最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第325號上 訴 人 徐燕訴訟代理人 洪梅芬 律師
涂欣成 律師吳佩諭 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 黃紹文 律師
徐美玉 律師黃溫信 律師上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國103年2月6日高雄高等行政法院102年度訴字第244號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人吳文欽與改制前臺南市政府於民國74年間，依臺灣省獎勵興辦公共設施辦法（下稱獎勵公設辦法）訂立「興辦臺南市小東超級市場契約書」（下稱小東市場契約），吳文欽依約在臺南市○區○○段813、824地號「公五」公園用地（下稱系爭土地）興建市場（門牌號碼：小東路82號），其中同段889建號之地下層建物（加計附屬建物「水箱」面積共計9,026.34平方公尺，下稱系爭建物）係依據一般建造執照所興建；另同段1004建號之地上臨時建物則係依據臨時建造執照所興建，將來開闢公園時應予拆除。嗣吳文欽等人組成之小東零售市場股份有限公司，將上開市場之建物、土地及經營權讓與穎裕股份有限公司，穎裕股份有限公司再轉賣予訴外人邱文福，最後由上訴人向邱文福買受取得。其後，改制前臺南市政府為興闢臺南市「公五」公園，乃於88年6月17日與上訴人簽訂「臺南市『公五』小東超級市場終止獎投契約及價購補償協議書」（下稱價購補償協議），雙方約定由改制前臺南市政府以新臺幣（下同）528,130,848元價購系爭土地（已分3期給付上訴人，並於89年2月14日完成土地所有權移轉登記）；另系爭建物部分價購金額為115,000,000元，雙方並於該價購補償協議第4條約明由改制前臺南市政府向臺灣省政府函請釋示無疑後，將系爭建物價購預算送議會審查通過後20日內，支付百分之80價款予上訴人，上訴人於收到該筆價款後，應於20日內塗銷他項權利設定登記，將系爭建物產權移轉於改制前臺南市政府，且於上訴人拆除其餘建物並將地面部分完成公園綠化後，改制前臺南市政府再行支付其餘百分之20價款。嗣因改制前臺南市政府未給付系爭建物之約定價購金額，上訴人乃向高雄高等行政法院提起行政訴訟（一般給付訴訟），先位之訴依土地法第215條請求改制前臺南市政府應給付系爭建物補償款116,874,434元，備位之訴依前開價購補償協議請求改制前臺南市政府應給付92,000,000元，經原審法院分別以92年度訴更字第64號判決及92年度訴更字第64號裁定駁回確定；另依價購補償協議之約定向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）訴請改制前臺南市政府給付價金，經臺南地院92年度訴更㈠字第2號、臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）94年度重上字第43號民事判決、最高法院96年度台上字第1715號民事裁定駁回確定；及依民法第226條、第367條規定向臺南地院訴請被上訴人（改制前臺南縣、市於99年12月25日合併改制為臺南市，並承受改制前臺南市政府之業務）交付約定價金及損害賠償，經臺南地院100年度重訴字第131號、臺南高分院101年度重上字第40號民事判決駁回確定。上訴人再於102年6月25日本於上開小東市場契約及獎勵公設辦法規定，對被上訴人提起本件一般給付訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）依臺南高分院101年度重上字第40號民事判決、最高法院22年上字第1130號判例等意旨，足見兩造價購補償協議書第4條關於價購系爭建物之約定，已確定無法律上之效力，故被上訴人仍應類推適用民法第320條新債清償之規定，依小東市場契約第4條約定按資產重估價格補償上訴人。又兩造於協議終止小東市場契約前，被上訴人即委任財團法人中國生產力中心對系爭建物時值進行鑑價，得出概算法之工程價格與毛算法之比準價格，再援引權重法決定價格為每坪57,400元，經乘以折舊率74.66％及面積2,727.17坪後，得出系爭建物於88年4月27日之時值為116,872,434元。因兩造於88年6月17日終止小東市場契約，被上訴人應於該日依系爭建物資產重估價格補償上訴人，故以中國生產力中心於88年4月27日針對系爭建物勘估之時值作為資產重估價格，應屬適當。（二）縱認上訴人不能依小東市場契約第4條請求被上訴人依資產重估價格補償，被上訴人亦應依獎勵公設辦法第20條規定補償上訴人，此觀臺灣省建設廳88年1月5日87建四字第647758號函說明第2點之說明甚詳。又小東超級市場已於75年8月7日興建完成取得使用執照（南工字第88922號）並開始營運，只因被上訴人嗣後以經營不善為由欲終止契約，被上訴人縱不依小東市場契約第4條補償系爭建物，亦應依獎勵公設辦法第20條，按系爭建物之資產重估價格補償上訴人等語，聲明求為判決：被上訴人應給付上訴人116,872,434元，及自88年6月18日起按年息5％計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）上訴人前已多次依據價購補償協議之約定請求給付價金，均經民事判決駁回確定。又臺南高分院101年度重上字第40號民事判決駁回理由已認定內政部90年4月30台內營字第9004652號函、90年11月21日台90內營字第9015129號函，均闡釋系爭建物價購金額之法令適用依據有誤，並非釋示無疑；被上訴人於契約訂立後已依約履行發函請省政府（或內政部）釋示之義務，則在價購補償協議第4條約定內容未變更之情況下，縱被上訴人再為函請內政部為釋示，亦不可能會有「釋示無疑」之結果出現，足見兩造價購補償協議第4條關於價購系爭建物之約定並不生法律上之效力，自不得請求價購。（二）兩造既於價購補償協議中，已就系爭建物之補償方式有所約定，自應依此一約定之方式處理，而當時約定「價購金額向省政府函請釋示無疑」、「價購預算經議會審查通過後」前後二個條件，分別涉及法令之適用可行性及市議會是否通過預算，均具有高度不確定性而有未通過之可能，亦應為上訴人所可預見，兩造透過協議來解決系爭建物價購補償之爭議，其條件如未成就，系爭建物之價購補償自無從請求。又本件價購補償協議內容依訂約之目的及解釋，已排除小東市場契約第4條之約定，系爭價購補償協議內容附停止條件之價購補償約定既不生效力，上訴人自無由再依小東市場契約主張被上訴人有應依該契約第4條依資產重估價格補償之義務。（三）查獎勵公設辦法業於91年10月1日廢止，上訴人請求自無所據。又依獎勵公設辦法第20條之規定，該段文字顯與小東市場契約第4條之約定文義相同。惟本件小東市場契約之終止，係由兩造雙方合意終止，而合意終止時對於系爭建物之價購處理爭議，係由雙方訂定一附有條件之價購補償協議以資規範。上訴人既已因該附條件之價購補償協議無法向被上訴人請求價金，反主張依小東市場契約及獎勵公設辦法要求被上訴人無條件價購補償，顯無理由甚明。（四）民法第320條新債清償之成立，乃係前有舊債務之存在，為履行舊債務而負擔新債務，故必先有內容具體特定之舊債務存在，之後成立新債務始有新債清償之可能。本件不論係依獎勵公設辦法第18條、第20條或小東市場契約第4條，其內容均僅能解為上訴人得主張請求價購補償，但被上訴人是否應予價購補償，仍應審酌契約之執行情形及設施之具體情況而為認定及裁量，在被上訴人未予同意並計算出特定金額而准予價購補償前，實難謂上訴人對被上訴人已有具體之金錢債權請求權之存在。縱認上訴人仍得依獎勵公設辦法或小東市場契約請求價購補償，但小東市場契約係於88年6月17日即經雙方合意終止，此一請求權應自終止之翌日開始起算其請求權之時效，但上訴人至102年6月始起訴向被上訴人請求給付補償，顯已逾10年之期間，依行政程序法第131條，其請求權自因時效完成而當然消滅等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依62年9月6日修正公布之都市計畫法第30條之授權，臺灣省政府乃訂定獎勵公設辦法，其中該辦法第3條第4款、第7條第1項、第17條第1項、第18條、第19條、第20條及參酌吳文欽與改制前臺南市政府訂立之小東市場契約所載內容可知，凡投資臺灣省公共設施之興建者，依上開獎勵公設辦法第7條第1項及第17條第1項規定，須事先申請縣市政府核准後始行簽約，是獎勵公設辦法具公法性質；又本件小東市場契約之標的乃市場之興建，在性質上固非私法契約或行政契約所獨占，惟市場屬公共設施，其興建本涉公益，且獎勵公設辦法及小東市場契約條款並賦與被上訴人於特定情形得撤銷投資之核准、限期拆除地上物，甚至定期停止營業、補償後接管經營之權利，是被上訴人顯然居於行使公權力之優勢地位，小東市場契約應屬公法性質之行政契約。從而上訴人本於小東市場契約及獎勵公設辦法之規定，請求被上訴人給付價金之訴訟，應屬公法事件。（二）依兩造於88年6月17日所訂立之價購補償協議之內容，被上訴人係與上訴人雙方以另訂新契約即價購補償協議之方式，合意終止小東市場契約，此後兩造之權利義務自應依新契約即價購補償協議之內容定之，亦即原契約已為新契約所取代而消滅，在新契約並非無效亦未經解除之情形下，原契約之效力自無從回復。且兩造就價購補償協議有關系爭土地部分之價金528,130,848元已給付完畢，並辦竣所有權移轉登記一節，互所不爭，足證價購補償協議並非無效亦未經解除。（三）按民法第320條之規定，係指新舊債務併存之情形，必俟新債務履行，舊債務始消滅；如新債務不履行，債權人可就新舊兩債務擇一請求債務人給付。本件兩造係以另訂新契約即價購補償協議之方式，合意終止小東市場契約，兩造之權利義務自應依新契約即價購補償協議之內容定之，足見小東市場契約與價購補償協議並非新舊債務併存之情形，且上訴人亦未舉證證明兩造間另有新債務若不履行，其舊債務並不消滅之意思表示，則本件自無類推適用民法第320條規定之餘地。（四）本件兩造既以價購補償協議之方式，合意終止小東市場契約，是以在價購補償協議得請求履行之際，依契約乃當事人間之法律之法理，兩造自應同受契約之拘束，上訴人亦只有在價購補償協議之契約目的已確定不能達成之情形下，始能直接依據上開規定請求被上訴人給付系爭建物之資產重估價格，以保障其財產權益。又上訴人曾於91年間提起請求被上訴人依價購補償協議給付約定之價金等訴訟，迭經民事訴訟程序，經最高法院以96年8月3日96年度台上字第1715號裁定駁回上訴而告確定，是上訴人不能依價購補償協議獲得系爭建物按資產重估價格所為之補償，於96年8月20日已可確定。故上訴人得直接依據獎勵投資辦理都市計畫公共設施辦法第15條第3項規定，請求被上訴人對於系爭建物按資產重估價格補償之公法上請求權，至遲於96年8月21日即已處於得行使之狀態，應可認定。（五）關於公法上請求權時效，其時效完成之法律效果為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，自屬實體規定，依實體從舊原則，如係於102年5月22日行政程序法第131條第1項修正前已發生並罹於時效之公法上請求權，自無修正後行政程序法第131條第1項規定之適用。
本件上訴人係因於96年8月20日收受上開最高法院96年度台上字第1715號裁定之送達，而確定其無從依價購補償協議獲得系爭建物按資產重估價格所為之補償，並自斯時起，上訴人即可直接依據獎勵公設辦法之相關規定行使其補償請求權，因此類推適用民法第128條前段規定，消滅時效應自其請求權可行使時即96年8月21日起算，至101年8月20日即屆滿5年而當然消滅。則上訴人遲至102年6月25日始提起本訴，顯係於請求權業已罹於時效而消滅後再行提起本件訴訟，是其請求即無理由等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）為清償舊債務而成立新債務者，依民法第320條之規定，應推定為新債清償；又遍查價購補償協議之內容，無一語論及「價購補償協議簽訂後，原契約小東市場契約消滅」等語；惟原判決僅引用價購補償協議第1~4條之條文，即認定原契約已經新契約取代而消滅，不能類推適用民法第320條，亦指摘上訴人對於「原契約未消滅」一事未予舉證，顯與民法第320條之規定不合，並有不備理由之違誤。又民法第320條所規範者，係個別債務之問題，而非整體契約，只要為清償舊契約中特定債務而負擔之新債務不獲履行，即可適用民法第320條，惟原判決將民法第320條錯誤解為「新契約不履行時，舊契約仍不消滅」，以致忽略「新契約中關於被上訴人應價購補償系爭建物之新債務－第4條已經無效、無從履行，應依行政程序法第149條準用民法第320條，回復適用原契約第4條之舊債務，命被上訴人價購補償系爭建物」之事實，顯有不當。（二）停止條件「不成就」與「未成就」乃不同法律概念，其中僅「不成就」者發生法律行為無效之效力，最高法院69年台上字第3986號判例可資參酌。又依臺南高分院94年度重上字第43號民事判決之意旨，僅認定「釋示無疑」之停止條件「未成就」，並未認定停止條件已確定「不成就」。實則認定該停止條件「不成就」者係臺南高分院101年度重上字第40號民事判決，此有該判決明載「價購補償協議第4條約定釋示無疑之先決條件，已確定不可能發生，該約定依最高法院22年上字第1130號判例，不生法律效力。」等語可稽。惟原判決錯誤混淆「不成就」與「未成就」，對上訴人之主張恝置不論，有適用法規不當、不備理由之違法等語。
六、本院按：（一）「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。」行政訴訟法第2條、第8條第1項分別定有明文。又「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行政程序法第135條定有明文。又62年9月6日修正公布之都市計畫法第30條規定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之。」臺灣省政府乃依上開規定，訂定臺灣省獎勵興辦公共設施辦法（該辦法由臺灣省政府於91年10月1日廢止，並由內政部於92年10月13日訂定發布獎勵投資辦理都市計劃公共設施辦法取代之），該辦法第3條第4款規定：「獎勵投資興辦之公共設施項目規定如左：……四、市場。」第7條第1項規定：「獎勵投資興辦之公共設施由鄉（鎮、市）公所公告者，投資人應檢送投資申請書與有關文件，向鄉（鎮、市）公所申請核轉縣政府核准，由縣（市）政府公告者，向縣（市）政府申請核准。」第17條第1項規定：「投資興辦公共設施者，應於獲准投資之日起三個月內與該管縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所簽訂契約及繳交保證金，並依約定期限開工及竣工，……。」第18條第2項（新辦法規定於第15條第3項）規定：「終止契約後，已施工之建築物，視其是否依核准投資之計畫圖說施工決定保留或拆除之；決定保留之建築物應依資產重估價格予以補償，該公共設施由縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所自行經營或另行公告徵求他人投資經營，其需拆除者，原投資人應於限期內負責拆除，逾期不拆除者，由縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所代為拆除，所需費用由原投資人負擔。」第20條（新辦法規定於第17條）規定：「投資人對與建之公共設施應負管理及養護之責任，並應接受縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所之指導監督。縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所對變更使用或管理不善者，應限期改善，逾期不為改善，得視情節輕重定期停止其部分或全部經營權，必要時得終止契約，並依資產重估價格予以補償後，另行公告徵求他人投資經營或由縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所自行經營。」（二）按民法第320條規定：「因清償債務而對於債權人負擔新債務者，除當事人另有意思表示外，若新債務不履行時，其舊債務不消滅。」係指新舊債務併存之情形，必俟新債務履行，舊債務始消滅；如新債務不履行，債權人可就新舊兩債務擇一請求債務人給付。查本件兩造係以另訂新契約即價購補償協議之方式，合意終止小東市場契約，兩造之權利義務自應依新契約即價購補償協議之內容定之，亦即原契約已為新契約所取代而消滅，原契約之效力自無從回復，是兩造間顯然不存在民法第320條新債清償之關係。此觀兩造於88年6月17日所訂立之價購補償協議第1條載明：「一、小東超級市場土地及建物所有權人徐燕女士（以下簡稱乙方）為配合臺南市政府（以下簡稱甲方）取得及興闢「公五」公園，經雙方協議，同意終止「公五」內小東超級市場獎投契約。」且價購補償協議之名稱已冠上「終止獎投契約」等語自明。凡此亦經原判決詳予闡述甚明。上訴意旨主張遍查價購補償協議之內容，無一語論及「價購補償協議簽訂後，原契約小東市場契約消滅」，且原判決將民法第320條錯誤解為「新契約不履行時，舊契約仍不消滅」，以致忽略準用民法第320條之事實云云，核無足採。（三）按兩造於88年6月17日所訂立之價購補償協議第4條約定：「前條甲方應價購補償之建物含附屬建物面積合計9,
026.34平方公尺，其價購金額如依『臺南市興辦公共工程拆遷建築改良物補償及救濟金發給辦法』之中等價格計算為119,396,815元正，如依財團法人中國生產力中心『土地及建物時值勘估報告』之勘估金額為116,872,434元，經甲乙雙方協議115,000,000元，該協議價購金額，由甲方向省政府函請釋示無疑後，並將該建物價購預算經議會審查通過後20日內，支付百分之80價款予乙方，乙方並於收到該筆價款後20日內，於清償塗銷他項權利設定後，將建物產權移轉於甲方；乙方將前條所述應拆除之其餘建物部分完成拆除工作並將地面部分完成公園綠化後，甲方再行支付其餘百分之20價款。」就上開約定，臺南高分院94年度重上字第43號判決已指明：「而內政部復已函覆價購補償協議中建物價購金額法令上之適用有誤，省政府函請釋示無疑之條件，顯未成就，則被上訴人自無將建物價購預算送請議會審查之理。」顯已明確認定「省政府函請釋示無疑」之條件，不能成就。原判決據此認定上訴人不能依價購補償協議第4條獲得系爭建物按資產重估價格所為之補償，於最高法院96年度台上字第1715號裁定於96年8月20日送達上訴人時即可確定，上訴人得直接依據獎勵投資辦理都市計畫公共設施辦法第15條第3項規定，請求被上訴人對於系爭建物按資產重估價格補償之公法上請求權，至遲於96年8月21日即已處於得行使之狀態，經核並無違誤。次查臺南高分院101年度重上字第40號判決明載：「可知被上訴人於契約訂立後已依約履行發函請省政府（或內政部）釋示之義務，則在價購補償協議第4條約定內容未變更之情況下，縱使被上訴人於前案判決確定後，再次依上訴人之請求，函請內政部為釋示，亦不可能會有『釋示無疑』之結果出現，堪認價購補償協議第4條約定『釋示無疑』之先決條件，已確定不可能發生，被上訴人即無再次函請內政部釋示之義務。」已明確認定被上訴人於前案判決（即臺南高分院94年度重上字第43號判決）確定後並無再次函請內政部釋示之義務，亦即該「釋示無疑」之停止條件，於前案判決確定時，即確定不能成就。上訴意旨主張停止條件「不成就」與「未成就」乃不同之法律概念，其中僅「不成就」者發生法律行為無效之效力。依臺南高分院94年度重上字第43號判決之意旨，僅認定「釋示無疑」之停止條件「未成就」，並未認定停止條件已確定「不成就」，實則認定該停止條件「不成就」者係臺南高分院101年度重上字第40號判決云云，顯係誤解附條件法律行為之規定及民事判決之意旨，核無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 穎 怡法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
書記官 伍 榮 陞