最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第457號上 訴 人 勞動部代 表 人 郝鳳鳴訴訟代理人 林俊宏 律師
劉有志 律師
參 加 人 葛讚益被 上訴 人 南山人壽保險股份有限公司代 表 人 郭文德訴訟代理人 陳長文 律師
余天琦 律師陳珈谷 律師上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國103年3月27日臺北高等行政法院102年度訴字第30號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人為被上訴人之保險業務員，同時擔任被上訴人公司工會（下稱南山工會）常務理事，南山工會並推選參加人為被上訴人勞工退休準備金監督委員會（下稱被上訴人勞退金監督會）勞方代表暨副主任委員。被上訴人主張其與參加人間為承攬關係、參加人不具被上訴人勞工身分，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）起訴請求確認被上訴人與參加人間勞動契約關係不存在（臺北地院101年度重勞訴字第45號，下稱系爭民事確認訴訟），經臺北地院於民國102年12月20日判決被上訴人勝訴（參加人不服，提起上訴，未確定）。其間，參加人以被上訴人對其提起系爭民事確認訴訟，違反工會法第35條第1項第1款之規定，向上訴人申請不當勞動行為裁決，經上訴人原裁決決定：「…二、被上訴人對參加人單獨提起民事確認勞動契約關係不存在之訴訟，構成不當勞動行為。三、被上訴人應自收受本裁決決定書之日起，將本裁決決定主文第2項以標楷體16號字型公告於所屬內部網站首頁10日以上，並將公告事證存查。…。」被上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷上開原裁決決定主文二及確認原裁決決定主文三為違法，經原審判決准其請求。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）參加人為被上訴人所屬保險業務員，其主張與被上訴人間成立勞動契約，並以被上訴人所屬勞工身分加入南山工會，惟被上訴人與參加人間係屬承攬契約性質，參加人不具被上訴人所屬勞工之身分。被上訴人有受確認判決之法律上利益存在而有提起民事訴訟之必要，被上訴人與參加人間是否為勞動契約關係之爭議，係屬私法性質，自應以民事判決為斷。系爭民事確認訴訟臺北地院判決結果亦已明確認定被上訴人與參加人間勞動契約關係不存在。被上訴人以參加人為單獨被告提起系爭民事確認訴訟，不僅具備確認利益，更是被上訴人訴訟權之正當行使。客觀上亦無阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展。上訴人僅以參加人具有工會常務理事身分，主張被上訴人以參加人為單獨民事被告，已構成工會法第35條第1項第1款「其他不利之待遇」，卻未舉證證明系爭民事確認訴訟會如何阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展等，自屬無據。（二）原裁決決定未能細究系爭民事確認訴訟之案件事實不同於其他爭議案件，且未能辨明若欲就參加人提起共同訴訟，實無法符合民事訴訟法第53條各款之規定，而認系爭民事確認訴訟得以共同訴訟方式為之，原裁決決定之認事用法，自有違誤。（三）上訴人裁決委員會於另案101年勞裁字第41號裁決決定已認被上訴人就陳淑珠等100人（包含參加人）起訴，難謂被上訴人係意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展而對勞工為直接或間接不利之對待，且屬憲法保障合法權利之行使。惟原裁決決定竟以參加人因單獨應訴顯然須付出更多訴訟上之勞費，進而認被上訴人對其構成不利待遇，一改先前101年勞裁字第41號之認定，其理由自相矛盾。（四）再參考美國不當勞動行為案例所揭櫫之原則及工會法施行細則第30條第2項規定，被上訴人提起系爭民事確認訴訟並無構成工會法第35條第1項不當勞動行為之情形。原裁決決定於系爭民事確認訴訟臺北地院判決前，即違法不當認定系爭民事確認訴訟之提起屬於不當勞動行為，侵害被上訴人之訴訟權等語。
三、上訴人則以：（一）本件涉及憲法訴訟權及集體勞動權之衝突及調和，有關集體勞動權之保障，包括我國憲法第14條結社自由權及第15條生存權、工作權、財產權之基本權利，被上訴人刻意忽略不當勞動行為裁決制度係保障勞工組織工會，行使勞動三權所涉及之結社自由權、生存權、工作權及財產權，僅片面強調憲法保障之訴訟權不容侵犯，實屬不當。被上訴人針對參加人具有之工會幹部及被上訴人勞退金監督會勞方代表身分，故意以單獨起訴而非共同訴訟方式對參加人提起系爭民事確認訴訟，顯係出於影響工會運作、降低勞工擔任工會幹部意願之不當勞動行為，藉憲法第16條訴訟權保障之名義，行打壓工會及工會幹部之實，上訴人基於確保勞工團結權之行使及落實憲法結社自由權、生存權、工作權、財產權之保障，認定被上訴人構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為，洵無疑義。（二）上訴人裁決委員會依勞資爭議處理法第51條，對雇主所為不當勞動行為之救濟命令，本具有限制雇主部分權利或自由行使之特色，且上訴人裁決委員會針對被上訴人基於不當勞動行為認識對其所屬業務人員提起訴訟之行為，業已作出明確之判斷基準，上訴人裁決委員會所為之裁決決定並未侵害被上訴人憲法保障之基本權利。（三）被上訴人刻意針對參加人之工會幹部及勞退金監督會勞方代表身分，以參加人為單一被告方式單獨提起系爭民事確認訴訟，使參加人及其他勞工不敢加入工會、擔任工會幹部及參與工會活動之人無法透過共同訴訟方式節省時間、勞費而形成不利待遇，已構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為。系爭民事確認訴訟與其他共同訴訟訴之聲明均為「確認勞動契約關係不存在之訴」，皆針對被上訴人與所屬業務員間契約關係是否為勞動契約，並無任何差異及特殊性，本件與其他共同訴訟應屬民事訴訟法第53條第3款所稱權利義務性質為同種類之訴訟標的，且權利義務之發生本於同種類事實及法律上之原因，被上訴人故意單獨將參加人提起系爭民事訴訟，明顯係針對參加人具有之南山工會幹部、被上訴人勞退金監督會勞工代表等特別身分所為之差別待遇，為達到阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展之意圖，具有不當勞動行為之意思，而對參加人為直接或間接不利之對待。（四）參考上訴人裁決委員會所為101年勞裁字第39、41、55、56號裁決決定書可知，上訴人裁決委員會業已審酌我國國情及工會發展情形，就雇主行使訴訟權及勞工之集體勞動權加以衡量，並形成一個明確之判斷基準，自當依此作為判斷被上訴人是否構成不當勞動行為之標準，不宜逕行援引美國立法例或其實務見解作為判斷之基繩，更不得以該未盡相同之案例事實及裁決救濟命令之外國判決作為推翻、否定我國法制下之專家委員會所為獨立客觀判斷之依據。（五）基於雇主不當勞動行為之多樣性，我國勞資爭議處理法特設裁決委員會，並由熟悉勞工法令、實務之專家學者組成，該裁決委員會具有一定程度「獨立專家委員會」之性質，其依法基於專業性且符合程序保障所為之評價決定，既屬判斷餘地，法院應予尊重，並對行政機關之判斷餘地採較低之審查密度等語，資為抗辯。
四、參加人略以：參加人於82年起即擔任被上訴人業務代表，並經被上訴人為參加人投保勞保，嗣參加人陸續擔任被上訴人之業務專員、業務主任、業務襄理、經理（區經理）。被上訴人對參加人提起系爭民事確認訴訟，已使參加人心生恐懼，無心工作，並使參加人對於工作之發展有強烈不安全感。被上訴人對其他所屬員工提起之民事訴訟與對參加人提起之系爭民事確認訴訟主張之權利不同，針對參加人部分，係爭執參加人擔任被上訴人勞退金監督會勞方代表及副主任委員。該事項已經南山工會理事會、會員代表大會，並經過臺北市政府勞動局核備，確定參加人之身分。此項內容並非參加人與被上訴人間之爭議，而係被上訴人與臺北市勞動局間之爭議等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）工會法第35條第1項第1款條文就「不利待遇」之不當勞動行為，無從鉅細靡遺悉加以規定，係以不確定法律概念為規範，惟其涵義於個案中並非不能經由社會通念予以認定及判斷，可由司法審查予以確認。行政法院既有對上訴人所為處分之適法性問題為判斷之權責，審判時仍應參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用。原裁決決定除關係「勞工權行使」之保障外，亦涉及「人民訴訟基本權」之保障，因之發生「勞工權行使」及「人民訴訟基本權」之衝突。基此，上訴人裁決委員會對原裁決決定所作之判斷，有無牴觸法律原則或一般價值判斷原則，揆諸司法院釋字第553號解釋理由書意旨，即屬行政法院審查範疇。（二）從比較法學觀點觀察，美國聯邦最高法院及國家勞資關係局均已一致認為，雇主依其憲法第一修正案對其員工（勞工）所提民事訴訟，如具有事實或法律爭議基礎者，即不應被當作不當勞動行為而遭到禁止，縱然雇主當初是為報復員工行使國家勞動關係法所定權利，始提起該訴訟，亦屬無妨。從而，就法理上言之，除非被上訴人對參加人所提系爭民事確認訴訟，欠缺事實或法律爭議之基礎，而失去憲法保障人民訴訟基本權之意旨，始該當於工會法第35條第1項第1款之不利待遇之不當勞動行為外，實不能未實際探討被上訴人對參加人所提系爭民事確認訴訟事實或法律爭議之基礎為何，即僅因被上訴人對參加人單獨起訴、具工會幹部身分之外觀，即逕認其起訴行為該當於工會法第35條第1項第1款不利待遇之不當勞動行為。（三）按工會法施行細則第30條第1項規定，工會法第35條第1項第1款所謂「其他不利之待遇」，係指「意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，而對勞工為直接或間接不利之對待」而言，惟是否包括雇主對勞工提起民事訴訟在內？工會法施行細則第30條第1項並無明文，但工會法施行細則第30條第2項雖係針對工會法第35條第1項第4款所稱其他不利之待遇為立論，然觀諸99年6月23日工會法第35條立法理由，係將同條第1款及第4款共同增訂均屬雇主不當勞動行為之態樣，是在此工會法第35條第1項第1款規定所謂「其他不利之待遇」，即應參照同條項第4款所稱其他不利之待遇之解釋，亦即工會法第35條第1項第1款所稱其他不利之待遇，應包括對勞工提起顯不相當民事損害賠償訴訟在內。按工會法施行細則第30條第2項固揭櫫雇主如提起「顯不相當之民事損害賠償訴訟」者，屬不利待遇之不當勞動行為類型，惟工會法施行細則關於雇主得提起之民事訴訟類型，既明示「民事損害賠償訴訟」類型一種而已，則雇主如提起「民事確認訴訟」，是否應認屬不利待遇之不當勞動行為類型，即有疑義。依民事訴訟法第247條第1項規定，所謂「確認法律關係」者，自係指在確認私法上法律關係而言，並不及於確認公法上法律關係。可知當事人提起民事確認法律關係訴訟，非其有即受確認判決之法律上利益者，並不得提起，而有無受確認判決之法律上利益者，自應由繫屬之普通法院民事庭判斷之。故而，如本件被上訴人所提系爭民事確認訴訟，經繫屬之法院判斷有受確認判決之法律上利益者，即可能具有事實上或法律上問題爭議之基礎，而有合理之事實及法律根據。（四）被上訴人與參加人之間，到底為「僱傭契約」或「勞動契約」之私法關係爭議？被上訴人究竟是否為參加人之雇主之法律地位？即有不明確情形，而此項不明確情形致使被上訴人處於不安之危險狀態。被上訴人因而據以向臺北地院提起系爭民事確認訴訟，請求確認其與參加人間勞動契約關係不存在，即有正當合理之事實及法律爭議之基礎，符合憲法第16條保障人民訴訟基本權之意旨，其對參加人提起本件系爭民事確認訴訟，自不能認為係該當於工會法第35條第1項第1款不利待遇之不當勞動行為。原裁決決定並未就被上訴人與參加人間系爭民事確認訴訟，是否有正當合理事實或法律爭議之基礎予以探究，僅因參加人具「勞工幹部身分（工會常務理事）及被上訴人勞退金監督委員會副主任委員身分」，暨被上訴人單獨對之提起系爭民事確認訴訟，即遽認其起訴該當於工會法第35條第1項第1款不利待遇之不當勞動行為，容有所偏。原裁決決定並未進一步衡酌憲法第16條保障人民訴訟基本權之下，民事訴訟法關於確認私法關係存在或不存在之訴（除有特別明文規定外），並無明文限制人民選擇單一或複數訴訟對象之規定。本件被上訴人對參加人提起系爭民事確認訴訟是否構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為，仍繫於系爭民事確認訴訟是否基於合理事實或法律爭議之基礎，尚不因被上訴人選擇以單獨或共同起訴而影響其判斷基準。上訴人及參加人以被上訴人單獨對參加人提起系爭民事確認訴訟，暨原裁決決定認為被上訴人如對參加人採共同訴訟方式起訴，可減輕其訴訟上之勞力時間、費用，對參加人有利等語，即資以遽認被上訴人上述民事確認訴訟起訴行為，符合工會法之不當勞動行為概念，均嫌速斷，仍屬無據等語，因之為被上訴人勝訴之判決。
六、上訴理由略以：（一）原判決未審究美國聯邦最高法院實務見解之案情事實、國情及法律規定與我國不盡相同，逕自援引之，且誤認本件與美國案例之案情類同，又原判決認系爭民事訴訟業經臺北地院認定具有事實或法律上爭議基礎，上訴人又漏未審酌系爭民事訴訟是否具有事實或法律上爭議基礎，故不構成不當勞動行為，然原判決不僅未審酌系爭判決有無具有事實或法律上爭議基礎，且其內容更違反勞資爭議處理法第44條、第45條限期做成裁決之規定及設置不當勞動行為裁決機制之目的，原判決認定事實、適用法律有重大違誤，適用法規不當且不備理由及理由矛盾。（二）原判決未審究工會法第35條第1項第1款之規範意旨，以工會法施行細則第30條第2項規定之文義，逕自限縮不當勞動行為類型為「顯不相當之民事損害賠償訴訟」，且未考量被上訴人有無基於不當勞動行為之認識，濫用憲法及民事訴訟法賦予人民之訴訟基本權、訴訟選擇權之情形，以及忽略被上訴人單獨起訴對參加人可能產生之心理上及訴訟上不利益；又參加人雖曾因工會幹部身分代理工會、勞工與被上訴人進行相關之民事訴訟及勞資爭議，但仍無損於參加人會因系爭民事訴訟費心，原判決有適用法規不當之違誤及判決不備理由。（三）原判決未予審酌不當勞動行為裁決委員會係具有一定程度「獨立委員會」之性質，該裁決委員會依法基於專業性且符合程序保障所為之評價決定，屬於判斷餘地之範疇，原審應予尊重，僅得為較低密度之審查，且原裁決決定並無原判決所稱牴觸法律原則或一般價值判斷原則之情形，原判決適用法規不當等語。
七、本院查：
（一）按憲法第16條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」已明定人民訴訟權為憲法基本權，司法院釋字第681號解釋理由書亦謂：「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利，不得因身分之不同而予以剝奪。」。又按工會法第35條第1項規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：
（第1款）一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。（第2款）二、對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。（第3款）三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。（第4款）四、對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。（第5款）五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」同法施行細則第30條規定：「（第1項）本法第35條第1項第1款及第3款所稱其他不利之待遇，包括意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，而對勞工為直接或間接不利之對待。（第2項）本法第35條第1項第4款所稱其他不利之待遇，除前項規定情形外，並包括雇主對於勞工參與或支持依工會決議所為之行為，威脅提起或提起顯不相當之民事損害賠償訴訟之不利待遇。」，可知，工會法第35條第1項第1款、第3款、第4款所謂「其他不利之待遇」，必須是基於妨礙工會活動等不當勞動行為之意思所發動，且兩者間必須具有相當因果關係始能成立，即應以基於為防止雇主對於工會或工會活動所為之報復行為而對勞工本身產生參與工會相關活動之限制或威脅效果，來判斷是否屬各該款所稱之其他不利之待遇。而工會法施行細則第30條第2項既明示雇主如提起「顯不相當之民事損害賠償訴訟」者，屬不利待遇之不當勞動行為類型，則雇主如有行使訴訟權之必要性提起「民事確認訴訟」，自難認屬不利待遇之不當勞動行為類型。上訴意旨謂原判決未審究工會法第35條第1項第1款之規範意旨，以工會法施行細則第30條第2項規定之文義，逕自限縮不當勞動行為類型為「顯不相當之民事損害賠償訴訟」等詞，自非可採。
（二）復按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。
至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。上訴意旨稱上訴人不當勞動行為裁決委員會係具有一定程度「獨立委員會」之性質，該裁決委員會依法基於專業性且符合程序保障所為之評價決定，屬於判斷餘地之範疇，原審未予尊重，原判決適用法規不當等語，亦不足取。
（三）99年6月23日修正，100年5月1日施行之工會法係參考美國、日本之制度，導入不當勞動行為制度及其裁決機制。而勞資爭議處理法第44條規定：「中央主管機關應於收到裁決申請書之日起7日內，召開裁決委員會處理之。裁決委員會應指派委員1人至3人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後20日內作成調查報告，必要時得延長20日。裁決委員調查或裁決委員會開會時，應通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明；裁決委員為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。
前項受通知或受訪查人員，不得為虛偽說明、提供不實資料或無正當理由拒絕說明。申請人經依第3項規定通知，無正當理由2次不到場者，視為撤回申請；相對人2次不到場者，裁決委員會得經到場一造陳述為裁決。裁決當事人就同一爭議事件達成和解或經法定調解機關調解成立者，裁決委員會應作成不受理之決定。」第45條規定：「主任裁決委員應於裁決委員作成調查報告後7日內，召開裁決委員會，並於開會之日起30日內作成裁決決定。但經裁決委員會應出席委員2分之1以上同意者得延長之，最長以30日為限。」可知僅係就限期作成裁決之規定。原判決援引美國不當勞動行為法制及其聯邦最高法院判決略以：「僱主依其憲法第一修正案對其員工（勞工）所提民事訴訟，如具有事實或法律爭議基礎者，即不應被當作不當勞動行為而遭到禁止之」之法律理念，論明：除非被上訴人對參加人所提系爭民事確認訴訟，欠缺事實或法律爭議之基礎，而失去憲法保障人民訴訟基本權之意旨，始該當於工會法第35條第1項第1款之不利待遇之不當勞動行為，不能未探討被上訴人對參加人所提系爭民事確認訴訟事實或法律爭議之基礎為何，僅因被上訴人對參加人單獨起訴、具工會幹部身分之外觀，即逕認其起訴行為該當於工會法第35條第1項第1款不利待遇之不當勞動行為。被上訴人與參加人間就彼此間系爭民事確認訴訟之法律關係及基礎原因事實，究為「承攬契約關係」，抑或「勞動契約關係」，涉及被上訴人有無為參加人投保之勞工保險、就業保險、全民健康保險、退休準備金之提撥等公法上義務外，亦涉及基於「僱傭契約」及「勞動契約」所衍生之給付工資、資遣費、退休金等私法上權利義務關係。被上訴人因而據以向臺北地院提起系爭民事確認訴訟，請求確認其與參加人間勞動契約關係不存在，有正當合理之事實及法律爭議之基礎，符合憲法第16條保障人民訴訟基本權之意旨，其對參加人提起本件系爭民事確認訴訟，自未能認為係該當於工會法第35條第1項第1款不利待遇之不當勞動行為，核無不合，與上開勞資爭議處理法第44條、第45條限期作成裁決規定無涉。上訴意旨謂原判決未考量被上訴人有無基於不當勞動行為之認識，濫用憲法及民事訴訟法賦予人民之訴訟基本權、訴訟選擇權之情形，復未審酌系爭民事判決有無具有事實或法律上爭議基礎，且其內容更違反勞資爭議處理法第44條、第45條限期做成裁決之規定及設置不當勞動行為裁決機制之目的，指摘原判決認定事實、適用法律有重大違誤，適用法規不當，洵無可採。
（四）末按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形；判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾或判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾、不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴意旨援引之本院92年度判字第258號、95年度判字第2876號、100年度判字第1068、1153號判決案情有異，臺北高等行政法院100年度訴字第429號判決為下級審判決，本件均不受其拘束，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 22 日
書記官 王 史 民