可言。查上訴人過往即以上開頻道屬性分類方式授權，其所稱從未以頻道屬性收費云云，並無證據可佐。若上開頻道無法涵蓋實際使用情形，上訴人仍可與利用人共同確認應適用之費率。
㈡、查集管條例第25條第8項立法理由謂「集管團體之使用報酬率經利用人提出審議之申請後，如其訂定之使用報酬率不適當者，固得依第6項規定予以調整，惟如該使用報酬率違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，即有禁止其使用報酬率實施之必要」，查本件被上訴人係變更調整上訴人所定之使用報酬率，並未禁止實施上訴人使用報酬率，自未違反集管條例第25條第8項規定及法律保留原則。集管條例第24條第1項係集管團體即上訴人訂定使用報酬率應審酌之因素，而被上訴人之審酌標準則應依「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」為之，上訴人以被上訴人處分理由與集管條例第24條第1項各款無關，認違反不當聯結禁止原則，顯有誤會。被上訴人認原費率基礎於市場上已實行多年，雙方已累積一定共識及經驗，除雙方確有變更費率基礎之合意外，不宜逕予變更；又營業收入包含許多與音樂利用無關之收入，全部納入費率計算基礎，難謂公平、合理，並參考目前實務收費情形、國內經濟狀況、物價指數及無線電視台產業規模與音樂利用情形，認應維持原費率標準為宜，足見原處分業已充分考量上開審議參考原則所揭示之各項因素為審定，並就所採使用報酬率之理由為說明，自無不當或違反正當法律程序原則可言。另上訴人雖指摘被上訴人上開參酌因素並不妥適，應以上訴人公告之使用報酬率為宜云云，然本件被上訴人既依法得變更上訴人所訂之使用報酬率，且被上訴人亦已審酌審議參考原則之規定為之，則應如何變更調整較為妥適，實具有高度專業性，而屬被上訴人之判斷餘地，本件既無裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，即難認原處分應予撤銷或變更。
㈢、按集管條例第3條第4款僅規範利用人取得授權後之利用方式，與集管團體是否設置最低收費額度無涉，上訴人以原處分刪除使用報酬率最低額度而認其違反集管條例第3條第4款規定，顯有誤會。再者，原處分審定之使用報酬率係以利用人「全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」為計費基礎，是利用人之收入越高，上訴人所收取之使用報酬亦越多，如此已足以反映利用人因利用著作所獲致之利益，要無另行訂定最低收費金額之必要。且最低收費金額之設置，不啻要求利用人即便未達到一定之經濟收益或規模，仍須負擔與其利用情形不相當之金額，顯然違反使用者付費原則。上訴人雖謂行動電話等服務亦有月租費之最低收費額度，然上訴人所舉案情與本件無線電視台支付使用報酬取得著作財產權授權利用之情形並不相同，未違反平等原則。本件被上訴人參酌國內經濟狀況、尊重市場機制現狀，同時考量利用人產業現狀、利用音樂著作之情況，以及雙方之意見等情，審定變更上訴人所訂系爭使用報酬率計算基準及數額，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：
㈠、按集管條例第24條第1項規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。」同條例第25條第1項前段、第4項分別規定：「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；……」、「著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。」被上訴人為著作權專責機關，審議上開使用報酬率異議案件時，依法有裁量之權限；自得審酌現行市場費率及過去費率變化之情形、利用人之意見、利用人因利用著作所獲之經濟利益、利用性質數量及物價指數之變動等因素，綜合考量而決定維持或變更集管團體所定計算基準比率或數額（審議參考原則參照）。又行政訴訟法第201條規定，行政法院對於裁量處分之審查，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限。
㈡、本件上訴人於99年8月12日公告無線電視台概括授權公開播送使用報酬率為：「以前1年度營業收入（含類比及數位頻道）之1.5％計算。但最低不得少於新台幣300萬元。
⑴、以3個頻道為限（含類比及數位頻道，類比主頻與數位主頻完全同步播出者，以1頻道計算）。⑵、每增加1頻道，另加收新台幣100萬元。」被上訴人因利用人台視公司等申請審議，乃於100年3月14日邀集上訴人及利用人等召開意見交流會，並於101年2月10日召開101年第1次著審會，就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議，嗣參酌前揭著審會決議，並參考目前實務收費情形、國內經濟狀況、物價指數及無線電視台產業規模與音樂利用情形，認原費率基礎於市場上已實行多年，雙方已累積一定共識及經驗，除雙方確有變更費率基礎之合意外，不宜逕予變更，又營業收入包含許多與音樂利用無關之收入，全部納入費率計算基礎，尚難謂公平、合理，認應維持原費率標準為宜，乃依據集管條例第25條第4項規定，決定變更上開上訴人所定之系爭使用報酬率計算基準及數額為：「一、音樂頻道：以全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之1％計算。二、一般商業頻道：以全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.5％計算。三、新聞、體育頻道：以全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.15％計算。」本件原處分業已充分考量審議參考原則所揭示之各項因素，並已就所採使用報酬率之理由為說明，無違正當法律程序原則；上訴人雖指摘原處分上開參酌因素並不妥適，惟法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性，應如何變更調整較為妥適，具有高度專業性，屬被上訴人之判斷餘地；本件既無裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，即應維持原處分等情，業據原審詳加敘明。經核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，且無違反論理法則或經驗法則，並無判決違背法令之情形。
㈢、上訴意旨雖以：現有4家無線電視台主頻道兼有播送新聞性節目，且華視公司「教育文化台」、「休閒頻道」及民視公司「交通台」，均無法為原處分以頻道屬性劃分之「音樂頻道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」所涵蓋，故原處分於適用時確有不明確之處，顯違反行政行為明確性原則，原判決就此未加審酌，有理由不備及理由矛盾之違法等情。惟查，如前所述上訴人公告之系爭使用報酬率，係採單一費率架構，原處分變更其費率架構，改依頻道之屬性分為「音樂頻道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」；又所謂「一般商業頻道」係指以播出綜藝節目為主或綜合不同類型節目之頻道，而「新聞、體育頻道」則係指以播出新聞節目或體育節目為主之頻道，另「音樂頻道」則係以播出音樂類節目為主之頻道，其定義及內容可輕易理解，並無不明確之文字，與法律明確性原則並無違背；上訴人以往即以此一分類方式概括授權系爭使用報酬率等情，業據原審論述綦詳。上訴人於原審提出之起訴狀，亦表明此係本次公告（99年8月12日）前之收費模式（原審卷起訴狀第5頁倒數第2行參照），可見以頻道屬性分類之收費模式確已實施多年。衡情不同屬性之頻道利用人，其音樂使用量多寡既有不同，允宜訂定不同之費率，以符使用者付費原則並求公平。此外，參酌利用人民視公司之意見，該公司於被上訴人召開之意見交流會表達：「……所有的無線電視台就要全面轉換成數位頻道，而數位頻道就會有頻道屬性的差別○○○區○○○○○道屬性，才能確實反映各頻道之音樂使用量。」（原處分卷第62頁所示100年3月14日意見交流會會議紀錄參照）從而，為因應無線電視台全面數位化，頻道屬性更多元之趨勢，原處分認應維持以頻道屬性分類之費率架構，即無不合。至於上訴人指稱「教育文化台」、「休閒頻道」、「交通台」無法涵蓋於「音樂頻道」、「一般商業頻道」及「新聞、體育頻道」乙節，按頻道之節目內容千變萬化，一般之分類原難如科學般精確，上訴人在修正前既以此方式分類，自有其歷史背景及其可取之處，如有不能分類之處，應屬例外之情形，上開「音樂頻道」等三種分類均係以播出節目之主要內容加以分類，自可以其主要節目之屬性加以區分適用。此外，基於音樂著作授權使用契約為私權契約之本質，於上開分類適用上發生疑義之時，自得由代表權利人之上訴人與利用人協議，以決定應適用之類別。如頻道增設情況穩定之後，上訴人亦可視實際需要，再為適當之調整。綜上，原處分無違行政行為明確性原則，上訴意旨指摘原判決理由不備及理由矛盾，違背法令，不足採取。
㈣、上訴意旨復以：原判決未於理由中詳述原處分作成考量之因素、應考量之因素，即以集管條例第24條第1項適用對象不含被上訴人，率認原處分並未違反不當聯結禁止原則，不但刻意隱匿審議參考原則所規定審酌因素與集管條例第24條第1項規定各款相同之事實，且不查原處分係審酌與集管條例第24條第1項無關之因素，違反不當聯結禁止原則，率為有利被上訴人之認定，除違背行政訴訟法第195條第1項之明文外，亦屬判決不備理由之違背法令等語。
按行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。本件被上訴人作成原處分，如前所述係依法裁量變更系爭使用報酬率計算基準及數額，而集管條例第24條第1項所定集管團體訂定使用報酬率應審酌之因素，與審議參考原則所載之審酌因素係屬類似，固非不得參考斟酌。惟被上訴人本於著作權專責機關之權責，尚非不得審酌其他相關之因素，此觀審議參考原則審酌因素第5點列為「其他」即可明瞭。本件原處分業已審酌利用人之意見、無線電視台產業規模與音樂利用情形，並參考目前實務收費情形、國內經濟狀況、物價指數等情，核與審議參考原則所載之宜審酌因素相符，其所採取之手段與所追求之目的間，亦無欠缺合理聯結關係之情形存在。原判決就此所載之理由雖稍欠完足，但既不影響判決基礎，尚難謂有理由不備之違法。
㈤、至上訴人其餘述稱原處分違反平等原則等各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當。惟證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。綜上所述，本件原處分及訴願決定均無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依智慧財產案件審理法第1條、行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 7 月 10 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 7 月 10 日
書記官 彭 秀 玲