最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第327號上 訴 人 國防部代 表 人 嚴 明訴訟代理人 林家祺 律師
歐陽仕鋐 律師被 上訴 人 漢翔航空工業股份有限公司代 表 人 劉介岑訴訟代理人 凃榆政 律師
莊惠萍 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年1月24日臺北高等行政法院101年度訴字第1198號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、原審被告國防部軍備局採購中心（下稱軍購中心）於102年1月1日原審言詞辯論終結前，因組織改造裁撤，由國防部承受其業務。原審訴訟程序因軍購中心有委任訴訟代理人而未停止，並於102年1月24日作成原判決。嗣當時國防部代表人高華柱於102年2月21日具狀聲明承受訴訟並提起上訴；上訴後，上訴人代表人變更為嚴明，亦經繼任者於102年9月3日具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
二、緣被上訴人邀集漢翔管理顧問股份有限公司（下稱漢翔管顧公司）參與軍購中心所辦理「空軍軍官學校第十一修護補給大隊委託民間經營契約」（下稱系爭契約）採購案，於94年6月1日共同得標，並於94年6月10日簽訂契約，載明預估總計價款為新臺幣（下同）35億5,172萬元，經營期間自94年11月1日起至99年10月31日止。嗣軍購中心認被上訴人就系爭採購案有政府採購法（下稱採購法）第101條第1項第4款所定之偽造履約相關文件情形，以100年10月17日備採履驗字第1000008425號書函（下稱原處分）通知被上訴人將刊登政府採購公報。被上訴人提出異議，經軍購中心100年11月14日備採履驗字第1000009699號書函復異議處理結果（下稱異議處理結果），仍維持原決定。被上訴人不服，申經行政院公共工程委員會（下稱工程會）101年6月29日訴0000000號採購申訴審議判斷，予以駁回。被上訴人循序提起行政訴訟，經原判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張略以：㈠、軍購中心以被上訴人公司員工張國薰經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）99年度訴字第998號刑事判決認有共同行使業務登載不實文書罪行，依採購法第101條第1項第4款對被上訴人為停權處分，然95年8月17日為張國薰行使業務登載不實文書之行為終了時，則依行政罰法第27條第1項規定，軍購中心至遲應於98年8月16日前為停權通知。迺其遲至100年10月17日始作成停權處分，已逾裁罰權時效，自非適法。㈡、另依上開刑事案件證人陳述足證被上訴人履約請款無須檢附修護資料蒐集紀錄，且未執行X光機檢測作業亦不影響妥善機之認定，故修護資料蒐集紀錄為與採購品質無關且不影響履約確實之文件，而非屬採購法第101條第1項第4款之履約相關文件。且系爭修護資料蒐集紀錄係由傅健生所自行製作，張國薰僅係於事後行政院原子能委員會（下稱原能會）查核時，檢附修護資料蒐集紀錄函覆原能會，而為「行使」業務登載不實文書而已，並無共同製作不實履約文件等語，爰求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
四、上訴人則以：㈠、依系爭契約第11.3條、第11.4條、系爭契約附錄1.2.1H「空軍官校第十一修補大隊委託經營管理計畫性修護作業程序」第伍、三點規定：「AFTO349A表填製作業」規定，足徵申訴廠商依約確有據實填載349A表「修護資料蒐集記錄」之義務。故被上訴人依約本應照實際情況檢修之情形詳實正確記載「X-RAY照相工作日誌」及「修護資料蒐集記錄」等資料，凡此皆為採購機關為達成履約督導及履約管理目的所不可或缺之文件，依採購法「確保採購品質」之立法目的及系爭契約之精神以觀，其當屬「履約相關文件」。而被上訴人員工張國薰共同行使不實之修護資料蒐集紀錄之行為，該當採購法第101條第1項第4款所定要件，原處分並無違誤。㈡、又採購法第101條係將刊登政府採購公報規定列於同法第8章之「附則」，而非第7章之「罰則」，是非行政罰，自無行政罰法第27條第1項規定之適用等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予撤銷，係以：㈠、被上訴人與漢翔管顧公司於94年6月1日共同標得系爭採購案，並於94年6月10日與軍購中心簽訂系爭契約，載明被上訴人於得標後應就系爭採購案成立專案室負責履約事宜，並委派其員工張國薰為專案室主持人，並由漢翔管顧公司之徐振銘任專案室主任，傅健生則任非破壞檢測部門領班，負責率領非破壞檢測小組執行X光檢測。又胡珍珠係中聯非破壞檢驗有限公司（下稱中聯公司）負責人，花良文係中聯公司總經理。系爭採購案係由空軍官校組成履約稽核小組負責查核漢翔11修大專案室之履約情形（含所有飛機檢測程式是否確實進行），並由空軍官校總務處負責督導履約稽核小組是否落實業務稽核。張國薰、徐振銘、傅健生等因被上訴人本身並無對AT-3、T-34二型飛機實施X光週檢所需之X光機，需由空軍官校提供X光機支援，然空軍官校於94年11月4日即已向原能會申請停用X光機，非經向原能會申請復用無法使用，被上訴人於95年3月間向原能會申請X光機復用，原能會則於95年7月25日始函覆被上訴人同意其復用X光機事宜，被上訴人自94年11月間開始履約日起至95年6月30日止，均未使用X光機執行AT-3、T-34之X光檢測。嗣原能會因接獲檢舉信件，於95年6月30日前往非破壞檢測小組查核X光機之使用狀況，發現被上訴人無法提出X光機使用狀況之工作日誌，乃要求被上訴人補提X光檢測工作日誌。張國薰、徐振銘、傅健生等人旋於同日在張國薰辦公室內，共同決意尋求外部廠商出具虛偽不實X光檢測紀錄以回覆原能會，張國薰並指示傅健生等出面與中聯公司胡珍珠、花良文等人談妥由該公司出具X光檢測紀錄供被上訴人回覆原能會，因X光技師徐國樑、蔣冠和前均出借專業證書予中聯公司而概括授權該公司以其等名義處理有關X光檢測事宜，而輻射防護專業人員彭平定係受雇於中聯公司之X光技師，其「輻射防護專業人員彭平定」之印文均放置在中聯公司，概括授權該公司以該印文處理有關X光檢測事宜，花良文乃於95年7月4日簽寫徐國樑、蔣冠和之簽名及蓋用彭平定上開印文，並指示中聯公司員工張鐿樺簽名於「X-RAY照相工作日誌」上，並於該日誌填寫不實檢驗日期、檢驗軍機編號及部位等事項，表示中聯公司曾受被上訴人之委託執行飛機X光檢測，且由徐國樑、蔣冠和、張鐿樺負責操作、警戒X光偵測儀照相，彭平定負責審核作業輻射劑量等不實事項，由傅健生等於95年7月5日將該登載不實「X-RAY照相工作日誌」帶回被上訴人公司，依張國薰等指示，於95年7月7日函覆原能會上述不實事項，並檢附該日誌、傅健生不實登載之「修護資料蒐集紀錄」予原能會。嗣原能會於95年8月2日函請被上訴人提供漢翔11修大專案需執行X光檢查之「修護資料蒐集紀錄」工作日誌及所使用X光機來源相關資料，再接續於95年8月17日以被上訴人95年8月17日翔維字第09502126號函函覆原能會，於該函文並檢附表明被上訴人自94年底對AT-3之X光檢測委由中聯公司執行之不實表格資料予原能會，行使業務上登載不實文書等情，為高雄地院98年度訴字第947號、99年度訴字第998號刑事判決所確認。是上訴人所指被上訴人偽造、變造履約相關文件之行為，至遲應於95年8月17日被上訴人最後函覆原能會時終了。故本件縱認被上訴人有上訴人所指稱偽造履約相關文件，違反政府採購法第101條第1項第4款規定之情事，由於「偽造、變造履約相關文件」係政府採購法明文禁止之行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起3年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為），揆諸本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，認具有行政罰之性質，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間。而行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，揆諸行政罰法第27條第2項規定，應自違反行政法上義務之行為終了時起算，被上訴人違反行政法上義務之行為既於95年8月17日終了，即上訴人之裁處權時效自斯時起依法開始起算其3年裁處權時效期間，迄98年8月17日已告屆滿。然上訴人遲至100年10月17日始以原處分對被上訴人作成認定其有政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造履約相關文件」之情形，通知將刊登政府採購公報之處分，足見原處分顯然已經逾越行政罰法第27條第1項所定3年之裁處權，原處分自有違誤，應予撤銷。㈡、另查，原能會曾於95年10月27日發函（下稱原能會95年10月27日函）通知兩造，該會於95年10月23日派員前往現場查核輻射安全作業，發現被上訴人95年8月17日翔維字第09502126號函所報AT-3機X-RAY檢測作業中「工作日誌」與「X光底片標記」之「飛機編號/日期」明顯不符，上訴人除於申訴審議判斷時具狀自承係於95年11月1日收受上揭函文之送達，並於該書狀內自承於該日收受上揭原能會95年10月27日函文時即已知悉被上訴人有偽造履約相關文件之行為，並主張其應自該日起算時效期間，且上訴人嗣於原審法院行準備程序時亦坦認係於95年11月1日收受該函文。
是如認應自上訴人可得知悉被上訴人有偽造履約相關文件之時起算本件行政罰法第27條第1項所定3年裁處時效期間，亦應自95年11月1日上訴人知悉被上訴人有偽造履約相關文件之時起算，算至98年11月1日亦已屆滿3年之裁處時效期間，上訴人遲至100年10月17日始作成原處分對被上訴人處以停權之處分，亦逾越3年之裁處時效期間等詞，資為其判斷之論據。
六、上訴意旨略謂：㈠、採購法並未明文規定系爭停權處分之時效，依司法院釋字第656號解釋意旨，本院之決議並不具法律上之地位。原判決引用本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議，認定系爭處分之性質為裁罰性不利益處分，應適用行政罰法第27條第1項規定之3年裁處權時效，卻未就系爭處分何以為裁罰性不利益處分之法律理由為論述，並說明何以對上訴人主張之管制性不利處分不採之理由，實有適用法規錯誤及判決不備理由之違背法令。㈡、依本院101年度判字第648號判決意旨可知，系爭時效起算點，應以上訴人可得知悉停權事實時起算。至原能會95年10月27日函內容，並未敘明系爭違章行為係被上訴人所為，又被上訴人與漢翔管顧公司係不同之獨立法人，上訴人自無從由漢翔管顧公司偽變造履約文件行為一事，得知被上訴人員工張國薰涉有偽變造履約文件，是自難以上開情事認定上訴人業已知悉被上訴人員工有偽變造履約文件；至少應至98年間高雄地院檢察署檢察官追加起訴被上訴人員工張國薰之日止。迺原判決僅以上訴人之自認而未就上訴人確實於何時處於可得知悉之狀態詳為調查，顯違反行政訴訟法第134條職權調查義務之規定，且有認定事實違背證據、經驗法則之違誤等語。
七、本院按：
㈠、依行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第2條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。（第3項）前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。（第4項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」第28條規定：「（第1項）裁處權時效，因天災、事變或依法律規定不能開始或進行裁處時，停止其進行。（第2項）前項時效停止，自停止原因消滅之翌日起，與停止前已經過之期間一併計算。」準此，違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或上述具裁罰性不利處分之處罰時，除其他行政作用法別有規定外，應適用行政罰法。而上述裁處權行使期間規定，觀其立法意旨乃欲免行政罰裁處權久懸未行使，失其制裁之警惕作用，並使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益；為杜紛爭且明定其起算點。是行政罰裁處權之行使，如無行政罰法第27條第3、4項規定情形或同法第28條規定之時效停止事由，原則上應自違反行政法上義務之行為終了時起算3年內行使之；惟行為之結果發生在後者，該3年期間則自結果發生時起算。
㈡、次依政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」101條第1項第4款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」第102條第3項規定：
「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」第103條第1項第1款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」可知，機關依政府採購法辦理之採購案，投標廠商不得有偽造、變造投標、契約或履約相關文件之行為，否則招標機關得依政府採購法第101條第1項第4款規定通知投標廠商將其名稱及違章情形刊登政府採購公報，而對廠商發生自刊登於政府採購公報之次日起3年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之法律效果。核政府採購法就此廠商違反採購公平及影響採購品質行為施以刊登政府採購公報之不利益，乃係藉剝奪其3年內參與政府採購案之資格，以示對其違反上開義務予以非難，嚇阻以預防其再犯，乃屬行政罰，而有行政罰法之適用，此參本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。…其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段…係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。…」甚明。
㈢、原判決業依調查證據之辯論結果，援引本院上開決議敘明：被上訴人與漢翔管顧公司參與上訴人所辦理之系爭採購案之投標，於94年6月1日經上訴人決標予被上訴人與漢翔管顧公司，並於94年6月10日簽訂契約。被上訴人依約有按照實際檢修情形，詳實記載「X-RAY照相工作日誌」、「修護資料蒐集紀錄」之義務，被上訴人並於得標後成立專案室，委派員工張國薰為主持人負責履約事宜。惟被上訴人自94年11月間被上訴人開始履約日起至95年6月30日止，均未使用X光機執行AT-3、T-34之X光檢測，嗣因原能會要求被上訴人補提X光檢測工作日誌，張國薰乃與中聯公司總經理花良文等人共同製作不實之「X-RAY照相工作日誌」，於95年7月7日檢附該日誌及傅健生不實登載之「修護資料蒐集紀錄」函覆原能會，載明被上訴人自94年底對AT-3之X光檢測均委由中聯公司執行之不實事項，再接續於95年8月17日檢附表明被上訴人自94年底對AT-3之X光檢測委由中聯公司執行之不實表格資料函原能會，故本件縱認被上訴人有上訴人所指稱偽造履約相關文件，違反政府採購法第101條第1項第4款規定之情事，該偽造、變造履約相關文件之行為，至遲應於95年8月17日被上訴人最後函覆原能會時終了。被上訴人違反行政法上義務之行為既係於95年8月17日終了，則行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效自斯時起算，迄98年8月17日即屆滿。上訴人遲至100年10月17日始以原處分對被上訴人作成認定其有政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造履約相關文件」之情形，通知將刊登政府採購公報之處分，顯已逾裁處權期間，自有違誤，應予撤銷等得心證理由綦詳，揆之前開規定及說明，尚無不合。上訴意旨指摘原判決認原處分為行政罰，係有上揭適用法規錯誤及判決不備理由之違法云云，核屬其主觀法律歧見，尚非可採。
㈣、至本院101年度判字第648號判決謂：「行政罰法第27條第2項所謂裁處權期間自違反行政法上義務之行為終了時起算，理論上固應自機關可得知悉時起算。惟依政府採購法第51條規定，僅課予招標機關審查廠商『投標文件』之義務，而未要求招標機關針對投標文件之內容，逐一實質審查是否與事實相符。況…顯見被上訴人進行實質查證時確有事實上及法律上之困難，故原審認…被上訴人始確知上訴人之投標文件有隱瞞重大職業災害之情形，原審所謂『確知』，就本件而言，實與『可得知悉』無異。上訴意旨以此指摘原判決有理由矛盾、適用法令不當之違誤云云，核無足採。」等文，亦肯認行政罰之裁處權期間起算，應依行政罰法第27條第2項規定自違反行政法上義務之行為終了時起算，與本院上開見解並無二致。而該判決後續有關自招標機關可得知悉投標廠商違反行政法上義務行為起算部分，係針對投標廠商偽、變造投標文件個案而為論述，其事實既與本件所涉情節乃偽造履約相關文件者不同，自無得截取該判決此片斷說明遽為有利上訴人之判定。況原判決已論明：即或以上訴人可得知悉被上訴人有偽造系爭履約相關文件之行為起算3年裁處期間，上訴人於申訴審議時具狀自承其於95年11月1日收受原能會95年10月27日函，即知被上訴人有該行為，依此算至98年11月1日裁處權期間即屆滿，上訴人遲至100年10月17日所為原處分仍係逾期等情綦詳。而行政法院依行政訴訟法第133條規定，就證據調查程序固採職權探知主義，不受當事人主張之拘束。惟其行使此職權係以為裁判基礎之事實不明為前提；苟行政法院依既有證據資料足明待證事實時，則其未就其他未經當事人聲明調查之證據予以調查，自難謂有何違反上開規定可言。核原判決以前揭上訴人所自承時間，認定其知悉被上訴人上開違章行為時日，已為有利上訴人之認定。故上訴人執本院上開判決，空言指摘原判決未就上訴人確實於何時處於可得知悉之狀態詳為調查，有違職權調查義務及認定事實違背證據、經驗法則等違誤云云，亦無足取。
㈤、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
書記官 吳 玫 瑩