最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第309號上 訴 人 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠訴訟代理人 陳貞斗被 上訴 人 羅至成訴訟代理人 張雯峰 律師
張書瑋 律師鐘育儒 律師上列當事人間救濟金事件，上訴人對於中華民國102年12月31日高雄高等行政法院102年度訴更一字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人應作成發給被上訴人救濟金逾新臺幣玖拾陸萬伍仟貳佰陸拾壹元及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人前向財政部國有財產局（現改制為國有財產署）臺灣南區辦事處嘉義分處（下稱國有財產局嘉義分處）承租坐落嘉義市○○○段○○○○○○○號國有土地（下稱系爭土地），嗣上訴人為辦理嘉義市都市計畫3號公園用地開闢需要，申請撥用系爭土地，經行政院於民國100年9月23日核准在案，國有財產局嘉義分處乃於100年10月21日以臺財產南嘉三字第1003003241號函通知被上訴人，自100年9月23日起終止系爭土地租賃關係。嗣被上訴人於101年3月12日以其所有坐落系爭土地上之建築改良物（門牌號碼：嘉義市○○路○○○巷○○號，整編前為嘉義市○○街○○○巷○○號，下稱系爭建築改良物）為71年6月30日以前之違建物為由，具文向上訴人請求依嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例（下稱系爭自治條例）第4條規定發給救濟金，經上訴人以被上訴人與國有財產局嘉義分處訂定之國有基地租賃契約書第5點規定租賃基地為公共設施保留地者，都市計畫公共設施開闢時，出租機關得隨時終止租約，承租人不得向出租機關要求任何補償為由，於101年3月21日以府建公字第1015012053號函(下稱原處分)否准所請。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟。經原審法院101 年度訴字第321號判決駁回，被上訴人提起上訴，經本院以102年度判字第552號判決廢棄該判決，發回原審法院更為審理，嗣經原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應依被上訴人101年3月12日發給拆遷救濟金之申請，作成發給被上訴人救濟金新臺幣（下同）1,072,512元之行政處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：系爭自治條例並非基於土地徵收條例之授權而來，係屬地方自治之範疇，不受中央法規即土地徵收條例之限制。系爭自治條例第4條明文規範救濟金發放之對象及計算標準，並未排除「非屬合法房屋之違建物」作為發放救濟金之標的，亦未排除該建築改良物坐落之土地係屬「公有土地經撥用」者，是只要涉及嘉義市興辦公共工程用地上之建築改良物之補償救濟，且係71年6月30日以前存在於核准撥用公地上之違建物，均有該規定之適用。系爭建築改良物為被上訴人之父羅萬春所興建，自59年設籍課稅，羅萬春於○年間死亡，其繼承人全體約定系爭建築改良物歸被上訴人繼承取得，乃系爭自治條例第4條所稱71年6月30日前之違建物，上訴人自應按會查日期99年5月13日嘉義市都市計畫3號公園用地工程用地地上建築改良物調查估價表之數額，作成核發救濟金1,072,512元給與被上訴人之行政處分等語，並求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉上訴人應依被上訴人101年3月12日發給拆遷救濟金之申請，作成發給被上訴人救濟金1,072,512元之行政處分。
三、上訴人則以：㈠、依司法院釋字第400號、第516號及第652號解釋意旨，並未涵蓋非法興建之違建物亦應予以徵收補償之情形。且救濟金非土地徵收條例所定之法定補償項目，屬於例外之給與，而以違建戶為對象，解釋上應就發放條件為從嚴解釋。依土地徵收條例第31條第3項及建築改良物徵收補償費查估基準第7點之規定，有關被徵收建築改良物重建價格之核算，內政部係將「重建單價」之計算，授權由各直轄市及縣（市）政府衡量當地實際狀況另定補償標準。是系爭自治條例係因應土地徵收而生，若無土地徵收，則無適用該自治條例之餘地，亦即欲依系爭自治條例請求補償費或救濟金者，應以具有徵收之法律關係為前提。上訴人申請撥用系爭土地，並無土地徵收或得準用土地徵收之關係，自無適用系爭自治條例第4條規定發放救濟金之問題。㈡、系爭土地係被上訴人向國有財產局嘉義分處承租，租賃契約於100年9月23日業已終止。依國有財產法第44條第3項、被上訴人與國有財產局嘉義分處簽訂之國有基地租賃契約書之約定，租約終止時，承租人本應將系爭土地回復原狀返還予出租人國有財產局嘉義分處，再由上訴人向國有財產局嘉義分處辦理系爭土地之撥用程序。被上訴人依該契約既不得向出租機關即國有財產局嘉義分處要求任何補償，自亦不得向需地機關即上訴人請求發放任何補償救濟等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，並命上訴人應依被上訴人申請，作成發給其救濟金1,072,512元之行政處分，係以：㈠、依本院102年度判字第552號判決發回意旨，系爭自治條例第4條規定之適用情形，應不限於興辦公共工程用地之取得原因屬土地徵收者，上訴人所為各項主張，違背上開本院判決發回意旨之法律上判斷，核屬上訴人主觀之法律上岐異見解，自不足採。從而，嘉義市興辦公共工程用地之取得原因屬「公地撥用」者，倘合於系爭自治條例第4條之要件，非合法建築之建築改良物所有人自享有依該規定所生發給救濟金之公法上請求權。查系爭建築改良物坐落之系爭土地，係上訴人為辦理嘉義市都市計畫3號公園用地開闢需要，而經行政院准予撥用之國有土地。又系爭建築改良物之門牌號碼為嘉義市○○街（整編為文化路）544巷14號，為被上訴人之父羅萬春所興建，早自59年設籍課稅，且經上訴人陳明經比對69年至78年空照圖結果，核與99年5月現場勘查之系爭建物改良物一樣等語，足信為71年6月30日以前存在之非屬合法之建築改良物。嗣被上訴人之父羅萬春於○年間死亡，繼承人全體約定由被上訴人繼承取得系爭建築改良物，自89年間起，由被上訴人直接向國有財產局嘉義分處承租土地，並於99年6月1日續租，足證被上訴人係系爭建築改良物之所有人，自得依系爭自治條例第4條規定申請發給救濟金。㈡、次依系爭自治條例第14條、第15條及第20條規定觀之，上訴人為興辦公共工程而需拆遷其用地內之建築改良物，涉及核發救濟金之情形時，首應派員查明建築改良物之位置、地號及其所有權人之姓名及住址、建築改良物構造、面積及用途（營業或居住）、附屬設備、現住人口及遷入日期、建築改良物他項權利登記情形，再依實地調查資料估算拆遷補償費後，通知所有權人具領，足見該條例所規定之救濟金，須經上訴人依上述程序作成一定金額之核給處分後，該違建物所有權人始生得領取救濟金之法律效果。查上訴人於99年5月13日現場會勘查估系爭建築改良物之房屋價值為1,072,512元，則被上訴人依系爭自治條例第4條規定請求上訴人應發給救濟金1,072,512元，為有理由。是上訴人以被上訴人為系爭土地承租人，依租賃契約，出租機關得隨時終止租約，無須給予補償，乃逕否准被上訴人之申請，顯有違誤；訴願決定以本件係屬公地撥用，非經土地徵收取得系爭土地，不得依系爭自治條例第4條規定申請發放救濟金為由，駁回被上訴人之訴願，亦有未合等詞，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略謂：㈠、救濟金並非土地徵收條例所定之法定補償項目，屬於例外之給與，其目的係鼓勵非法違建戶自行遷移，以減少執行之阻力，據此可知救濟金與徵收補償費之目的與性質顯有不同。救濟金之發放係反於立法者就「違法建築物」所建構之整體法秩序，該等給與實屬政策及寓有社會補助之給付性質，解釋上應就發放條件為從嚴解釋，使其儘可能回歸原有立法者原所規範之法秩序；依系爭自治條例第19條規定且可知，同條例第4條規定原即以「徵收」為限，而未包含「撥用」在內，上訴人以「土地徵收」、「撥用土地」二者性質及手段迥異，本質上顯不相同，所為之差別待遇於救濟金發放並非無正當合理之理由，於適法性上並無違誤，故系爭自治條例第4條所稱之「違建物」，應作目的性限縮，以土地徵收為前提，始符立法意旨。原判決未審酌系爭自治條例內法規之體系安排，僅就第4條為文義解釋，而未顧及法律整體體系及其關聯性，此解釋方法實有判決適用法規不當之違法。㈡、又就撥用公地上之私有建物，土地徵收條例第6條規定，尚且給與需地機關是否予以徵收之裁量權；於撥用公地上之私有違建物救濟金發放，依舉重明輕之法理，解釋上尤應肯認此涉及地方財政良窳之特別給與，上訴人具有行政裁量權。且上開租賃契約於100年9月23日終止後，承租人即被上訴人依契約本即應將該系爭土地回復原狀返還予出租人國有財產局，再由上訴人向國有財產局辦理系爭土地之撥用程序。倘被上訴人未回復原狀，上訴人本得於終止租約後為國有財產局利益代位提起返還租賃土地之訴訟，且國有財產局依契約約定，無須給付任何補償，上訴人即無須補償而取得撥用土地，今豈有上訴人於民事訴訟得不須補償而收回撥用土地，於行政訴訟卻須支付補償之理？縱該撥用土地上存有私權關係，本於債權相對性原則，亦應由撥用機關擔負最終責任等語。
六、本院查：
㈠、按「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起15日內自行遷移。二、墳墓及其他紀念物必須遷移。三、建築改良物依法令規定不得建造。四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另有規定。（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」土地徵收條例第5條、第6條定有明文。準此，徵收土地原則上應就其土地改良物一併徵收；例外者則如有土地徵收條例第5條第1項但書所舉各款情形。徵收土地上之違建物，即經該條項但書第3款明文排除於徵收標的之列，而不予補償。
㈡、次依系爭自治條例第1條、第2條、第3條、第4條、第5條規定：「嘉義市政府（以下簡稱本府）為辦理公共工程用地內建築改良物補償救濟特制定本自治條例。」、「（第1項）本自治條例所稱合法房屋係指下列建築改良物：一、都市計畫發布實施前之建築改良物。二、依建築法領有使用執照之建築改良物。三、民國60年12月23日建築法修正公布前已領有建造執照之建築改良物。四、持有建築改良物所有權狀之建築改良物。（第2項）非屬上述情形之建築改良物，即視為違建物。」、「（第1項）合法房屋重建價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。其拆除面積之計算，以建築改良物各層外牆或外柱面以內面積計算。（第2項）重建單價補償標準如附表一、二。」、「民國71年6月30日以前之違建物，依拆除面積發給救濟金，發放標準如下：一、鋼筋混凝土造、鋼筋混凝土加強磚造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之80計算。二、木造、磚造、木竹造或竹造、鋼骨造比照第3條之重建單價補償標準，以百分之90計算。」、「民國71年7月1日以後之違建物及依都市計畫公共設施保留地臨時建築物使用辦法申請興建之臨時建築改良物，不予補償與發放救濟金。」可知，該條例係為供上訴人執行公共工程用地內建築改良物補償救濟所訂定，其規定給付項目並不限於經核准徵收建築改良物之補償，凡公共工程用地內建築改良物之補償、救濟均循該條例規定辦理；該例條文且未限定建築改良物坐落之土地係屬私有被徵收者，始有此補償費及救濟金之適用。其中以非屬合法房屋之違建物為發放標的之救濟金部分，本非土地徵收條例規定之補償項目，乃係嘉義市基於順利執行土地利用目的之考量，特別給予合於上述要件之違建物所有人此救濟，於經核准撥用之公地亦可能存在相同狀況，系爭自治條例第4條復未將71年6月30日以前存在於核准撥用公地上之違建物，明文排除於該規定適用之列，應認只要事涉嘉義市興辦公共工程用地上之違建物，均得一體適用，而非限於其坐落之公共工程用地取得原因屬「土地徵收」者，始得適用。否則徵收土地上之建築改良物可得補償，而同屬供公益使用之撥用土地上之建築改良物，則不予補償，豈符公平之理。至同條例第19條規定：「本自治條例第2條、第4條及第5條所規定建築改良物其徵收殘留部分面積過小或無法為相當之使用者，公告徵收日起1年內，所有權人得向本府申請一併拆除，並依規定計發補償費及救濟金。」乃就建築改良物被徵收後，殘留部分面積過小或無法為相當使用之規範，無關該建築改良物坐落土地之取得原因，自無得執該規定以為系爭自治條例賦予公共工程用地內建築改良物之救濟應以其坐落土地經徵收者為限之論據。上訴意旨主張系爭自治條例第4條所稱之「違建物」，應作目的性限縮，以土地徵收為前提，原判決逕依文義，而未顧及法律整體體系及其關聯性，將「撥用」納入系爭自治條例第4條予以適用，係有適用法規不當之違法云云，核屬其主觀法律歧見，洵非可採。
㈢、查系爭建築改良物為71年6月30日以前存在之非屬合法之建築改良物，乃被上訴人繼承自其父羅萬春，被上訴人並從89年間起，向國有財產局嘉義分處承租系爭建築改良物坐落之系爭土地，嗣上訴人為辦理嘉義市都市計畫3號公園用地開闢需要，經行政院准予撥用系爭土地，已經上訴人於99年5月13日現場會勘查估系爭建築改良物之房屋價值為1,072,512元等情，乃係原審合法確定之事實。從而，原判決以被上訴人所有系爭建築改良物合於系爭自治條例第4條要件，被上訴人得依該條例請求上訴人作成發給救濟金之處分，原處分否准被上訴人之申請，訴願決定遞予維持，均有違誤，而皆予撤銷，揆之前開規定及說明，即無不合。至土地徵收條例第6條規定予獲准撥用公地之需地機關，對該公地上之私有土地改良物徵收之裁量權，與依系爭自治條例申請違建物救濟金之發給係屬二事；又被上訴人依系爭自治條例申請救濟金之發放，亦與其與國有財產局之租賃關係無涉。上訴人執此所為之上開主張，亦無可取。
㈣、惟依前揭自治條例第4條規定，違建物救濟金之發給金額，並非以其房屋價值全額計算，而係比照同條例第3條之重建單價補償標準，乘以拆除面積後，視被拆除之違建物構造材料，而予百分之80、90不等比例之救濟。關於系爭建築改良物救濟金發給金額部分，觀之原判決據以認定系爭建築物價值1,072,512元之嘉義市都市計畫3號公園用地工程用地地上建築物調查估價表記載，系爭建築物構造為木造（一級木），按其拆除面積127.68平方公尺×〔每平方公尺單價8,000元（依系爭自治條例第3條第2項規定之附表一記載，一級木造，每平方公尺單價為8,000元）×（1＋0.05；因其為連棟邊戶，依同表附註欄記載，按其單價加百分之5）〕計算而得系爭建築改良物價值上開金額。則依前揭自治條例第4條第2款規定，就系爭建築改良物應發給之救濟金，自應按該金額百分之90計算，即965,261元（1,072,512元×90%＝965,261元；元以下四捨五入）。原判決逕命上訴人應作成給予被上訴人1,072,512元救濟金之處分，於逾965,261元部分，即有未適用該條款規定之違法。
㈤、綜上所述，原判決關於命上訴人作成發給救濟金逾965,261元部分，既有上述判決不適用法規之違背法令事由，上訴人請求廢棄此部分，為有理由，應由本院基於確定之事實，將原判決此部分廢棄，並就該廢棄部分，駁回被上訴人在第一審之訴。至於其餘上訴部分，原判決為上訴人敗訴之判決，則核無不合，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 19 日
書記官 吳 玫 瑩