最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第386號上 訴 人 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠訴訟代理人 黃日燦 律師
陳博建 律師孫德至 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 蔣偉寧訴訟代理人 謝天仁 律師上列當事人間有關彩券事務事件，上訴人對於中華民國103年1月28日臺北高等行政法院100年度訴字第2007號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年10月21日向行政院體育委員會（下稱體委會）提出100年度運動彩券發行計畫（下稱100年度發行計畫）（嗣因行政院機關組織調整，並以101年12月25日院臺規揆字第1010154558號公告，將運動彩券發行條例規定屬體委會之權責事項，自102年1月1日起，變更為教育部管轄），體委會以上訴人未經同意擅自停止會員通路，遂以99年12月31日體委綜字第1000000198號函，核定100年度發行仍應以含有會員通路之方式辦理等（下稱前處分）。上訴人則以停辦會員通路合於發行計畫，並未依前處分辦理。體委會復以100年4月7日體委綜字第1000007777號函（下稱100年4月7日函），令上訴人於100年4月20日前改正，惟上訴人仍未改正，體委會乃依運動彩券發行條例第24條規定，以100年4月28日體委綜字第1000012175號裁處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並令其於文到20日內改正，將改正情形函報之。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第2007號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）97年11月11日開辦會員通路時尚有效之運動特種公益彩券管理辦法第10條、現行運動彩券發行條例第11條以及財政部徵求公告，均未課予發行機構有辦理會員通路之義務。另上訴人所提之100年度發行計畫，僅係供主管機關參照，主管機關依法無核准權限。退而言之，縱令有權核准，然上訴人未曾提出有會員通路銷售方式之年度發行計畫，主管機關依法至多僅能對此計劃有准駁之權，自不得片面以行政處分變更上訴人之年度發行計畫，進而形塑行政機關與人民間之法律關係。（二）上訴人停辦會員通路，乃係因主管機關延宕會員通路作業在先、又未定期檢討會員通路之回饋金比例在後，復因經銷商向主管機關施壓，上訴人被迫提高回饋金比例高於原發行企劃書之規劃達兩倍以上。上訴人考量經銷商停辦會員通路之屢次懇求，不得已停辦會員通路。（三）原處分係首次針對100年度之會員通路事項而為裁罰，體委會逕以運動彩券發行條例第24條所定之最高裁罰上限而為裁罰，而未見任何採取最高額裁罰之實質理由，顯有違比例原則。況被上訴人以往針對99年度會員通路事項所為之6次違法裁罰，亦非首次即裁處法定最高裁罰額度。若係相同涉及會員通路事項，相同以運動彩券管理辦法第2條第3項作為裁罰依據，則何以99年度之首次裁罰並未逕行採取法定最高裁罰額度，100年度之首次裁罰（即原處分）卻逕為法定最高裁罰額度之裁罰？此亦與平等原則相違，自屬裁量濫用之違法等語，為此，訴請將：「1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被上訴人應返還上訴人15萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息」。
三、被上訴人則以：本院102年度判字第656號確定判決，業已肯認上訴人發行運動彩券期間均應採行模式一之3種銷售通路方式，核先敘明。上訴人曾於參與甄選時信誓旦旦將開通3種通路，並保證運動彩券之發行盈餘如甄選企劃書之內容，此亦係上訴人經評選為運動彩券發行機構之重要因素，今稱其未有繼續辦理會員通路義務之詞，顯與事實不符。又財政部96年5月31日台財庫字第0960350846號公告事項第一點第項中，已清楚載明必須提出年度發行計畫，倘若僅有首次發行運動彩券之發行計畫須經被上訴人核准，而次年度之發行計畫被上訴人無核准之權，則豈非默許發行機構僅需經主管機關核准首次發行計畫後，其後年度之發行計畫得以恣意妄為。甚者，本件上訴人於99年11月1日未經被上訴人核准，即停止運動彩券會員銷售通路，被上訴人針對其違反99年發行計畫一事，前後依法裁罰上訴人共6次。上訴人明知運動彩券之發行及銷售事涉公益甚鉅，被上訴人已多次通知命其回復，上訴人依然故我，拒絕恢復會員通路，顯見其有主觀之故意。被上訴人以上訴人自99年11月停辦會員通路迄102年7月止，共計21個月未恢復，違法情節非輕，依法裁處最高額之罰鍰，自難謂有違比例原則或平等原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人不服體委會之前處分即核定100年度發行應以含有會員通路之方式辦理之行政處分，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第2074號判決駁回，嗣經本院102年度判字第656號判決駁回確定，該核定100年度發行應以含有會員通路之方式辦理之行政處分，既經確定判決確認為合法，此為既判事項，自有拘束本案當事人之效力。職是，本案不服罰鍰處分爭訟，自應受前述「核定100年度發行應以含有會員通路方式辦理之行政處分為合法」既判事項之拘束。（二）本件上訴人未經主管機關同意，逕予發布通路型態改變，違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經體委會命於99年10月31日前將改正情形函報，因上訴人未改正，並逕於99年11月1日起停辦會員通路銷售運動彩券，經體委會針對上訴人99年停辦會員通路違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定之行為，先後裁罰6次，罰鍰金額分別為5萬元、10萬元、15萬元、15萬元、15萬元、15萬元，並命限期改正，惟上訴人仍未改正；因主管機關已核定100年度發行應以含有會員通路之方式辦理，但上訴人仍故意變更已核准之發行計畫，拒不辦理會員通路，再經主管機關以100年4月7日函命上訴人於100年4月20日前改正，上訴人仍未改正，則主管機關基於運動彩券發行條例第1條所定增進社會福利、振興體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才之公益目的，並依同條例第24條第1款規定所賦予之裁量權，審酌上訴人應受之責難程度、所生影響及因違章行為所得之利益等情，於運動彩券發行條例第24條第1款法定罰鍰金額範圍內，以原處分裁處上訴人罰鍰15萬元，經核並未違反平等原則，且不違反目的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，核無不合。茲就上訴意旨論斷如下：
(一)行政訴訟法第213條：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」體委會前以99年12月31日函復上訴人，核定有關其100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理，上訴人提起行政爭訟，既經本院102年度判字第656號判決駁回其訴確定，上訴人經體委會核定之100年度發行計畫仍應以含有會員通路之方式辦理，此為既判事項，上訴人不得再為相反之主張，本院亦不得為與該既判事項相反之判斷。上訴人猶反於此既判事項，主張其於99年10月21日所提出之「100年度發行計畫」，即依「發行企劃書」中規劃三種上訴人可能採取之銷售型態模式，載明100年度將以「模式三」（即「僅有實體投注通路之銷售型態模式」，而不包含會員通路）辦理運動彩券，上訴人未就100年度發行計畫之紙本文件為任何的修改或變動，顯然並無「變更」100年度發行計畫之行為，將100年度發行計畫「變更」者，係體委會而非上訴人，相關法規之規範目的，應係為「避免發行機構違反承諾」，而上訴人既係遵照自己所提出之「100年度發行計畫」而未辦理會員通路，應認並未違反法規「避免違反承諾」之規範目的，上訴人之行為至多僅係未依照「體委會自行變更之年度發行計畫」辦理會員通路，上訴人之行為實與運動彩券管理辦法第2條第3項所規定之「變更」有別，原判決仍認定上訴人違反該規定，適用法規不當及判決不備理由云云，並不足採。
(二)運動彩券發行條例第24條規定：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。……。」主管機關依此規定所為之「令限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，科處罰鍰之要件，係屬對特定具體之公法事件，行使公權力之單方行政行為，並對外發生法律上效果，為行政處分（訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定參照）。本件體委會100年4月7日函文，係依運動彩券發行條例第24條限期令上訴人依其前處分修正之100年度發行計畫辦理，依照上述說明，為行政處分。上訴人所引行政院訴願委員會認其非行政處分之見解，並不能拘束本院。另體委會100年3月3日體委綜字第1000006191號函（下稱100年3月3日函）內容，既引用前處分函文，重申前處分之旨，其要求上訴人依前處分核定之100年度發行計畫改善之旨，亦甚明，不因體委會100年3月3日函非行政處分而受影響。原判決雖未就此部分予以說明，然與判決結果無關。上訴人主張原處分係以體委會100年4月7函及100年3月3日函為裁罰之依據，該二函文嗣經行政院訴願委員會認定不生法律上之效果，原處分以不生法律效果之函文而為裁罰依據，顯有認定事實未憑證據之違法，原判決竟就此「100年4月7日是否具有規制效力」爭點隻字未提，逕以「體委會復以100年4月7日函令通知原告於同年4月20日前改正，惟原告仍未改正」之文句一筆帶過，未說明何以不生法律效果之函文得作為裁罰處分之依據，亦未就上訴人於原審所主張之攻擊防禦方法予以回應，判決不備理由云云，難謂有據。
(三)自前開本院102年度判字第656號確定判決可知，上訴人99年度發行計畫之發行方式，列有會員通路，及100年度之發行計畫應以含會員通路方式辦理，其基礎係源於上訴人申請擔任運動特種公益彩券發行機構時，所提出之甄選企劃書所要採行之發行模式。因此，本件上訴人違反100年度發行計畫應受裁罰，已不能認係首次違反運動彩券管理辦法第2條第3項。原判決已敘明其認原處分斟酌行政罰法第18條第1項所列各項情狀，裁處上訴人15萬元罰鍰，無逾越或濫用裁量權限之理由。上訴意旨指摘原處分未審酌上訴人係因迫不得已始「首次」違反100年度發行計畫，停辦會員通路，竟逕處以最高額度之15萬元罰鍰，顯有裁量濫用，惟原判決竟未予指正，更引據99年間之裁罰為其開脫，有適用行政罰法第18條、行政程序法第9條不當之判決違背法令云云，並不足採。又上訴人所舉於原審陳述弱勢經銷商持續反對會員通路與其爭利、其係於辦理座談會徵詢外部意見並聆聽弱勢經銷商之心聲後始慎重決定停辦會員通路，核屬主張其100年度發行計畫採行僅有實體投注通路之銷售型態模式之合理性，並非主張原處分裁量違法。上訴意旨同時指摘原處分未審酌上訴人係因迫不得已始停辦會員通路，逕處以最高額度之15萬元罰鍰，裁量濫用，原判決竟未予指正，適用行政罰法第18條及行政程序法第9條不當云云，亦屬無據。
(四)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
書記官 莊 子 誼