最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第318號上 訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政訴訟代理人 李志澄 律師被 上訴 人 黃紫訓上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國102年12月18日臺北高等行政法院102年度訴字第1027號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落金門縣○○鎮○○段○○○號地號土地（下稱系爭土地），面積289.39平方公尺，係金門防衛司令部向訴外人莊密娘（民國68年1月13日已歿）價購取得，所有權登記為中華民國，管理機關原為金門防衛司令部，嗣金門地區戰地政務解除，於99年移交上訴人管理。被上訴人於101年12月25 日檢附申請書，主張為訴外人莊密娘之繼承人，依離島建設條例第9條規定，申請購回系爭土地。上訴人以系爭土地使用分區位於國家公園區之特別景觀區，涉及公益，依行政院100年4月6日院臺建字第1000015244號函釋意旨，以102年1月9日台財產北金字第1029000052號函予以否准，被上訴人不服，申請調處，經金門縣政府不動產糾紛調處委員會於102年6月18日作成准予被上訴人依離島建設條例第9條第1項規定程序申請購回之調處結論，上訴人不服，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：國防部以99年9月21日國備工營字第0990014262號函，將系爭土地移交予上訴人管理，迄至目前為止，金門國家公園管理處尚未對系爭土地申請撥用，維持國防部移交予上訴人管理時之狀況。被上訴人向上訴人申請購回系爭土地，惟該土地使用分區為國家公園區特別景觀區，依行政院100年4月6日函示，為維護國家公園生態資源之完整，應禁止辦理出售及收益。又依內政部101年3月28日內授營園字第1010802698號函釋意旨，民眾依離島建設條例第9條規定申請購回國有土地，仍應受同法第9條之3第1項各款限制。故被上訴人之申請，顯不合規定，調處結果卻准被上訴人購回，顯有違誤等語，求為判決確認被上訴人就系爭土地之購回請求權不存在。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人向上訴人申請購回系爭土地，已符合離島建設條例第9條第1項及第3項規定，並生公法上之買回關係，依財政部101年5月30日台財產管字第10140011261號函所示，上訴人自應配合辦理。（二）上訴人雖以系爭土地位於金門國家公園之特別景觀區，受行政院100年4月6日院臺建字第1000015244號函、行政院經濟建設委員會100年3月22日都字第1000001248號函及內政部101年3月28日內授營園字第1010802698號函所限制，進而否定被上訴人法定買回權之存在，然前開函文於本件均無適用餘地，且已增加法所無之限制，並違反法律保留原則。（三）被上訴人依法購回系爭土地後，仍同受國家公園法、金門國家公園保護利用管制原則等相關法令之限制，無礙特殊景觀區之設置目的，且金門國家公園內至今仍保有私有土地，且係透過私人間買賣所取得，上訴人若執此遽認系爭土地不應由被上訴人購回，實難昭折服等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，系爭土地原為金門防衛司令部管理，於99年間經檢討不使用且無運用計畫，改由上訴人管理，仍維持原貌，並無管理措施，編列為金門國家公園特別景觀區，但未經金門國家公園申請撥用等情，為兩造所不爭執。是以，現址屬於「已無使用」狀態，並無疑義。（二）離島建設條例100年6月22日新增第9條之3第1項增列雷區原權利人得申請讓售之依據，其第1項各款雖就雷區土地申請讓售設有限制，如依法不得私有、影響水源涵養或國土保安、位屬國家公園區內之特別景觀區者，均不得讓售。惟此，非如同條例第9條係就原土地所有權人申請購回之規定，而係針對佈雷前「原權利人、占有人或其繼承人」所設之規定，而「原權利人」乃未依土地登記規定辦理登記取得所有權，非為原土地所有權人，本無歸還之問題。是以，立法政策上，對於早期因軍事需要致「土地所有權人」特別犧牲者，賦予購回權，優先於其他法律對於土地所有權轉讓之規定﹔因完成排雷而登記公有致「原權利人」受有損失者，則賦予讓售請求權，其請求權行使受公益要求之限制。被上訴人就系爭土地之地位，乃為原土地所有權人之繼承人，所行使者為離島建設條例第9條之購回權，而非同條例第9條之3讓售請求權，自不得援引讓售請求權對位於國家公園特別景觀區土地設有限制，而否定購回權之行使。（三）徵諸國家公園法第2條、第9條規定，即使土地編列為國家公園，亦非不得私有，只是必須「在不妨礙國家公園計畫原則下」為之，苟有徵收必要時，應踐行徵收程序。是就系爭土地而言，金門國家公園管理處如有所計畫實施，原應申請撥用，既然該管理處亦未申請撥用，顯然無此必要。且被上訴人購回系爭土地後，其使用亦當受國家公園法之限制，無礙於自然風景、野生物及史蹟之保護﹔管理機關如擬就被上訴人購回後之系爭土地為特別之保育或積極之建設，則應踐行徵收程序，補償其特別犧牲。行政院、內政部均無任何權限假「考量公用，公益需要及政府政策限制」之名，任意混淆離島建設條例第9條及第9條之3立法目的，而令行使購回權者受讓售請求權之限制，上訴人所引上開行政院、內政部函示與上開條例第9條、第9條之3規定意旨不符，非得援用，上訴人之主張為無理由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）離島建設條例新增之第9條之3立法原因除土地使用緣由不同外，與同條例第9條之立法原因並無不同，雖其用詞有「申請購回」與「申請讓售」之不同，然究其實質意涵，「申請購回」與「申請讓售」均屬公法上之購買請求權，則二者權利性質既屬相同，其所受之限制亦應無不同，且公法之適用並不排除類推適用之法則，內政部101年3月28日函認為離島建設條例第9條，可比照同條例第9條之3第1項各款規定限制，自係合理有據之解釋，原判決卻認不得援用，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法。（二）系爭土地於國防部移交上訴人管理之前，即已列為金門國家公園管理處之國家公園特別景觀區，依國家公園法第8條第9項之規定既屬嚴格管制開發行為之區域，此項事實自國防部移交上訴人管理迄今均未改變，系爭土地仍屬金門國家公園管理處國家公園特別景觀區內，有使用必要且係繼續使用之土地，原判決徒憑系爭土地之現況照片，即認「現址屬於已無使用狀態」，無視上開國家公園法第8條第9項之規定，已嫌速斷，既有判決不適用法令之違法，亦有判決理由不備及理由矛盾之違法。（三）系爭土地既已依國家公園法之規定劃歸國家公園特別景觀區，且系爭土地之使用目的及用途復受國家公園法第8條第9項之限制，則系爭土地之使用並未違反原訂之使用目的及用途，核與離島建設條例第9條第1項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形有間，原判決所持之理由與本院68年判字第52號判例及97年11月25日庭長法官聯席會議決議意旨不符，自有判決違背法令之違法。（四）無論國家公園法第9條第1項得依法申請撥用之公有土地或國有財產法第38條所訂得申請撥用之不動產，其規範對象似係指非公用財產類之不動產，且國家公園法第9條第1項既明訂「得依法申請撥用」，而非「應」依法申請撥用，則金門國家公園管理處雖未申請撥用系爭土地，亦無違國家公園法第9條之規定，系爭土地事實上已成為金門國家公園管理處依國家公園計畫所需要之公有土地，已無程序上再行申請撥用之必要，原判決認定系爭土地未經金門國家公園管理處依法申請撥用，即無使用系爭土地之必要，即有判決不備理由及理由矛盾之違法。
六、本院查：按離島建設條例第9條第1項規定：「（第1項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例中華民國98年1月12日修正施行之日起5年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。」而該條乃建構原土地所有權人或其繼承人之原價購回權制度，使得因實施戰地政務、私有土地因徵收、價購、徵購後已登記為公有之土地，仍得因土地管理機構已無使用或事實上已廢棄使用時，向土地管理機關申請購回其「原有土地」。此係承憲法第15條財產權保障意旨所為之規定，蓋早期因軍事需要，對土地所為之徵收、價購或徵購，難期對土地所有權人之特別犧牲有合理補償，是於實施戰地政務終止後，有再次檢視當時徵收及補償正當性之必要，賦予原土地所有權人及其繼承人選擇購回與否之權利，甚至隱含有「歸還土地」之意旨，以維護受特別犧牲者之權益，有其時代意義。申言之，如該當該條例第9條第1項前段購回權之要件，且於一定期間內行使者，管理機關即應配合辦理後續處分事宜，並負有取得繳交地價後移轉土地所有權之公法上義務，非得援引其他政策為裁量依據。苟經原土地所有人或繼承人購回後，該土地日後另確有公用之必要，應再度踐行徵收程序，落實其正當性與必要性。經查:㈠、系爭土地原為金門防衛司令部管理，於99年間經檢討不使用且無運用計畫，改由上訴人管理，仍維持原貌，並無管理措施，雖編列為金門國家公園特別景觀區，但未經金門國家公園申請撥用，且經被上訴人提出現場照片可稽，是以，現址屬於「已無使用」狀態，而被上訴人既為系爭土地原所有權人之繼承人，於期限內依離島建設條例第9條為購回權之行使，自屬有據，上訴人請求確認被上訴人就系爭土地之購回請求權不存在，原判決駁回其訴，依法自無不合。㈡、上訴人雖主張系爭土地既已依國家公園法之規定劃歸國家公園特別景觀區，且系爭土地之使用目的及用途復受國家公園法第8條第9項之限制，則系爭土地之使用並未違反原訂之使用目的及用途，自非如原判決依現況之照片即認定符合離島建設條例第9條第1項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形云云，惟查依國家公園法第8條第9項乃係謂特別景觀區，指無法以人力再造之特殊自然景觀，而嚴格限制開發之地區。惟該地既原屬被上訴人之被繼承人之所有，原因軍事需要，始無奈出賣與金門防衛司令部，現既經戰地政務解除，而無原軍事使用之必要，於理自應返還土地與原所有權人，始符憲法保障人民財產權之意旨，況國家公園法第9條第2項亦規定在國家公園區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。從而原審審酌系爭土地在改由上訴人管理，上訴人仍維持原貌，並無管理措施，顯見僅徒具有列為特別景觀區，而無實際使用之事實，而判決被上訴人請求購回為有理由，洵屬正當，上訴意旨主張系爭土地屬國家公園區域內之特別景觀區，而排除上訴人可購回之權利，顯不足採。㈢、至離島建設條例100年6月22日新增第9條之3第1項固規定「本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前位於雷區範圍內之土地，完成排雷登記為公有，經土地管理機關會同有關機關認定無公用之必要，且無下列情形之一者，得讓售佈雷前原權利人、占有人或其繼承人：一、依法不得私有。二、影響水源涵養或國土保安。三、位屬國家公園區內之特別景觀區。」增列雷區原權利人得申請讓售之依據。雖第1項各款就雷區土地申請讓售設有限制，如依法不得私有、影響水源涵養或國土保安、位屬國家公園區內之特別景觀區者，均不得讓售。惟此，係針對佈雷前「原權利人、占有人或其繼承人」所設之規定，而「原權利人」乃未依土地登記規定辦理登記取得所有權，非為原土地所有權人，本無歸還之問題。此於立法政策上，有別於對於早期因軍事需要致「土地所有權人」特別犧牲者，賦予購回權，優先於其他法律對於土地所有權轉讓之規定﹔故因完成排雷而登記公有致「原權利人」受有損失者，雖賦予讓售請求權，惟其請求權行使則受公益要求之限制。基上所述，二者適用範圍本有所異，而不能等同視之，依「明示其一，排除其他」之法理，本條例既僅在第9條之3第1項就申請讓售者為公益之限制，尚難援引適用於原所有權人依同條例第9條規定申請購回之上，上訴意旨認適用上該條例第9條之申請購回，亦應同受同條例第9條之3第1項之限制，顯亦不可採。㈣、復按「（第1項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。…（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第38條著有規定。從而倘本件金門國家公園管理處若有為公務或公共所需，自得申請撥用。詎上訴人未此之圖，雖難僅依此即謂系爭土地並無供公務或公共所需，惟在金門國家公園管理處申請撥用前，原判決參酌系爭土地在改由上訴人管理，上訴人仍維持原貌，並無管理措施，且審酌現場照片所示，而認現址屬「於已無使用」狀態，尚非無據。上訴意旨主張原審僅憑金門國家公園管理處未申請撥用，即認上訴人未使用土地，有判決不備理由及理由矛盾之違，即亦不足採憑。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 穎 怡法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 20 日
書記官 黃 淑 櫻