最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第491號上 訴 人 詹益寧訴訟代理人 杜家駒 律師
謝閔華 律師被 上訴 人 苗栗縣大湖鄉公所代 表 人 陳永福上列當事人間專業加給事件，上訴人對於中華民國103年4月10日臺中高等行政法院103年度訴字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人原任臺灣苗栗地方法院司法行政職系委任書記官，於民國（下同）92年7月1日調任被上訴人一般民政職系村幹事，95年3月1日調任被上訴人法制職系委任課員，並按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給至102年5月31日止，迨102年9月1日調任被上訴人民政課一般民政職系委任里幹事任職迄今。其間由於行政院人事行政總處抽查，發現上訴人支領法制專業加給資格似與規定不符，乃函請苗栗縣政府查復，經苗栗縣政府於102年5月14日以府人給字第1020095176號函轉請被上訴人查復，並經行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋針對苗栗縣三義鄉公所調解委員會秘書得否依公務人員專業加給表（五）支領法制專業加給疑義，重申原行政院人事行政局83年11月21日以83局給字第40656號書函意旨後，被上訴人始據以審認上訴人於任職該鄉公所法制職系課員期間，不符合支領法制專業加給之要件，而以102年7月29日大鄉人字第1020009428號函（下稱原處分），追繳上訴人自95年3月1日起至102年5月31日止，因支領法制專業加給所溢領之法制專業加給差額共計新臺幣（下同）492,813元。上訴人不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會以102年10月29日102公審決字第300號復審決定書駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠專業加給乃就專業人員所為之專業工作，給予公正合理之俸給安排。本件上訴人於95年3月1日起調任被上訴人民政課擔任法制職系委任第5職等課員辦理調解業務時，即以法制人員進用，所處理之業務均屬於法制業務，也均以法制人員專業加給給予俸給，上訴人在此任職期間均符合法制工作之各項規定，被上訴人並陸續核發法制專業加給至102年5月31日止，其法制專業加給之給予也未經告知不合法，若被上訴人於事隔多年（迄今至少已逾7年以上）後，始以原核發法制專業加給處分違法而撤銷之，實已違反行政程序法第8條之規定。㈡上訴人之公務人員任用資格係具有（84）中地升字第3905號考試院考試及格證書，並載明為司法行政職系法院書記官科，屬鄉鎮市調解條例第33條前段規定所謂「經公務人員法律相關類科考試及格」人員，且擔任被上訴人調解委員會秘書，尤其依100年11月22日銓敘部部法三字第1003486783號、考選部選規一字第1000007237號令修正發布生效之「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」所示考試類科：法院書記官、適用職系包括一般行政、人事行政、法制、司法行政均在內，應無不符合公務人員專業加給表（五）所規定：職務歸列「法制職系」、具法律系所畢業或法制類科考試及格及辦理法制、訴願、調解業務等3項要件。然而，被上訴人僅依行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函，與司法院釋字第568、650、657、658號解釋相違。且行政院人事行政總處以原人事行政局前開函釋而增加法律所無之限制並嚴格限縮得支領法制專業加給之適用對象，更明顯有違法律保留原則、明確性原則。㈢被上訴人告知上訴人得支領法制專業加給及連續核發法制專業加給之行為，應得視為上訴人之信賴基礎事實；上訴人調任至被上訴人民政課擔任法制職系委任第5職等課員辦理調解業務，並按月支領法制專業加給以供其生活及財務所需，應堪認為上訴人於客觀上之具體信賴表現行為；且上訴人並未以不正方法或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，使被上訴人作成核發法制專業加給之處分，故上訴人並無信賴不值得保護之情形。從而，上訴人於該期間支領法制專業加給，有信賴保護原則之適用。㈣被上訴人於撤銷違法授益處分之效力，不宜溯及既往，即不應責令上訴人將前已支領之該期間法制專業加給返還，以保障上訴人既定之生活安排不致遭受無從預測之損害；被上訴人依行政程序法第117條前段規定，以原處分撤銷原核發法制專業加給之處分時，怠於行使同法第118條但書所賦予之裁量權，未兼顧上訴人財產保護之權益，僅基於公益之考量而撤銷未依法行政之系爭核發法制加給處分，而未考量上訴人之信賴利益，有違信賴保護原則，應屬怠為裁量之瑕疵，而屬違法，自非妥當。又公法上不當得利返還請求權，其請求權時效，依行政程序法第131條第1項之規定，為5年；被上訴人係於102年7月29日作成原處分，就上訴人自95年3月1日起至97年7月28日止溢領之法制專業加給部分，應已罹於5年之消滅時效期間，不得再向上訴人請求追討。被上訴人所能追繳者，應僅限於上訴人自97年7月29日起至102年5月31日止所溢領之法制專業加給部分。是以，被上訴人追繳上訴人於該期間（至少7年又3個月）溢領之系爭差額，顯已罹於行政程序法第131條第1項前段所規定5年之公法上請求權之時效，自有違誤，實屬不當等語，為此請求判決撤銷復審決定及原處分，且被上訴人應給付上訴人13,755元。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依原行政院人事行政局83年11月21日以83局給字第40656號書函補充規定略以，所稱法制類科，應係指考試院頒發之及格證書中，考試類科欄載明為法制類科者為限。是以，公務人員須符合上述要件始得支領公務人員專業加給表（五）專業加給。惟上訴人所具（84）中地升字第3905號考試院考試及格證書中，考試類科欄並未載明為法制類科，並不符合支領公務人員專業加給表（五）之要件，被上訴人為求慎重以免影響當事人權益，復依行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋，認定上訴人考試及格證書上所載明者為司法行政職系法院書記官科，與上開規定不符，其原支領之專業加給，不符公務人員專業加給表（五）規定，應改依公務人員專業加給表（一）支領。㈡依法務部101年10月23日法律字第10103108190號書函略以：薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分，爰溢發專業加給之情形，於溢發之行政處分未撤銷前，其效力繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，尚無行政程序法所定公法上請求權消滅時效之適用；至原處分機關撤銷原授益處分後，受領人因原授益處分所溢領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權，該請求權消滅時效並自撤銷處分生效時起算。至於其得請求返還之內容及範圍，係原授益處分所溢領之數額，非僅得請求自撤銷原授益處分時起回溯計算5年之數額。是以，在請求權時效尚未消滅前，得請求返還之內容及範圍，係原授益處分所溢領之全部數額。爰此，被上訴人依上開規定請上訴人繳回溢領之法制專業加給差額總計492,813元等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠公務人員專業加給表乃係依公務人員俸給法第18條第1項及加給辦法第13條分層授權而來，原行政院人事行政局（101年2月6日起改制為行政院人事行政總處）基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故公務人員專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效之法規命令。依94年1月1日起生效之公務人員專業加給表（五）適用對象欄第1款及第5款規定，雖經依鄉鎮市調解條例第33條規定指派擔任之調解委員會秘書，並辦理調解業務，但若未具備「職務歸列法制職系」、「具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格」2要件，仍不能支領法制專業加給。又行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋略以：「…原行政院人事行政局爰本於行政院人事幕僚機關立場…，於83年11月21日以83局給字第40656號書函補充規定略以，所稱法制類科，應係指考試院頒發之及格證書中，考試類科欄載明為法制類科者為限…」，上開函釋係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，符合上開法令之規定意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。又上開函釋乃係有關事實認定方面之解釋性行政規則，尚非細節性、技術性之事項，自無上訴人所稱已違反司法院釋字第568、650、657、658號解釋，且增加法律所無之限制，並違反法律保留原則、明確性原則等問題，其就此有所主張，顯非可取。㈡上訴人自95年3月1日起任被上訴人法制職系課員，辦理調解業務，並按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給，雖符合該表適用對象中，屬依「鄉鎮市調解條例」第33條規定指派擔任之調解委員會秘書者。惟上訴人係應84年中央暨地方機關公務人員升等考試委任升等考試司法行政職系書記官科考試及格，該考試類科並非法制類科，依上開函釋，上訴人並不符公務人員專業加給表（五）所定「法制類科」之要件。另上訴人並非法律系所畢業，且未具備專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格，為上訴人陳明在卷，亦有上訴人公務人員履歷表在卷可按，亦不符合支領法制加給之其他要件，被上訴人於系爭期間發給上訴人法制專業加給，即有違誤。是被上訴人認定上訴人不符合支領法制加給之要件，以原處分將原授益行政處分予以撤銷，並通知上訴人繳回自95年3月1日起至102年5月31日止，因支領法制專業加給所溢領之法制專業加給差額492,813元，即非無據。㈢上訴人係84年7月22日通過司法行政職系法院書記官科考試及格，從事公職多年，且擔任與法制有關之工作，理應知悉公務人員任用及各種加給之給與條件、類別、適用對象等事項，本件被上訴人違法發給法制專業加給，縱認上訴人非明知，亦難謂非因重大過失而不知，難謂其信賴利益值得保護。因此，被上訴人將原授益行政處分予以撤銷後，自得對上訴人追繳所溢領之法制專業加給差額，縱然上訴人將所受領之給與予以處分或消費，亦難認係信賴表現之行為，自不得據以主張原處分有違信賴保護原則。㈣參照本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，本件涉及公務人員專業加給表（五）之適用瑕疵，依原處分說明二所示，被上訴人於收受苗栗縣政府102年5月14日府人給字第1020095176號函後，始確實知曉，原作成之違法發給法制加給之授益處分有撤銷原因，是本件被上訴人以原處分函告上訴人撤銷原違法授益處分意旨時，尚未逾2年之除斥期間。再「薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分」有本院100年度判字第1314號判決意旨可資參照。準此，有關溢發專業加給之情形，於溢發之行政處分未撤銷前，依行政程序法第110條第3項之規定，行政處分效力繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無本法第131條所定公法上請求權消滅時效之適用。迨至原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之始發生給付返還請求權。經查，本件上訴人不符合支領法制加給之要件，被上訴人以原處分追繳上訴人自95年3月1日起至102年5月31日止，因支領法制專業加給所溢領之法制專業加給差額共計492,813元。其中，原處分函所載上訴人應繳回95年3月1日起至102年5月31日止溢領之法制專業加給差額，核屬通知性質，如上訴人未依限繳回，被上訴人可依公法上不當得利關係，另向上訴人追訴（本院100年度判字第1314號判決意旨參照）。本件訴訟係上訴人不服被上訴人上開撤銷授益行政處分函提起撤銷訴訟，為上訴人陳明在卷，該上訴人應繳回溢領之法制專業加給差額之觀念通知部分，並非行政處分，自非撤銷訴訟所得審究之範圍。況且，被上訴人請求上訴人應繳回溢領之法制專業加給差額之請求權，依照上開說明，應自被上訴人撤銷原違法授益處分時始得行使，亦即該請求權消滅時效應自撤銷處分生效時起算。被上訴人既係於102年7月29日始作成原處分請求上訴人繳回溢領之法制專業加給差額，迄至上訴人向原審法院提起本件撤銷訴訟時，仍未逾行政程序法第131條所定5年之公法上請求權消滅時效。原處分經核並無違誤，上訴人訴請被上訴人應給付上訴人自102年6月1日起至同年8月31日離職日止，共計3個月，依公務人員專業加給表（五）所定基準核算之法制專業加給13,755元部分，亦屬無據，應併予駁回等語。
五、上訴意旨略謂：㈠按公務人員保障法第91條規定，公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）所為保障事件之決定確定後，有拘束各關係機關之效力，亦即保訓會所為保障事件之決定，除有個案之拘束力外，對於類似案件亦有通案之拘束力。而查保訓會102公審決字第0135號、102公審決字第0053號，102公審決字第0299號等決定，均認為在有形式合法、實質誤發之情形下，受誤發薪給之公務人員，若原發給機關長期怠於行使撤銷權，為違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則，亦有違反法律安定性之要求，而撤銷原處分。本件被上訴人自95年起已7餘年未行使撤銷權，依據上述保訓會決定，原處分應予撤銷。㈡本案情形，被上訴人本應積極行使行政程序法第118條但書規定之裁量權，竟怠於行使，未考量上訴人之信賴利益，僅基於公益之考量而撤銷系爭核發法制專業加給處分，使該等違法處分溯及既往失其效力，並責令上訴人繳回溢領之系爭差額，違反行政法之信賴保護原則，應屬怠為裁量之違法處分。㈢論理而言，本件要非事實單純法規明確，故原處分機關早能於核定時即知上訴人不具有請領法制加給之資格，而超過兩年之除斥期間；要非就是本案事實複雜法規有爭議，因此原處分機關無法知有撤銷事由，此時即應認上訴人對此違法事實無可歸責而受有信賴保護之利益。因此原判決一方面認為原處分機關不知法令為不可歸責之事由，因此除斥期間未起算；一方面又認為上訴人對於不知法令為可歸責之事由，因此無法受有信賴保護之利益，為判決理由顯有矛盾。㈣行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍均需依民法規定，行政機關並無單方裁量之決定權，足認行政機關行使不當得利請求權，係基於與人民相同地位，故限期催告人民返還金錢通知僅為通知人民履行債務，仍應該提起一般給付之訴確定不當得利返還範圍。是以，原處分於此部分要求上訴人繳回專業加給差額共計492,813元部分應予撤銷等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷復審決定及原處分。
六、本院查：㈠「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及
其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」公務人員俸給法第18條第1項定有明文。另「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」為92年1月17日修正發布之公務人員加給給與辦法第13條所明定。是公務人員專業加給表乃係依公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條分層授權而來，原行政院人事行政局（101年2月6日起改制為行政院人事行政總處）基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故公務人員專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效之法規命令。次按，「以下列機關或單位內法制人員，同時符合：⑴職務歸列『法制職系』；⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；及⑶辦理法制、訴願、調解業務等3項要件者為限：…④依『鄉鎮市調解條例』第30條（按：於94年5月18日修正移列為第33條）規定指派擔任之調解委員會秘書。…」為94年1月1日起生效之公務人員專業加給表（五）適用對象欄所明定（100年7月1日修正生效之條文將其中鄉鎮市調解條例第30條修正為第33條）。準此規定，雖經依鄉鎮市調解條例第33條規定指派擔任之調解委員會秘書，並辦理調解業務，但若未具備「職務歸列法制職系」、「具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格」2要件，仍不能支領法制專業加給。又行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋略以：「…為期各機關於適用上開規定辦理所屬法制人員專業加給支給事宜更為明確，並符合法制人員專業加給支給立意及避免寬濫，原行政院人事行政局（以下簡稱原人事局）爰本於行政院人事幕僚機關立場（按：各種加給表係由原人事局研擬後簽陳行政院核定並通函各機關據以辦理），於83年11月21日以83局給字第40656號書函補充規定略以，所稱法制類科，應係指考試院頒發之及格證書中，考試類科欄載明為法制類科者為限。…」㈡行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間
經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」、第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」、第131條第1項前段規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅。」；又行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。（本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議文參照）㈢原判決以上訴人自95年3月1日起任被上訴人法制職系課員，
辦理調解業務，並按公務人員專業加給表（五）規定支領法制專業加給，雖符合該表適用對象中，屬依「鄉鎮市調解條例」第33條規定指派擔任之調解委員會秘書者，惟上訴人係應84年中央暨地方機關公務人員升等考試委任升等考試司法行政職系書記官科考試及格，該考試類科並非法制類科，並不符公務人員專業加給表（五）所定「法制類科」之要件，另上訴人並非法律系所畢業，且未具備專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格，亦不符合支領法制加給之其他要件，被上訴人於系爭期間發給上訴人法制專業加給，即有違誤；上訴人係84年7月22日通過司法行政職系法院書記官科考試及格，從事公職多年，且擔任與法制有關之工作，理應知悉公務人員任用及各種加給之給與條件、類別、適用對象等事項，本件被上訴人違法發給法制專業加給，縱認上訴人非明知，亦難謂非因重大過失而不知，難謂其信賴利益值得保護；所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此，信賴利益並非現存之利益，政府機關給付公務人員之法制專業加給，係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為；被上訴人將原授益行政處分予以撤銷後，自得對上訴人追繳所溢領之法制專業加給差額，縱然上訴人將所受領之給與予以處分或消費，亦難認係信賴表現之行為，自不得據以主張原處分有違信賴保護原則；本件涉及公務人員專業加給表（五）之適用瑕疵，依原處分說明二所示，被上訴人於收受苗栗縣政府102年5月14日府人給字第1020095176號函後，始確實知曉，原作成之違法發給法制加給之授益處分有撤銷原因，是本件被上訴人以原處分函告上訴人撤銷原違法授益處分意旨時，尚未逾2年之除斥期間；薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法溢發授益行政處分之撤銷處分，於溢發之行政處分未撤銷前，其效力繼續存在，受領人自無返還之義務，原處分機關對受領人尚未發生返還給付之請求權，此際尚無本法第131條所定公法上請求權消滅時效之適用；本件上訴人不符合支領法制加給之要件，被上訴人以原處分追繳上訴人自95年3月1日起至102年5月31日止，因支領法制專業加給所溢領之法制專業加給差額共計492,813元，其中原處分函所載上訴人應繳回95年3月1日起至102年5月31日止溢領之法制專業加給差額，核屬通知性質，如上訴人未依限繳回，被上訴人可依公法上不當得利關係，另向上訴人追訴；本件訴訟係上訴人不服被上訴人上開撤銷授益行政處分函提起撤銷訴訟，為上訴人陳明在卷，該上訴人應繳回溢領之法制專業加給差額之觀念通知部分，並非行政處分，自非撤銷訴訟所得審究之範圍；況且，被上訴人請求上訴人應繳回溢領之法制專業加給差額之請求權，應自被上訴人撤銷原違法授益處分時始得行使，亦即該請求權消滅時效應自撤銷處分生效時起算，被上訴人既係於102年7月29日始作成原處分請求上訴人繳回溢領之法制專業加給差額，迄至上訴人向本院提起本件撤銷訴訟時，仍未逾行政程序法第131條所定5年之公法上請求權消滅時效等語為由，將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。
㈣惟按行政程序法第3條規定：「（第1項）行政機關為行政行
為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。…（第3項下列事項，不適用本法之程序規定：…七、對公務員所為之人事行政行為。…」，準此，有關公務員之人事行政行為，除優先適用規範其個別事項之法律外，仍適用行政程序法之實體規定。公務人員俸給法第19條第1項雖規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」，但由於本法及其授權訂定之公務人員加給給與辦法並未就涉及俸給之行政處分撤銷之原因、要件、效果，及追繳的時效、範圍等實體事項予以特別規定，自應依行政程序法有關規定辦理。而行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，如果撤銷對公益沒有重大危害，且受益人有同法第119條所列信賴不值得保護之情形，或雖無信賴不值得保護之情形，但信賴授予利益之行政處分，其信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關或其上級機關即得依職權為全部或一部之撤銷。復依行政程序法第118條規定，違法行政處分經撤銷後，並非一律溯及既往失其效力，為撤銷之機關仍得為維護公益或為避免受益人財產上之損失，另定失其效力之日期。亦即為撤銷之機關對於行政處分撤銷之效力是否溯及既往，如果不溯及既往，失其效力之日期為何？必須權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定；如果撤銷之效力溯及既往所造成受益人財產上之具體損失，與撤銷所欲維護依法行政、政府財政之抽象公益顯失均衡時，即應不使之溯及既往，或另定失其效力之日期，以減少受益人財產上過度之損失。又依行政程序法第127條規定，授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷而有溯及既往失效之情形時，受益人固應依不當得利法律關係返還因該處分所受領之全部給付，於撤銷前尚不生不當得利返還請求權時效進行的問題，惟如果其撤銷之效力不是溯及既往，或係另定失其效力之日期者，因未失效之行政處分所受領之給付，並非不當得利，受益人即無返還之義務，原給付機關自不得加以追繳。茲銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號書函既就「有關公務人員俸給法第19條第1項所定不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳之規定有無行政裁量之空間疑義」，釋復行政院人事行政總處謂：「說明：四、再查公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱保訓會)103年4月1日103年第4次委員會議同意備查之追繳加給事件審查基準，需依實際個案情形適用程序法相關規定後，再判斷得否撤銷原違法授益之行政處分；至於追繳範圍，則依『受益人之信賴是否值得保護』為判斷準據（按：如受益人之信賴值得保護，超過『5年』以上之給付，即不予追繳；如受益人之信賴不值得保護，超過『15年』以上之給付，以不予追繳為宜）。以上開審查基準係保訓會審查案件之內部參考準則，爰本部予以尊重。」等語，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用；且此解釋意旨係基於以下之考量：「對於行政機關向人民行使公法上之請求權，定有5年之消滅時效期間，以維護法秩序之安定性。又關於行政機關對公務人員所為之金錢給付，此給付行為之性質為何，有認為係依法發給，亦即非以行政處分作為給付之基礎；亦有認為係以行政處分作為給付之基礎。前者，行政機關非以行政處分所為之給付，如構成公法上不當得利，其不當得利之返還請求權，依行政程序法第131條第1項之規定，因5年間不行使而消滅，從而，請求返還不當得利之範圍應以5年為限。後者，行政機關以行政處分作為給付基礎所為之給付，不論行政機關給付後之期間經過多久，依行政程序法第121條第1項之規定，行政機關於知有撤銷原因後2年內，均得依同法第117條之規定撤銷該行政處分，且溯及既往失效，並追繳全部之給付。茲以同為行政機關所為之給付，僅因給付行為認定之不同，造成請求返還之範圍有所差異，為求衡平，行政程序法第131條第1項規定之5年請求權時效期間，即有參酌之必要。是以，受益人如無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，為撤銷處分之機關依同法第118條但書之規定行使裁量時，仍應參酌該法第131條第1項前段規定，另定失效日期；且為兼顧依法行政原則、法秩序之安定性及公務人員信賴利益之保護，所另定溯及既往失效日期，以不超過5年為宜。」（保訓會103公審決字第47號、103公審決字第65號復審決定書參照），符合行政程序法第7條所揭示之「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」（必要性）與「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」（衡量性）之比例原則，行政法院自應加以援用。原審係於103年4月10日判決，未及適用上開有利於上訴人之函釋，且未審究被上訴人是否未依行政程序法第118條規定行使裁量權限，而有裁量怠惰之情形，已有未洽。
㈤原判決理由雖謂本件被上訴人違法發給法制專業加給，縱認
上訴人非明知，亦難謂非因重大過失而不知云云，惟所謂重大過失係指顯然欠缺普通人之注意之情形；如係欠缺與處理自己事務為同一之注意者，為具體輕過失，而違反善良管理人應有之注意者，則為抽象輕過失。原判決未指明對於公務員支領法制專業加給的要件，普通人應注意的範圍（一般人注意的程度）為何，及上訴人如何能注意而不注意，遽認其「縱非明知，亦難謂非因重大過失而不知」，理由尚屬不備。而就本件上訴人之情形而言，其係依鄉鎮市調解條例第33條規定指派擔任之調解委員會秘書，並辦理調解業務，且職務歸列「法制職系」，對於支領法制專業加給，僅欠缺「具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格」之要件。雖然上訴人係應84年中央暨地方機關公務人員升等考試委任升等考試司法行政職系法院書記官科考試及格，其考試及格證書中考試類科欄記載的是「司法行政職系法院書記官科」，並非「法制科」，但「司法行政職系法院書記官科」，是否屬於公務人員專業加給表（五）所指「法制類科」，尚非無爭論之空間。蓋銓敘部會同考選部訂定之「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」，自90年2月13日（修正發布）開始即載明：考試類科「法院書記官」，適用職系包括「一般行政、人事行政、法制、司法行政」，雖然該對照表係針對「在本法（按即75年4月21日制定公布公務人員任用法）施行前經依法考試及格人員」及「依公務人員考試法規定辦理之考試，其考試類科未列明職系者」，其考試類科如何適用職系所訂定（76年1月14日訂定發布之公務人員任用法施行細則第12條、97年1月16日修正增訂公務人員任用法第13條之1參照），上訴人所應84年之委任升等考試，已明定係「司法行政職系書記官科」，自無再依上開對照表認定職系之必要，惟依據考試院於89年4月14日修正發布之「職組暨職系名稱一覽表」，已於備註欄明定「司法行政職系與法制職系視為同一職組（按即法務行政），但以本職組現職人員單向調任為限」，93年8月27日修正發布該一覽表之內容，更將法制職系納入法務行政職組，而與原即屬法務行政職組之司法行政職系同一職組，現職人員得相互調任，以致上訴人原任臺灣苗栗地方法院司法行政職系委任書記官，得於95年3月1日調任被上訴人法制職系委任課員。從而上訴人認其考試及格之「司法行政職系書記官科」，與法制有關，而誤以為係屬法制「類」科，尚非全然無據（克盡以上一般公務員的注意義務，猶未能確知其非屬法制類科）。雖然行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋援引原行政院人事行政局83年11月21日83局給字第40656號書函意旨，謂「所稱法制類科，應係指考試院頒發之及格證書中，考試類科欄載明為法制類科者為限」，惟其所指原行政院人事行政局83年11月21日83局給字第40656號書函，於行政院人事行政總處（即原行政院人事行政局）的官網並未刊登（搜尋不到），甚至連被上訴人所屬人事行政人員亦誤以為上訴人之情形完全符合公務人員專業加給表（五）所定條件，而同意上訴人自95年3月1日調任被上訴人法制職系委任課員辦理調解業務開始可以支領法制專業加給，迄苗栗縣政府於102年5月14日以府人給字第1020095176號函轉行政院人事行政總處抽查結果，請被上訴人查明（原審卷第21頁），再經行政院人事行政總處102年6月7日總處給字第1020036352號函釋針對苗栗縣三義鄉公所調解委員會秘書得否依公務人員專業加給表（五）支領法制專業加給疑義，重申原行政院人事行政局83年11月21日以83局給字第40656號書函意旨後，被上訴人始確認上訴人於任職該鄉公所法制職系課員期間，不符合支領法制專業加給之要件，而以原處分追繳上訴人自95年3月1日起至102年5月31日止，因支領法制專業加給所溢領之法制專業加給差額共計492,813元。足見公務人員專業加給表（五）所指「法制類科」考試及格，依原行政院人事行政局83年11月21日83局給字第40656號書函意旨，解釋上僅以「考試院頒發之及格證書中，考試類科欄載明為法制類科者為限」，似已超出普通人知悉之範圍，而屬善良管理人應注意的事項，欠缺此項注意者僅為抽象輕過失，尚非重大過失（本件復審決定書亦認「難謂復審人有明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事」）。原審未經詳察，徒以上訴人係84年7月22日通過司法行政職系法院書記官科考試及格，從事公職多年，且擔任與法制有關之工作，理應知悉公務人員任用及各種加給之給與條件、類別、適用對象等事項等語為由，認上訴人對於違法發給法制專業加給，縱非明知，亦難謂非因重大過失而不知云云，似以上訴人違反善良管理人的注意義務，作為認定其對於違法發給法制專業加給，係因重大過失而不知的基礎，已混淆重大過失與抽象輕過失的分際，容有未洽，原判決進而謂上訴人之信賴利益不值得保護，自嫌速斷。蓋如果系爭核發法制專業加給的違法處分，亦非上訴人以詐欺、脅迫或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述所作成，即難謂其有信賴不值得保護之情形，則縱使衡酌公務人員支領加給之平等性、貫徹依法行政原則及政府財政等公益，其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，而認系爭核發法制專業加給的違法處分仍無行政程序法第117條第2款不得撤銷規定之適用，揆諸前開說明，為撤銷後，亦須就其效力是否溯及既往，另定失其效力之日期為何？權衡公益之維護與受益人信賴利益之保護，依比例原則加以裁量決定，並有前揭銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號書函意旨之適用。
㈥綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當與理由不
備之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 9 月 11 日
書記官 邱 彰 德