最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第475號上 訴 人 長庚醫療財團法人（原名財團法人長庚紀念醫院）代 表 人 王永在訴訟代理人 謝清傑 律師上 訴 人 行政院環境保護署代 表 人 魏國彥被 上訴 人 陳偉寬
陳宣祐陳偉業陳李桂梅陳文導陳文師陳淑媚陳克謙陳克照陳克敬陳克琛陳阿論陳哲喜共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師許嘉容 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國102年4月2日臺北高等行政法院100年度訴字第1214號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、查上訴人（即原審參加人）長庚醫療財團法人（下稱長庚醫療財團法人）原名財團法人長庚紀念醫院，於民國98年3月30日更名，原審法院於100年11月4日，依行政訴訟法第42條第3項準用同條第1項規定裁定命其參加本件訴訟時，雖誤以更名前之財團法人長庚紀念醫院名義為之，但判決時已予正確列載，尚不失其同一性，合先敘明。
二、長庚醫療財團法人為在桃園縣內籌建復健分院，於84年間依環境影響評估法（下稱環評法）辦理環境影響評估（下稱環評），經上訴人（即原審被告）行政院環境保護署（下稱環保署）作成應實施第二階段環評審查結論後，長庚醫療財團法人乃於85年4月編製評估報告書（下稱評估書）初稿，提請環保署進行第二階段環評審查，經環保署以86年5月28日
（86）環署綜字第29491號審查完成並公告在案。長庚醫療財團法人於其評估書內承諾，本開發計畫土方量需挖填平衡且全數用於基地範圍內（即土方不外運）。被上訴人以長庚醫療財團法人自88年3月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，且將部分廢土堆置於前述33處地點外之被上訴人共有坐落桃園縣○○鄉○路○段○路○○段11-1、11-2、11-5、11-6地號及桃園縣○○鄉○○段○○○○○號（重測前為舊路坑段舊路坑小段11-4地號）、1098地號（重測前為舊路坑段舊路坑小段11-3地號）等6筆土地（下稱系爭土地）上，環保署雖於89年4月11日對長庚醫療財團法人為裁罰處分並命於89年5月10前改善完成及提出改善完成報告，惟長庚醫療財團法人並未確實改善，將系爭土地上之棄土清除，環保署復未積極監督，顯有怠於職務之情事，乃依環評法第23條第8項規定，於100年3月2日向環保署送交公民告知書，請環保署依同條第1項規定命長庚醫療財團法人將系爭土地上之廢土清運完成，將系爭土地回復原狀，並按日連續處罰。因環保署迄未執行上開內容，已逾60日，被上訴人遂依環評法第23條第8、9項規定提起本件行政訴訟，經原審判決：「（第1項）被告（環保署）應依本判決之法律見解，作成命參加人（長庚醫療財團法人）限期改善之行政處分。（第2項）被告（環保署）應給付原告（被上訴人）新臺幣八萬元。（第3項）原告其餘之訴駁回。」長庚醫療財團法人就其不利部分不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：
（一）本開發計畫土方量依評估書內容，需挖填平衡且全數用於基地範圍內，然長庚醫療財團法人自88年3月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，且將部分廢土堆置於前述33處地點外之被上訴人共有系爭土地上。長庚醫療財團法人於89年5月雖提出「環評執行情形改善報告」，但僅說明將棄土堆置於上開33處及11萬5千餘立方公尺之棄土量已獲桃園縣政府核准，並無進一步改善「土方挖填平衡外運」之行為。而長庚醫療財團法人復於90年5月11日檢送「財團法人長庚紀念醫院復健分院整地工程處理補充報告」，其指稱土方使用量36,300立方米係用於捷運CN259C標云云，然此部分嗣經監察院調查結果並非事實，該棄土並未用於上開捷運工程。且廢棄土方確實係違法堆置於被上訴人共有之系爭土地上，亦有與本案相關之歷次民、刑事判決可稽。
（二）長庚醫療財團法人提出上開與實情不符之補充報告後，環保署不僅應「向後監督」長庚醫療財團法人有無繼續棄土外運外，仍需就其已造成之違法情事持續監督、督促其是否改善完成。而長庚醫療財團法人上開違法情事至今已逾12年，期間並經監察院糾正，請環保署查明系爭棄土流向，被上訴人亦於100年3月2日向環保署送交公民告知書在案，惟環保署僅將棄土外運之責任歸予桃園縣政府，迄今未針對長庚醫療財團法人違反環評報告書之明顯違法情事，命長庚醫療財團法人將系爭土地上之廢棄土清除完畢，顯有疏於執行及監督其改善之情形。
（三）被上訴人為減輕長庚醫療財團法人整地工程因堆置棄土於系爭土地上，導致現場土石流失、塌陷等嚴重破壞自然景觀環境、水土保持涵養等不良影響，延聘律師為訴訟代理人，支付律師費用8萬元，此費用既因環保署違法怠於職務而生，依環評法第23條第10項自應由環保署負擔等項，求為判決環保署應作成命長庚醫療財團法人依85年4月財團法人長庚紀念醫院復健分院評估書所載內容，限期清除棄置於被上訴人所有土地位置上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分；並命環保署應給付被上訴人等8萬元。
四、環保署則以：本件長庚醫療財團法人於88年4月起開發整地時產生11萬5千餘立方公尺棄土並外送，雖是遵照審查結論提送水土保持計畫送請水土保持機關桃園縣政府審查後之變更，惟未切實執行86年審查通過之評估書中有關現地土方平衡、不外送之記載內容，89年3月間查察發現後，已連同其他發現之違規情形，依法以89年4月11日函處罰鍰外並限期改善，長庚醫療財團法人於期限前即89年5月6日提出改善報告，其中關於棄土外送一項，稱整地已完工，已無整地土方需外送，而以已改善完畢結案。其後，因民眾一再陳情，環保署認為系爭棄土流向可疑，也曾於90年6月26日、91年10月31日至現地監督查核，當時並未發現土方外運情形，是於此情形下，難謂環保署有何怠於執行環評法第23條第1項規定之作用。況發現時已逾（或近）1年之外送棄土，自不可令開發單位回填、平衡開發基地，蓋如此未必對環境有預防或減輕不良影響，卻對已整地完成之開發造成戕害，故當時並未以此方法作為具體改善之內容，況且環保署不知系爭棄土流向，且棄土流向管理又非環保署權責範圍，自無法具體命清除等改善措施，難謂因此即謂環保署裁量違法。是94年6月間監察院對環保署之糾正文，亦僅認定環保署「未追蹤查核土石方流向，亦未函請相關主管機關查核」，顯未落實環評法第18條第1項規定而已，非逕認定環保署未清除棄土、回復系爭土地原狀或未依環評法第23條限期改善等作用之違法；然監察院糾正文於此事實認定仍有誤，且忽視法律上廢土管理非屬環保署權限範圍，蓋環保署早於91年3月18日函請桃園縣政府查察陳情人系爭棄土流向逕復，且相關廢土管制法規之權限歸屬，若再參照監察院100年2月回復被上訴人陳哲喜之調查報告，顯已表示相關權責乃屬桃園縣政府，更足以明證。且環評法第23條第1項規定主管機關應命「限期改善」，惟如何改善，解釋上應由主管機關視個別情狀決定，乃屬主管機關裁量權行使之範圍，除有「裁量萎縮至零」（裁量收縮）的情況外，被上訴人並無主觀上得以請求如何改善之公權利，此項請求自屬無據等語，資為抗辯。
五、長庚醫療財團法人則以；長庚醫療財團法人復健分院整地工程土石方，已全數使用於下列地點及工程：開發基地內之A區道路；開發基地○○○區道路；長庚大學校內之道路及邊坡；捷運259標忠孝東路公共工程；台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程。至於臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）所稱土石因規格不符未用於捷運259標工程乙節，長庚醫療財團法人復健分院之剩餘土石方於88年間雖經取樣測試不符契約規範，惟該土石方嗣後業經湧立營造工程有限公司（下稱湧立公司）及鎰友工程有限公司（下稱鎰友公司）（即本案捷運工程承包商清水／太平洋公司之下包廠商）再加工改良成符合捷運契約規範之級配料，並由鎰友公司施作於系爭CN259C標捷運工程，此有鎰友公司開立之證明書為證。又環保署於89年6月27日、90年2月20日、6月26日、91年10月31日持續稽查，均未見有土方外運情形。再依據宏義工程有限公司（下稱宏義公司）出具的切結書，其內容保證完全依法運棄，絕無任意傾倒，更是可證。另依歷次相關民事、刑事裁判、檢察官起訴書、不起訴處分書等可知：長庚醫療財團法人及所屬員工，亦未曾因土方棄置問題而被檢察官、法院認為應負刑事責任或民事賠償責任云云。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）查長庚醫療財團法人於籌建復健分院時，將整地工程所產生之土石交由宏義公司清運離開復健分院工地，宏義公司並輾轉分包，終由訴外人蕭逢霖購得該土方處理，並未將整地開挖土石置於申報開工時所稱棄土地點33處，已違反挖填土方平衡及土方不外運之環評承諾，再參以訴外人蕭逢霖於刑事案件偵查審理中均供稱系爭土地上土石乃從長庚醫療財團法人復健分院整地工程而來，且相關民、刑判決亦咸認定系爭土地上之棄土，源自上述整地工程。長庚醫療財團法人雖主張整地開挖之土方具有經濟價值，不可能任意棄置於系爭土地云云，惟查，依系爭土地相鄰之桃園縣○○鄉○路○段○路○○段○○○○○○號土地所有人陳阿洲於臺灣桃園地方法院檢察署88年度偵字第9720號卷之證詞及卷附照片顯示前述10之12地號土地上有篩選土石之機器設備，且篩選後石堆、廢土分別堆置，堪認訴外人蕭逢霖取得上述整地開挖多餘之土石後，堆置於承租之前述10之12地號土地及相鄰之系爭土地，於篩選後將廢土棄置於系爭土地上，尚難以整地開挖外運之土石並非廢土，而目前棄置於系爭土地之土石為無經濟價值之廢土，即推論系爭土地上之土石非源自長庚醫療財團法人整地工程所產生。又長庚醫療財團法人迭稱復健分院整地外運之土石係全數使用於開發基地內之Α區道路、開發基地○○○區道路、長庚大學內之道路及邊坡、捷運259標忠孝東路公共工程及台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程，土方合計數量為115,140立方公尺云云，惟其中使用於開發基地內之Α區道路、開發基地內之C區道路之土方數量13,398立方公尺、15,950立方公尺，既係使用於開發基地內，即不應計入「外運」之土方數量，而長庚醫療財團法人所稱部分開挖土方係用於捷運CN259C標忠孝東路工程一節，參之監察院向捷運局查詢所得回覆，可證廢棄土並無使用在捷運工程南港線CN259C標工程。且長庚醫療財團法人所提出訴外人鎰友公司出具之收授證明書與捷運局答覆監察院所稱不符，無法證明長庚醫療財團法人部分外運土石事後有加工改良符合規範要求而用於捷運259C標工地之事實。另宏義公司雖切結完全依法運棄，絕無任意傾倒於系爭土地上，惟其切結書之內容與前開證據不符，且其如任意棄置土石，本身亦涉有法律或契約責任，所出具之切結書難以憑採。就上開證據參互以觀，足認系爭土地上之廢棄土方為長庚醫療財團法人於籌建復健分院時開挖整地所產生。
（二）本件被上訴人前以長庚醫療財團法人為被告提起損害賠償民事訴訟，雖經法院判決敗訴，然或係因長庚醫療財團法人並未經刑事法院認定為共同侵權行為人，故以刑事附帶民事訴訟之方式對長庚醫療財團法人提起損害賠償之訴為不合法，或係認蕭逢霖係向虹緯公司購買土石，而認長庚醫療財團法人不負定作人或指示過失之賠償責任，均非認系爭土地上之棄土與長庚醫療財團法人整地開挖違反環評承諾而外流之土石無關，尚難認被上訴人提起本件訴訟有違誠信或屬權利濫用。且被上訴人10餘年來提起民、刑訴訟及向環保署、桃園縣政府、監察院陳情，並經監察院94年糾正，然系爭土地上廢土至今仍未清除，實難認有其他更簡便方式可使被上訴人權利獲得迅速救濟或被上訴人縱提起本件訴訟亦無法達到其目的，尚難認本件訴訟欠缺客觀訴之利益。
（三）環保署89年4月11日處分因未指明限期改善究應如何改善而滋生疑義，乃於90年3月27日召開「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議」，會中討論「本件開發單位，如業已承諾全部之廢土不外運，惟仍發生外運之情形時，原處分要求其限期改善之內容是否即包含廢棄土運回回填之意？」並通知長庚醫療財團法人出席，經決議「(一)本案依環評法第23條限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。(二)請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途之說明及證明文件。……」，足見環保署及長庚醫療財團法人均知89年4月11日處分所稱限期改善，並非僅止於「停止土方外運行為」，尚包括應查報違反評估書承諾外運之土方數量、流向及進一步處理，其處理方式可以回復原狀之方式為之，但不限於回復原狀，如以資源再利用方式處理亦可。本件長庚醫療財團法人既因環評承諾整地工程「土方不外運」，而未就土方外運對於環境可能造成之影響加以分析、評定，復未提出減輕或避免外運土方對環境造成不利影響之對策，乃其嗣後違背評估書之承諾，將整地土石外運，且棄置土石地點又非申報開工所核准之33處，而係任令棄置於被上訴人所有系爭土地上，未有任何積極處理。縱令長庚醫療財團法人已完成整地開發，而不可能將外運土石回填於開發基地內，但因環評法第17條規定開發單位應依評估書所載內容切實執行之要求，長庚醫療財團法人仍應有所作為，將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，否則實難認其違反環評法第17條規定之行為已改善完成。故環保署以嗣後稽查長庚醫療財團法人已不再有外運土方行為，即認其違反環評法第17條規定之行為已改善完成云云，容非可採。又環保署稱其並不知長庚醫療財團法人違法外運之棄土流向，且棄土流向管理非屬其權責範圍，其已函知桃園縣政府處理棄土，並未怠於執行職務云云，惟查，營建剩餘土石方之處理，雖屬直轄市、縣（市）之自治事項，廢棄物之清理，執行機關雖為直轄市環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所，然環保署身為環評主管機關，負有監督評估書執行情形之責任，發現對環境造成不良影響時，亦有權命開發單位限期提出因應對策（環評法第18條第1項、第3項規定參照），自難認環保署對於違反評估書外運土石之流向無追蹤稽查之責。況觀乎環保署於收受被上訴人100年3月2日公民告知書後，於100年5月2日函告長庚醫療財團法人，其「基於職權」，要求長庚醫療財團法人說明整地工程之外運土方，是否有棄置於系爭土地之情事等語，亦足見環保署於訴訟上主張追蹤外運棄土流向及棄土流向管理非屬其權責云云，並非可採。至於監察院100年調查報告調查意見雖僅指明桃園縣政府之違失，並未言及環保署有何違失，難僅因監察院100年調查報告內未指出環保署違失，即認環保署未疏於執行職務。再者，本件長庚醫療財團法人違反環評法第17條之行為，雖經環保署於89年4月11日依環評法第23條第1項第1款規定處長庚醫療財團法人罰鍰30萬元並命限期改善，然長庚醫療財團法人並未改善完成，惟環保署迄今，僅於100年5月2日、100年6月13日函知長庚醫療財團法人說明外運棄土有無棄置於系爭土地上，並未命其將復健分院開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或命長庚醫療財團法人以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，核屬裁量怠惰，揆諸前開說明，應認環保署確有疏於執行環評法第23條第1項第1款規定之情形。是環保署確有疏於執行環評法第23條第1項第1款規定之情形，惟考量環保署89年4月11日限期改善時，並未能具體指示長庚醫療財團法人如何改善，且因前述外運土石棄置於系爭土地已長達10餘年，如以移除之方式處理是否安全可行？抑或有其他方法足使長庚醫療財團法人對環境造成之不利影響排除或減輕？事涉環保署之專業及裁量權之行使，應由環保署「具體」作成限期改善處分，以盡其輔導督促之責。限期改善處分內並應載明不依限履行時將予按日連續處罰之意旨，以促使長庚醫療財團法人依環評法第17條規定切實執行評估書之內容，藉以達成環境保護之目的。故而，被上訴人請求判命環保署作成命長庚醫療財團法人依85年4月評估書所載內容，限期清除棄置於被上訴人所有系爭土地上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命環保署依照原審法院判決之法律見解，作成命長庚醫療財團法人限期改善之行政處分。
（四）又本件被上訴人因依環評法第23條第8項踐行書面告知，請求環保署就長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之行為，依環評法第23條第1項第1款規定執行，因環保署迄未依法執行，被上訴人乃依環評法第23條第9項規定，對環保署怠於執行職務之行為，提起本件行政訴訟，對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響確有具體貢獻，而其主張委請律師代理訴訟支出律師費8萬元之事實，為環保署所不爭執，且該律師費用金額依目前律師訴訟收費標準及上開律師事務所設在臺北市，被上訴人人數眾多、居住地點分散於桃園縣、臺中市、新北市，系爭土地坐落於桃園縣，律師往返連繫成本費用較高，且爭執歷時10餘年，相關訴訟資料繁浩，是被上訴人主張其支付上開律師費用，應屬合理，爰依環評法第23條第10項規定判命環保署支付律師費用8萬元予被上訴人。
七、本院按：
（一）行政訴訟法第42條之獨立參加人，係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，訴訟之結果，其權利或法律上之利益受有損害，自得獨立提起上訴，並非為被告機關上訴；是以參加人獨立上訴，自應列為上訴人。又行政訴訟之訴訟標的，在撤銷訴訟係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷行政處分；在課予義務訴訟，則為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張」【本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議（二）參照】。因此行政機關自不能脫離訴訟，其雖未具狀上訴，仍應列為當事人（本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原審參加人提起上訴，與其利害關係一致之原審被告雖未提起上訴，依上開說明，爰將原審參加人及原審被告均列為上訴人，合先敘明。
（二）又行政訴訟法第105條第1項規定：「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：一、當事人。二、起訴之聲明。三、訴訟標的及其原因事實。」其目的在藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍。所謂「聲明」乃當事人請求法院為一定行為，亦即要求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而行政法院之判決，應本於當事人之聲明為之，此觀同法第218條準用民事訴訟法第388條規定：「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」可明；申言之，行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。再行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」蓋以行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，乃規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。而闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭。至審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之，此由上開規定立法意旨可明。
（三）本件乃被上訴人以系爭環評開發單位長庚醫療財團法人，於進行開發時，違背其經環保署審查通過之環評評估書中關於開挖整地「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」承諾，由第三人宏義公司將部分整地挖掘之土石外運，最終轉由第三人蕭逢霖將外運處理後之棄土堆置於被上訴人共有之系爭土地，違反環評法第17條規定，環評主管機關環保署雖於89年4月11日依同法第23條第1項規定，對長庚醫療財團法人為罰鍰處分及命限期改善並提出改善報告，然長庚醫療財團法人事後所提改善報告不實，未提出真實土方流向，又未將棄置於被上訴人共有系爭土地上之棄土清運完成，其違反環評法第17條規定狀態仍然持續未能完成改善，環保署依同法第23條第1項規定，負持續監督改善並應命長庚醫療財團法人將違法棄置於系爭土地上之棄土清除完畢以回復原狀之責，卻疏於執行職務，就長庚醫療財團法人所提改善報告誤以已依法處分，且後續監督情況良好，亦無發現棄土外運，認定改善完成，致外運棄土迄今仍違法堆置於系爭土地上等由，乃依同法第23條第8項規定，於經書面告知程序後，逕向原審法院提本件訴訟，查其訴之聲明第1項係請求判令環保署應作成命長庚醫療財團法人限期將棄置於被上訴人所有如起訴狀附表2土地、如附圖1位置上之土方清運完成，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分，有被上訴人原審言詞辯論意旨狀及延時辯論期日所為訴之聲明可稽。依其聲明內容，可知被上訴人訴求之目的在於請求行政法院判命環保署對長庚醫療財團法人作成限期清運被上訴人共有土地上棄土及如不依限履行將直接或間接強制履行之處分；然查本件原判決關於被上訴人此項請求，係於主文第1項諭知環保署應依該判決之法律見解（由環保署裁量後具體命長庚醫療財團法人於安全範圍內移除系爭土地上土石，或以他法排除或減輕環境不利影響狀態以回復無外運土石之原狀，並於處分內載明不依限履行將按日連續處罰），作成命長庚醫療財團法人限期改善之行政處分。核此命作成限期改善之判決主文及所表示之法律見解與被上訴人上開訴之聲明第1項命作成限期清運棄土，如未依限履行將直接或間接強制執行之處分，容有差別，似有就當事人未聲明之事項為判決之嫌。原審若認被上訴人實係請求作成包含命清運棄土等具體內容之限期改善處分之意思，依上開規定及說明，被上訴人上開聲明即存有不明瞭或不完足之處，原審本應行使闡明權，令其敘明或補充而為正確之聲明，卻疏未為之，即行判決，與上開行政訴訟法第125條規定自有未合。
（四）再者，原判決以長庚醫療財團法人在其第二階段環評之評估書內確有承諾整地施工之挖填土方量，採挖填土方平衡設計原則，多餘土方將全數用於基地範圍內院區之造景使用。然其自88年3月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，且整地工程所產生之約11萬5千立方公尺土石由承包商宏義公司外運，並輾轉由訴外人蕭逢霖購入處理，將處理後棄土堆置於被上訴人共有之系爭土地內，實未堆置於申報之上述33處棄土地點，自與其環評承諾有違，環保署連同其他違規事項，以長庚醫療財團法人上開行為違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，於89年4月11日對其裁處罰鍰30萬元，並限89年5月10日前完成改善；該限期改善處分，關於土石外運違規部分應非僅止於「停止土方外運」行為，尚包括將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使因土石外運棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於環評書所承諾「無外運土石」之原狀；惟環保署僅於100年5月2日、100年6月13日函知長庚醫療財團法人說明外運棄土有無棄置於系爭土地上，並未命其將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或命其以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，核屬裁量怠惰，應認環保署確有疏於執行環評法第23條第1項第1款規定之情形，考量環保署89年4月11日所為限期改善處分，未能具體指示長庚醫療財團法人如何改善，且因前述外運土石棄置於系爭土地已長達十餘年，移除之處理方式是否安全可行？抑或有其他方法足使長庚醫療財團法人對環境造成之不利影響排除或減輕？事涉環保署之專業及裁量權行使，應由環保署「具體」作成限期改善處分，以盡其輔導督促之責。限期改善處分內並應載明不依限履行時將予按日連續處罰之意旨，以促使長庚醫療財團法人依環評法第17條規定切實執行評估書之內容，藉以達成環境保護之目的。爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命環保署依照上開法律見解，作成命長庚醫療財團法人限期改善之行政處分，並駁回被上訴人逾此部分之請求，雖非無據。
（五）惟查：⒈環境保護為長期確保人類生存以及社會、經濟發展基礎，
邁向永續發展所必需。為達此目的，立法者針對特殊環境保護作用制定諸多與環境保護相關之環評法、空氣污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、廢棄物清理法、飲用水管理條例、環境用藥管理法、毒性化學物質管理法、公害糾紛處理法、水利法、自來水法、森林法、水土保持法、野生動物保育法、礦業法、漁業法、文化資產保存法、國家公園法、區域計畫法、都市計畫法、山坡地保育利用條例、農業發展條例及發展觀光條例、土壤及地下水污染整治法等法律，分屬不同之主管機關。此等與環境保護相關之法律在體系上可分為預防、管制、救濟暨整治三大體系。而環評乃對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，此參該法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法……。」足明。同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。……」所稱「對環境有不良影響之虞者」，依同法施行細則第6條規定，係指引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象、危害自然資源之合理利用、破壞自然景觀或生態環境、破壞社會、文化或經濟環境等情形。亦即符合上開第5條第1項所列之開發行為，如有引起上述對環境之污染、破壞等不良影響之虞者，應先依環評法規定實施環評。若開發單位提出之環境影響說明書未經（環評主管機關）完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者，無效，環評法第14條可參。依同法第16條、第17條及第18條第
1、3項規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，且開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。依此等規定，環評完成後，開發行為進行中及完成後使用時，主管機關雖仍需進行事後的監督，然其目的僅在督促開發單位切實執行環評說明書、評估書所載內容及審查結論，避免開發單位於通過環評後怠於履行其法定義務。至開發單位於開發行為中或完成開發使用時，如怠於履行上開環評規定所課與之切實執行環評內容與審查結論義務，環評主管機關依環評法第23條規定，雖得對開發單位為罰鍰並限期改善、按日連續處罰、停止開發、函請目的事業主管廢止其開發許可等處分，然就違反環評義務所衍生對上述環評法施行細則第6條規定之各環境法益造成危險及損害時，因實體法上針對各環境法益之保護已有特別法規（例如水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清理法、土壤及地下水污染整治法等）予以具體之管制、整治等規範，則就管制、整治環境污染之事項，自應依各該特別法規為之，不在環評程序規範範圍內。此由環評法第23條第6項：「前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善……。」可證開發行為之實施縱對環境造成一定程度影響或有範圍擴大情形而有復整改善必要時，亦應由環評主管機關會同有關機關，依據相關（管制、整治）法令要求開發單位進行，而非逕由環評主管機關依據環評法規定即可逕命開發單位進行復整改善。
⒉又按「本方案所指營建廢棄土之種類，包括建築工程……
施工所產生之剩餘土石方……。至營建工程產生之剩餘土石方……可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。」「建築工程廢棄土處理：㈠直轄市、縣(市)政府主管建築機關，審核建築施工計畫，內容應包括棄土處理計畫。㈡承造人申報開工，應檢附核准之棄土場證明，送當地主管建築機關備案。……㈣直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所，對承造人所報棄土處理計畫，應予列管並定期派員檢查或核對棄土處理紀錄。㈤違規棄土者，應由直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所主管建築機關勒令承造人按規定限期清除違規現場回復原狀，逾期未清除回復原狀者，得依建築法第58條規定勒令停工，以及依營造業管理規則規定移送懲戒。……」為行為時內政部訂定之「營建廢棄土處理方案」第2點、第3點所規定；此於內政部嗣後修訂之「營建剩餘土石方處理方案」第2點、第3點亦有相類規定。桃園縣政府為有效管理該縣轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，亦訂有「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」，其現行第34條（96年3月12日修正前係規定於第36條）規定：「建築工程承造人違規棄置營建剩餘土石方，有危害公共安全、妨礙公共交通或妨礙公共衛生之情形者，由本府勒令承造人按規定限期清除違規現場，回復原土地使用目的與功能，逾期未清除回復原使用目的與功能者，除依建築法第58條規定勒令停工外，並依廢棄物清理法移送環境保護主管單位依法處罰。」另廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者……限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」可知營建廢土管制權責機關屬地方自治團體，且此等管制法規對於違規棄置營建剩餘土石方均有明確之限期清除回復原狀明文，與環評法亦無牴觸。⒊本件依被上訴人前述聲明，其訴求之目的在於要求環保署
命長庚醫療財團法人清除違法棄置於系爭土地上之營建廢土，以回復其共有土地之原狀。然清除違法棄置之營建廢土，屬環境污染事後整治事項，上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體法對此已有具體、明確之規範，已如上述，桃園縣政府亦已依法對違反該等法令之實際行為人蕭逢霖、陳俊雄作成限期移除清運廢土處分，現並依監察院糾正文進行代為清除之前置作業中（見環保署原審答辯狀被證13）。反觀環評法第23條第1項、第2項規定，其對違反該法第17條規定者，僅規定得處罰鍰並限期改善、按日連續處罰、命停止開發等處分，並無命清除廢棄土或回復原狀之明文，依法規適用原則，自應優先適用法規範意旨較具體、清楚之上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體管制法規處理。
⒋再以環評法第23條第1項之「限期改善」，核其目的雖在
於要求違反該項所列3款環評義務之義務人，應於一定期間內，改正先前的違法行為並回復合法原狀，惟因該條項未明文改善之期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，惟應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之，此觀行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」可明。於本件情形最大程度之改善，無非要求長庚醫療財團法人停止將挖取之土石繼續外運，並將已外運之土石回填開發基地，然查長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之時間係在88年間，且系爭開發行為已完成十數年，早已無繼續為土石外運行為，且違規外運土石已無回填於開發基地內之可能，乃原審認定之事實；基此事實，對於長庚醫療財團法人違反環評法規定之行為，是否尚有再施以命停止開發及回復「挖填土方平衡」「多餘土方全數用於基地範圍內之造景使用（即不外運）」環評承諾之可能？如無此可能，對於本件已發生十數年之違規事實，原判決令環保署應對長庚醫療財團法人作成為「限期改善，不改善，將按日連續處罰」處分之必要及合理性何在？且原判決所表示之法律意見，主要在如何處理系爭土地上遭非法棄置之廢土，此與上述環評法第23條第1項限期改善意涵是否相當？原判決疏未說明，逕命環保署對長庚醫療財團法人作成限期改善處分，即有理由不備之違法。
⒌環評法第23條第1項所稱「限期改善」，如上所述，因法
未明文其期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，僅於決定選取之方式、命改善之程度，應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之。而裁量瑕疵中之裁量怠惰係指法律雖賦予行政機關裁量權，行政機關卻未衡量個案具體情節，消極不行使裁量，遽爾作出決定。至行政機關如已衡酌個案情節裁量，僅所採取之不作為或所採特定措施之決定有所不足，則屬裁量不足（有稱裁量濫用），與裁量怠惰有別。本件環保署對於長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之違規行為，已依同法第23條第1項規定，對長庚醫療財團法人作成89年4月11日之罰鍰並限期改善處分，嗣依長庚醫療財團法人所提改善報告及環保署現場履勘結果，認定改善完成而結案，為原審認定之事實。則環保署既已對長庚醫療財團法人違反環評法之違規事實衡酌情節裁量後，採取上開施予罰鍰並限期改善處分之措施，自無裁量怠惰可言。至環保署上開命改善處分書，雖疏未載明改善內容，然依卷附環保署於90年3月27日召開「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議紀錄」影本（原審卷一第71頁）五、案由㈢所載「……故依環境影響評估法處以……，罰鍰並限期改善不得外運。」及針對該限期改善內容是否包含廢棄土運回回填議題，所為決議「㈠本案……限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。」等項，可見環保署89年4月11日命改善之內容僅不得再有外運行為，不包括將已外運土石運回開發工地回填以回復原狀甚明，至決議㈡雖載稱「請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途及證明文件。」然配合決議㈠所稱「可以資源再利用方式處理」內容以觀，應係要求長庚醫療財團法人對先前所提改善報告關於外運之11萬餘立方公尺多餘土方已再利用之情形補充舉證及說明，以對人民陳情事項，盡其環評監督之責；乃原判決據該會議紀錄認定環保署及長庚醫療財團法人均知89年4月11日處分之限期改善，非僅止於「停止土方外運行為」，尚包括應查報違反評估書承諾外運之土方數量、流向及進一步處理，其處理方式可以回復原狀或資源再利用為之，進而認長庚醫療財團法人未將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，即屬未改善完成，環保署未命其將棄置系爭土地土石移除，或命以他法使該不利環境之影響排除或減輕回復環評承諾原狀為由，認環保署有裁量怠惰之失，而為本件判決，其論述與證據及經驗、論理法則亦有未合，並有誤用裁量怠惰情形。
（六）綜上所述，原判決既有如上所述不適用法規及理由不備之違法，並其違法又與判決結論有影響，上訴論旨求為廢棄，非無理由，應予准許。又因本件尚有相關事項未明，本院無從自為判決，爰將原判決除確定部分（即原判決主文第3項）外廢棄，由原審重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 瑞 助法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
書記官 邱 彰 德