最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第33號上 訴 人 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻訴訟代理人 王正吉
曾偉榮被 上訴 人 阿丹有限公司代 表 人 鄧淑英上列當事人間毒性化學物質管理法事件，上訴人對於中華民國102年8月22日高雄高等行政法院102年度訴字第199號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於屏東縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號設廠從事木竹製品製造業，領有上訴人100年1月31日屏府環衛字第1000001339號函核發之第二類毒性化學物質「鉻化砷酸銅」使用、貯存登記文件（登記文件號碼－使用：000-00-00000、貯存：000-00-00000、使用用途：木材防腐）。因被上訴人以網路傳輸方式申報100年之毒性化學物質運作紀錄日期異常，經上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於101年11月2日派員前往稽查，發現被上訴人未依規定逐月製作毒性化學物質運作紀錄，亦未依規定期限申報100年之運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項暨行為時毒性化學物質運作及釋放量紀錄管理辦法第5條規定，上訴人依毒性化學物質管理法第34條第1款（裁處書誤載款次）規定裁處新臺幣10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人向上訴人申請核發第二類毒性化學物質「鉻化砷酸銅」使用、貯存登記文件，上訴人未要求被上訴人檢具危害預防及應變計畫備查，即核發上開登記文件，有效期限自100年1月31日至105年1月30日。被上訴人取得後，因尚有部分設施未能準備完全，遂向上訴人申請自100年2月15日起至101年2月14日停工，屆期後再次申請停工展期至102年2月14日止，均經上訴人同意備查。被上訴人因停工，致無法且未曾從事使用、貯存「鉻化砷酸銅」等相關業務，當然無從亦無須製作紀錄定期申報並保存備查。惟上訴人仍於100年7月11日、同年10月11日派員稽查，進而以101年11月15日屏府環毒字第10111002號裁處書，顯非適法。（二）毒性化學物質管理法第3條第2款所謂「進行」，依教育部重編國語辭典修訂本之解釋，係指「事情依照次序向前推動、辦理」而言，是上開所列「運行」之行為，應以經具體事證認定有實際從事、推動、辦理者方屬之。上訴人於100年1月間核發上開登記文件後，被上訴人隨即於100年2月15日停工，目前雖已復工，但於復工前確實未「進行」任何使用、貯存「鉻化砷酸銅」等行為，核非毒性化學物質管理法第10條第1項所規定之「運作人」。惟上訴人與訴願決定機關逕以上開證明文件，即認被上訴人係「進行」使用、貯存第二類毒性化學物質之「運作人」，顯有誤會等情，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）上訴人依行政院環境保護署（下稱環保署）之勾稽系統查詢結果，被上訴人之100年毒性化學物質運作紀錄之申報日期有所異常，故上訴人於101年11月2日前往被上訴人運作場所稽查時，運作場所現場人員表示，無紙本或電磁記錄可供佐證確有依規定製作毒性化學物質運作紀錄，違反毒性化學物質管理法第8條第1項規定，依毒性化學物質管理法第34條第1款規定可處10萬元以上50萬元以下之罰鍰。又被上訴人100年1月31日取得上訴人屏府環衛字第1000001339號函核發登記文件，應依96年12月17日環保署環署毒字第0960095335號令訂定發布之毒性化學物質運作及釋放量紀錄管理辦法（下稱管理辦法）第5條第1項第2款規定按季申報，故被上訴人100年之毒性化學物質運作紀錄，應依當時之法規進行申報，但被上訴人100年第1季之申報記錄，延遲至101年1月11日（100年2月及3月之運作紀錄）及12日（100年1月之運作紀錄）始申報，已違反毒性化學物質管理法第8條第2項暨管理辦法第5條第1項第2款規定，依毒性化學物質管理法第34條第1款可處6萬元以上30萬元以下之罰鍰。故上訴人依行政罰法第24條第1項規定，裁處被上訴人10萬元罰鍰，並無違誤。（二）被上訴人雖因其自身原因辦理停工停業，上訴人亦均同意被上訴人得辦理停工1年，屆期又續展延停工1年。然依環保署100年8月8日環署毒字第1000063454號函釋之意旨，被上訴人仍須依毒性化學物質管理法第8條第1項規定，應製作紀錄定期申報，其紀錄應妥善保存備查。又依行為時管理辦法第5條第3項之規定，被上訴人即便全年度運作量為零，仍應申報運作紀錄。另依管理辦法第2條第1項之規定，被上訴人於取得登記文件後，乃屬合法持有毒性化學物質登記文件之運作人，仍應依法製作毒性化學物質運作紀錄並依法定期限辦理申報事宜，惟被上訴人自持有登記文件後，未依照法規要求製作毒性化學物質運作紀錄，上訴人依法裁處，並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依毒性化學物質管理法第8條第1項、行為時管理辦法第5條第1項第2款及第3項規定、毒性化學物質及其管制濃度與大量運作基準一覽表、環保署98年10月26日環署毒字第0980089895號函釋等意旨，達大量運作基準但年運作總量未達100公噸第二類毒性化學物質之運作人，毒性化學物質運作量雖為零，仍應依上開規定逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並於每年1月、4月、7月、10月10日前按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄。則被上訴人有逐月填寫運作紀錄申報表並按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄之作為義務，上訴人所屬環保局經稽查後，依毒性化學物質管理法第34條第1款規定裁處被上訴人最低罰鍰10萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時，固非無據。（二）惟按行政罰法第5條之規定，明定法律或自治條例變更時之適用，係採「從新從輕」之處罰原則。本件依毒性化學物質管理法第8條第2項授權訂定之管理辦法，經環保署以101年3月1日環署毒字第1010016187號令修正發布第5條之規定可知，達大量運作基準但年運作總量未達100公噸之第二類毒性化學物質之運作人，如無實際從事毒性化學物質之使用或貯存等行為，依修正後管理辦法第5條之規定，即免逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表及按季申報運作紀錄，僅於每年1月10日按年申報運作紀錄即可。又本件上訴人係於101年11月15日作成系爭裁處書，斯時上開管理辦法第5條業經環保署於101年3月1日修正發布，上訴人自應依修正後之管理辦法第5條規定，判斷被上訴人有無違反製作及申報運作紀錄之作為義務，惟上訴人依修正前管理辦法第5條之規定予以認定，即有違誤；訴願決定予以維持，亦有未合等語，為原處分及訴願決定均撤銷之判決。
五、上訴意旨略謂：（一）依管理辦法第2條、第3條等規定，被上訴人應自取得上訴人核發登記文件日起，依法製作毒性化學物質運作紀錄，惟被上訴人辯稱其「無」運作量並非「運作量為零」，故無須製作毒性化學物質運作紀錄，實乃曲解法令。又參照上訴人101年11月2日毒性化學物質稽查工作單之記載，被上訴人坦承其現場無紙本或電磁紀錄可供佐證該公司確有依規定製作毒性化學物質之運作紀錄，顯已違反毒性化學物質管理法第8條第1項、第2項暨管理辦法第2條、第5條等規定，則上訴人參酌毒性化學物質管理法第34條第1款、第35條第1款及行政罰法第24條等規定予以罰鍰，並無違誤。（二）依行政罰法第5條之規定，上訴人採行被上訴人違規當時原應按季申報之申報頻率，比照101年3月1日行政院環境保護署環署毒字第1010016187號令修正發布之管理辦法第5條之規定，則被上訴人之運作紀錄申報，僅需於101年1月10日前完成100年度運作紀錄申報，但縱以此規範，被上訴人仍有101年1月11日及12日甫申報毒性化學物質運作紀錄之事實，仍違反毒性化學物質管理法第8條第2項暨修正後管理辦法第5條規定，並參酌行政罰法第24條之規定予以裁罰，並無違誤。惟原審判決指摘上訴人違法，並撤銷訴願決定及原處分，顯非妥適等語。
六、本院按：（一）「（第1項）毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應製作紀錄定期申報，其紀錄應妥善保存備查。（第2項）前項紀錄之製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期不改善者，得令其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：一、依……第8條第1項……規定，有記錄、申報、保存或報告義務，而未記錄、申報、保存或報告。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆期不改善者，得命其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：一、違反依第8條第2項所定辦法中有關紀錄製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存之管理規定。」為毒性化學物質管理法第8條、第34條第1款及第35條第1款所明定。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款定有明文。次按「本辦法依毒性化學物質管理法第8條第2項規定訂定之。」「製造、輸出、輸入、販賣、使用、貯存、廢棄毒性化學物質之運作人，取得主管機關核發許可證、登記文件或核可文件後，應製作毒性化學物質運作紀錄並向運作場所所在地直轄市、縣（市）主管機關申報之。」「前條第1項所定毒性化學物質運作紀錄，運作人應依毒性化學物質及其成分含量、濃度分別按實際運作情形依附件一格式逐日記錄。但毒性化學物質運作量無變動者，得免逐日記載。」「（第1項）第一類至第三類毒性化學物質之運作人，應逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表，並依下列規定申報：……二、按季申報：達大量運作基準但年運作總量未達100公噸者，應於每年1月、4月、7月、10月10日前申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄。……（第3項）毒性化學物質運作量為零者，亦應依前2項規定申報。」為環保署96年12月17日訂定發布之管理辦法第1條、第2條第1項、第3條第1項、及第5條第1項第2款、第3項所明定。又「毒性化學物質之運作人，應於每月10日前完成申報前1個月之運作紀錄。毒性化學物質各種運作量無變動者，得免依前項規定申報；但仍應按年申報，於每年1月10日前申報。」環保署101年3月1日修正發布之管理辦法第5條定有明文。又「……運作人未依規定製作毒性化學物質運作紀錄及申報者，係違反本法第8條第1項規定；如運作人已製作毒性化學物質運作紀錄而未依規定頻率或方式申報者，係違反本法第8條第2項規定。」亦經環保署97年5月27日環署毒字第0970037946號令釋在案。又行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」（二）原判決以：依行為時管理辦法第5條第1項第2款、第3項之規定，被上訴人有逐月填寫運作紀錄申報表並按季申報前3個月之毒性化學物質運作紀錄之作為義務，上訴人所屬環保局經稽查後，依毒性化學物質管理法第34條第1款規定裁處被上訴人最低罰鍰10萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時，固非無據。惟按行政罰法第5條之規定，明定法律或自治條例變更時之適用，係採「從新從輕」之處罰原則。本件依毒性化學物質管理法第8條第2項授權訂定之管理辦法，經環保署以101年3月1日環署毒字第1010016187號令修正發布第5條之規定可知，達大量運作基準但年運作總量未達100公噸之第二類毒性化學物質之運作人，如無實際從事毒性化學物質之使用或貯存等行為，依修正後管理辦法第5條之規定，即免逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表及按季申報運作紀錄，僅於每年1月10日按年申報運作紀錄即可。又本件上訴人係於101年11月15日作成系爭裁處書，斯時上開管理辦法第5條業經環保署於101年3月1日修正發布，上訴人自應依修正後之管理辦法第5條規定，判斷被上訴人有無違反製作及申報運作紀錄之作為義務，惟上訴人依修正前管理辦法第5條之規定予以認定，即有違誤；訴願決定予以維持，亦有未合等語。業已說明其判斷之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）上訴意旨雖以：縱依101年3月1日修正之管理辦法第5條規定，被上訴人之運作紀錄申報，僅需於101年1月10日前完成100年度運作紀錄申報即可，但被上訴人仍有101年1月11日及12日始申報毒性化學物質運作紀錄之事實，仍違反毒性化學物質管理法第8條第2項暨修正後管理辦法第5條規定等語。
惟依修正前管理辦法第5條第1項第2款規定，被上訴人係違反按季申報之義務，其不僅違反100年度第一季之申報義務，亦違反第二季及第三季之申報義務（上訴人於上訴後主張其依修正前管理辦法第5條規定，本應裁處上訴人三次違規之罰鍰13萬2千元，但依從新從輕原則，乃依修正後管理辦法第5條規定，裁處上訴人一次違規之罰鍰6萬6千元），與依修正後管理辦法第5條規定，被上訴人僅違反按年申報之義務，兩者違法之次數與態樣已有不同，依行政罰法第5條從新從輕原則之規定，自應適用修正後管理辦法第5條之規定。更有甚者，依修正前管理辦法第5條第1項規定，被上訴人有逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表之義務，惟依修正後管理辦法第5條第2項規定，被上訴人因處停工期間，其毒性化學物質各種運作量並無變動，自無逐月填寫毒性化學物質運作紀錄申報表之義務，亦不生是否違反毒性化學物質管理法第8條第1項之問題，且違反毒性化學物質管理法第8條第1項規定係依同法第34條第1款規定處罰，與違反第8條第2項規定係按同法第35條第1款規定處罰，兩者處罰所依據之條文及罰鍰額度均不相同。是依行政罰法第5條規定，本件裁罰所應適用之法律為毒性化學物質管理法第8條第2項、第35條第3款、修正後管理辦法第5條，而原處分所適用之法律為毒性化學物質管理法第8條第1項、第34條第1款、修正前管理辦法第5條第1項第2款及第3項，其適用法律自屬錯誤，且可能影響裁處之結果，是原判決以原處分適用法律錯誤為由，撤銷訴願決定及原處分，即無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 闕 銘 富法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
書記官 王 福 瀛