最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第408號上 訴 人 臺灣高等法院高雄分院檢察署犯罪被害人補償覆審
委員會代 表 人 林玲玉訴訟代理人 朱秋菊被 上訴 人 余育文
陳碧霞上列當事人間犯罪被害人保護法事件，上訴人對於中華民國103年3月6日高雄高等行政法院102年度訴字第436號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。本件移送於法務部。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人因其子余仁傑遭人共同殺害，申請犯罪被害補償金，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢）犯罪被害人補償審議委員會（下稱審議委員會）於101年6月14日以100年度補審字第91號、第93號決定（下稱原審議決定）補償被上訴人余育文新臺幣（下同）24萬元、被上訴人陳碧霞25萬9,472元。被上訴人不服補償金額，向上訴人申請覆議，經上訴人於101年10月31日以101年度補覆議字第7號決定（下稱第1次覆議決定）撤銷原審議決定，改補償被上訴人余育文30萬元、被上訴人陳碧霞34萬5,740元，未經提起行政訴訟而確定。嗣後上訴人接獲通報，查知被上訴人早於第1次覆議決定作成前，即與部分加害人達成民事和解，先後受領賠償金共310萬元完畢，如自犯罪被害補償金中減除，被上訴人已無餘額可受補償，遂以第1次覆議決定係認定事實有誤之違法行政處分為由，依行政程序法第117條規定，自行於102年10月23日以102年度補覆議字第6號決定（實質上並非覆議決定，惟為利便敘述，乃沿襲原判決稱謂，下稱第2次覆議決定），撤銷第1次覆議決定、撤銷高雄地檢審議委員會原審議決定，並駁回被上訴人之申請，且教示被上訴人如不服第2次覆議決定，得於收受該決定書後30日內，逕行提起行政訴訟。復因被上訴人不服高雄地檢另以102年7月8日雄檢瑞闕牧100補審93字第57260號函通知被上訴人不予給付本件犯罪被害補償金，已依高雄地檢所教示法務部92年9月4日法保字第0921001222號函釋意旨，先提起訴願及行政訴訟，乃於該案起訴狀送達被告高雄地檢審議委員會前，具狀追加起訴，以臺灣高等法院高雄分院檢察署犯罪被害人補償覆審委員會（即上訴人）為被告，請求撤銷第2次覆議決定，惟其先前提起之訴訟已於原審言詞辯論期日撤回，原審法院乃就追加之後訴（即本件行政訴訟）判決撤銷第2次覆議決定，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠高雄地檢審議委員會審議決定雖准予補償被上訴人，惟其認定「被害人與有過失」，為免影響嗣後之民事求償，被上訴人乃向上訴人申請覆議。且被上訴人信賴高雄地檢審議委員會補償決定之效力，始同意與加害人達成和解，此觀諸和解書載明「‧‧‧乙方上揭賠償，不包含甲方因余仁傑死亡時所得領取之犯罪被害補償金‧‧‧」、「倘日後其他共同侵權行為人或犯罪被害補償機關向乙方請求因余仁傑死亡所須負之損害賠償分擔額，‧‧‧乙方皆不得向甲方請求返還上揭所給付之賠償金」等語自明。亦即加害人與被上訴人達成和解時，均知悉和解金額並不包含犯罪被害補償金，且加害人自願負擔犯罪被害人補償機關之求償，故上開和解不妨害國家依犯罪被害人保護法第12條向加害人行使公法上獨立之求償權，上訴人自不能行使犯罪被害人保護法第11條規定之減除權。㈡被上訴人係在向上訴人提出覆議後，始陸續與加害人達成和解，被上訴人並無意識到要將和解書陳報上訴人。嗣被上訴人依第1次覆議決定申領補償金時，即主動向高雄地檢提交相關和解書，足徵被上訴人非故意隱瞞使上訴人陷於錯誤作成第1次覆議決定，並無信賴不值得保護之情形等語，為此請求判決撤銷上訴人第2次覆議決定。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠被上訴人早在上訴人第1次覆議決定於101年10月31日作成之前，即陸續與各加害人達成和解，受領賠償金310萬元（於101年10月1日受領與加害人曾紹瑋和解之賠償金100萬元、101年10月7日受領與加害人洪煥深和解之賠償金80萬、101年10月9日分別受領與加害人蕭偉皓、洪廷諺和解之賠償金50萬元、80萬元）。另於第1次覆議決定作成後，在101年12月28日受領與加害人林呈育和解之賠償金50萬元，於言詞辯論時，被上訴人自承已受領賠償金逾400萬元，依犯罪被害人保護法第11條規定，應於計算補償金時予以減除。從而，被上訴人余育文30萬元、被上訴人陳碧霞34萬5,740元之補償金，依法扣除所受領之和解賠償金後，顯已無餘額可受補償。㈡高雄地檢審議委員會受理申請時，已告知被上訴人應陳報和解。如上訴人知悉被上訴人受領高額和解金乙節，依法予以減除後本無須予以補償。然上訴人作成第1次覆議決定前，被上訴人未陳報和解書，造成上訴人認定事實錯誤作成違法之第1次覆議決定，顯可歸咎於被上訴人，上訴人自得依行政程序法第117條規定撤銷第1次覆議決定，重作第2次覆議決定。㈢犯罪被害人保護法之立法意旨在於「救急不救窮」，僅於被害人無法獲得補償及其他社會安全給付情況下，始基於補充地位給予補償。被上訴人主張與加害人和解時，已約定和解金不包括犯罪補償金額在內云云，不能脫免法定減除權規定之適用。又縱使本件判決被上訴人勝訴，嗣後國家仍可請求被上訴人返還補償金，徒增反覆程序耗費司法資源等語。
四、原判決撤銷第2次覆議決定，其理由略謂：㈠依行政程序法第117條規定「於法定救濟期間經過後」及規範行政程序之目的以觀，應僅適用於進入行政救濟程序以前，屬非爭訟性之行政程序，至於具有爭訟性之行政救濟程序，則無適用之餘地。再者，司法院25年院字第1557號解釋意旨，謂訴願之決定，有拘束原處分或原決定官署之效力，不得由原決定官署自動撤銷其原決定。另司法院28年院字第1849號解釋意旨，亦謂受理訴願官署所為之決定，不得自行撤銷。如訴願人於決定確定前，發見有利益之新證據，亦祇能由訴願人提起再訴願，以資救濟。至決定確定前為決定基礎之法令變更，原決定官署不得因訴願人有不服之聲明，而自行撤銷其決定。參照上開解釋意旨，可知性質上為行政救濟程序之訴願決定或其他行政處分，其處分標的、程序、內容，與法院判決相類似，為救濟程序之行政機關以類似訴訟之準司法程序，認定人民權利或義務是否存在，亦即對爭訟之權利義務關係，作成實體上判斷作用，則於送達後，應有一事不再理原則之適用，救濟決定機關即應受其拘束，縱事後發現決定有違誤，基於救濟程序決定之法的安定性要求，救濟決定機關不得適用行政程序法第117條規定，職權撤銷自己作成之行政救濟決定。㈡覆審委員會固屬依犯罪被害人保護法第14條第1項、第2項設置，具有當事人能力之行政機關（本院94年6月份庭長法官聯席會議意旨參照）。然依上開法條之立法理由，係87年5月27日制定當時參考冤獄賠償法第5條規定（現行刑事補償法第19條）而設，可見立法者將上訴人定位為具有司法屬性之行政機關。再者，綜合犯罪被害人保護法第14條第3項、犯罪被害人補償審議委員會及犯罪被害人補償覆審委員會設置要點（下稱設置要點）第4點、第5點、第8點、第9點規定，有關設置於各法院檢察署、委員會組成成員之身分、決議程序、解決爭訟事件、準用刑事訴訟法之迴避規定等情觀之，其重視公正客觀超然之特性，類似於法院審判機制，益徵在犯罪被害補償金申請覆議事件之審議事項（即關於設置要點第3點第1款之掌理事項），制度設計上傾向於司法化，具有準司法程序之性質。因此，關於申請覆議，由覆審委員會覆審議決之程序，應定性為行政救濟程序（本院93年判字第541號判決意旨參照），而非行政程序，故覆審委員會於作成覆議決定後，不能再依行政程序法第117條規定自為撤銷。是上訴人適用行政程序法第117條規定，所為撤銷第1次覆議決定之第2次覆議決定，於法顯有不合。㈢依犯罪被害人保護法第18條第1項及同法施行細則第14條第1項第2款規定可知，申請覆議之行政救濟程序，有全部或一部提起覆議之問題。如審議委員會決定部分申請准予補償，部分申請予以駁回，申請人僅就駁回申請部分不服，據以申請覆議，則該准予補償但未聲明不服之部分，業已確定在案，覆審委員會僅能就已提起覆審部分即審議委員會駁回申請部分審議，而不能對已確定部分再為審議。本件被上訴人以其子余仁傑遭人殺害，依犯罪被害人保護法規定，向高雄地檢審議委員會申請核發犯罪被害補償金。被上訴人即父親余育文請求扶養費100萬元、精神慰撫金40萬元；被上訴人即母親陳碧霞請求殯葬費30萬元、扶養費100萬元、精神慰撫金40萬元，經該審議委員會審酌加害人及被害人過失情節，認被害人應負擔過失比例為5分之1，認被上訴人余育文原得請求慰撫金30萬元，依比例減少後，決定補償被上訴人余育文精神慰撫金24萬元，一次支付，其餘申請駁回；認被上訴人陳碧霞原得請求之殯葬費13萬2,340元、精神慰撫金30萬元，共計43萬2,340元，依比例減少後，尚得請領34萬5,872元，再減除已受領之勞工保險8萬6,400元，決定補償被上訴人陳碧霞25萬9,472元，一次支付，其餘申請駁回在案。被上訴人就上開駁回申請部分不服，向上訴人申請覆議，就准予補償部分（補償被上訴人余育文在24萬元範圍內、補償被上訴人陳碧霞在25萬9,472元範圍內）並未聲明不服，故准予補償部分已確定在案，揆諸上開說明，上訴人本不得再為審議。惟上訴人於職權撤銷第1次覆議決定後，重新作成之第2次覆議決定，竟就上開未經聲明不服而已確定部分予以審議，決定撤銷並駁回被上訴人之申請，於法亦有不合。㈣本件上訴人所為第2次覆議決定，有如上所述不合法情形，被上訴人起訴請求撤銷，所持理由雖有不同，惟覆議既有違法之處，自應認被上訴人之訴為有理由，予以撤銷。又本件判決結果，上訴人第2次覆議決定遭撤銷，應回復上訴人第1次覆議決定之效力，如依上訴人主張之事實理由，補償金支付機關即高雄地檢署得依犯罪被害人保護法第11條規定行使減除權，據以拒絕給付，並於被上訴人提起給付之訴時，據以主張資為抗辯，經由行政訴訟解決最終爭議；或於支付補償金後，再由高雄地檢審議委員會依犯罪被害人保護法第25第1項規定，以決定書決定返還補償金，則屬另一問題，併予敘明等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依本院94年6月份庭長法官聯席會議決議之意旨，上訴人所為之決定，自屬行政處分無誤，故上訴人為第1次覆審決定前，因未發現申請人在前已陸續受取和解金共計360萬元，以致決定犯罪被害補償金時未扣除申請人已受取之損害賠償給付（參照犯罪被害人保護法第11條規定），因此，上訴人才依法務部核復「臺灣高雄地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員會法律問題」意見一覽表之核復意見（採乙說）結果，認為第1次覆審決定應屬認定事實有違誤之違法行政處分。㈡本件上訴人於101年10月31日以第1次覆議決定補償被上訴人余育文30萬元、陳碧霞34萬5740元之決定，已因法定救濟期間經過，被上訴人未提起行政訴訟而確定，而高雄地檢審議委員會審議決定已遭撤銷，是被上訴人所得請領犯罪被害補償金之依據，係上訴人所為第1次覆審決定；再被上訴人對是否和解之重要事項為不完全陳述，已構成信賴不值得保護情形及過程，已如原審答辯書狀所載，是本件自屬法定救濟期間經過後之違法授益行政處分無誤。上訴人自有權依本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，撤銷已確定之違法授益行政處分，並於確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時起算2年除斥期間為之，於法並無不合，原判決所引司法院25年院字第1557號、28年院字第1849解釋所指情形，與本案尚屬有間。況本件並不屬行政程序法第3條第3項規定排除適用行政程序法範園，自應有行政程序法適用甚明。㈢另被上訴人原覆議意旨係就過失比例責任分擔有所爭執，是其聲請覆議部分，係就整體審議決定不服所為之覆議申請（整體金額調整），而上訴人亦以第1次覆議決定認被上訴人無庸負擔過失責任，作出整體較有利於被上訴人之決定，既無所謂被上訴人部分聲明不服情形，亦無上訴人就未經聲明不服而已確定部分予以審議情形，原判決認上訴人就未經聲明不服已確定部分予以審議，亦顯有誤解。綜上，原判決顯違背法令，爰依行政訴訟法第242條、第243條提起上訴等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人之訴。
六、本院查：㈠行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…（第4項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。…」；訴願法第61條第1項規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」；行政程序法第99條規定：「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於十日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」準此，人民不服中央或地方機關所為行政處分，除法律有特別規定外，應先依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。如未經訴願程序，逕行提起撤銷訴訟，包括以變更或追加新訴之方式為之，均為法所不許。惟其逕行提起撤銷訴訟係因原處分機關告知錯誤所致者，則以其提起撤銷訴訟時所為不服原行政處分之表示，視為自始向訴願管轄機關提起訴願，受訴法院應將該事件移送於訴願管轄機關。
㈡次按犯罪被害人保護法第14條、第15條、第17條、第18條依
序規定：「（第1項）地方法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償審議委員會(以下簡稱審議委員會)，掌理補償之決定及其他有關事務。（第2項）高等法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償覆審委員會(以下簡稱覆審委員會)，就有關犯罪被害人補償事務，指揮監督審議委員會，並受理不服審議委員會決定之覆議事件及逕為決定事件。…」、「申請犯罪被害補償金者，應以書面向犯罪地之審議委員會為之。有下列各款情形之一者，由中央政府所在地之覆審委員會指定應受理之審議委員會：一、犯罪地不明者。二、應受理之委員會有爭議者。三、無應受理之委員會者。」、「審議委員會對於補償申請之決定，應參酌司法機關調查所得資料，自收受申請書之日起三個月內，以書面為之。」、「申請人不服審議委員會之決定者，得於收受決定書後三十日內，以書面敘明理由向覆審委員會申請覆議。審議委員會未於前條所定期間內為決定者，申請人得於期間屆滿後三十日內，以書面向覆審委員會申請逕為決定。前條規定，於覆審委員會為覆議決定及逕為決定時準用之。」，其第19條固然規定：「申請人不服覆審委員會之覆議決定或逕為決定，或覆審委員會未於第十七條所定期間內為決定者，得於收受決定書或期間屆滿後三十日內，逕行提起行政訴訟。」，惟如果申請人對於覆審委員會之覆議決定或逕為決定，未於收受決定書後三十日內，提起行政訴訟，該決定於程序與實體上即歸確定；此後，如果覆審委員會另援引行政程序法第117條「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」之規定，依職權撤銷該已確定之覆議決定及下級機關審議委員會所為審議決定，乃依行政程序所為新處分，並非依覆議程序所作的覆議決定，自難適用犯罪被害人保護法第19條規定，對此新處分逕行提起行政撤銷訴訟，而應遵守行政訴訟法第4條第1項原則性之規定，先向訴願管轄機關提起訴願，方屬正辦。而依法務部組織法第2條第7款規定：「本部掌理下列事項：…七、觀護、更生保護、犯罪被害人保護、犯罪預防、法治教育、法律扶助及服務、訴訟輔導等司法保護之政策規劃、法規研擬、指導及監督。…」；犯罪被害人保護法第14條第3項規定：「覆審委員會及審議委員會均置主任委員一人，分別由高等法院或其分院檢察署檢察長、地方法院或其分院檢察署檢察長兼任；委員六人至十人，由檢察長遴選檢察官及其他具有法律、醫學或相關專門學識之人士，報請法務部核定後聘兼之；職員由檢察署就其員額內調兼之。」；犯罪被害人補償審議委員會及犯罪被害人補償覆審委員會設置要點第1點規定：「法務部為執行犯罪被害人保護相關事項，依犯罪被害人保護法(以下簡稱本法)第十四條規定，於各地方法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償審議委員會(以下簡稱審議委員會)及各高等法院及其分院檢察署設犯罪被害人補償覆審委員會(以下簡稱覆審委員會)，辦理補償之決定及其他有關事務，特訂定本要點。」、第13點規定：「各委員會幹事應就每一犯罪被害補償金申請事件編列卷宗。法務部於必要時，得調閱各委員會處理被害人補償之卷宗。」、第14點規定：「各委員會應定期將統計犯罪被害人補償金申請事件之受理、處理及補償金核發情形，列表陳報法務部。」，可知審議委員會及覆審委員會均係法務部所屬機關，不服審議委員會及覆審委員會作成之行政處分者，除依犯罪被害人保護法第17條、第18條及第25條所為審議決定及覆議決定以外，自應依訴願法第4條第6款之規定，向法務部提起訴願。㈢本件被上訴人因其子余仁傑遭人共同殺害，申請犯罪被害補
償金，經高雄地檢審議委員會於101年6月14日以原審議決定補償被上訴人余育文24萬元、被上訴人陳碧霞25萬9,472元。被上訴人不服補償金額，向上訴人申請覆議，經上訴人於101年10月31日以第1次覆議決定撤銷原審議決定，改補償被上訴人余育文30萬元、被上訴人陳碧霞34萬5,740元，未經提起行政訴訟而確定。嗣後上訴人接獲通報，查知被上訴人早於第1次覆議決定作成前，即與部分加害人達成民事和解，先後受領賠償金共310萬元完畢，如自犯罪被害補償金中減除，被上訴人已無餘額可受補償，遂以第1次覆議決定係認定事實有誤之違法行政處分為由，依行政程序法第117條規定，自行於102年10月23日以102年度補覆議字第6號決定，撤銷第1次覆議決定、撤銷高雄地檢審議委員會原審議決定，並駁回被上訴人之申請等情，為原判決確定之事實，足見上訴人係於第1次覆議決定確定後，另援引行政程序法第117條規定，依職權撤銷該已確定之覆議決定、原審議決定，顯係依行政程序所為新處分，並非依覆議程序所作的覆議決定，自難適用犯罪被害人保護法第19條規定，對此新處分逕行提起行政撤銷訴訟，而應遵守行政訴訟法第4條第1項原則性之規定，先向訴願管轄機關提起訴願，方屬正辦。詎上訴人於此新處分書末教示被上訴人如有不服，得於收受該文書後30日內（與提起訴願之法定期間相同），逕行提起行政訴訟，致使被上訴人於起訴請求撤銷高雄地檢另以102年7月8日雄檢瑞闕牧100補審93字第57260號函所為通知被上訴人不予給付本件犯罪被害補償金之訴訟繫屬中，未經訴願程序，於102年11月26日逕行具狀追加提起本件行政訴訟，即以上訴人為被告，請求撤銷該新處分（即所謂第2次覆議決定）。則揆諸前開說明，依行政訴訟法第111條第4項規定，原審法院本不應准許其追加起訴；且其逕行追加起訴係因上訴人告知錯誤所致，依行政程序法第99條規定，應以其提起撤銷訴訟時所為不服該新處分之表示，視為自始向訴願管轄機關即上訴人之上級機關法務部提起訴願，受訴法院本應於依行政訴訟法第107條第1項第10款後段裁定駁回其追加提起之本件行政訴訟時，一併諭知將本事件移送於訴願管轄機關法務部，至於上訴人是否適合逕依職權撤銷已確定之第1次覆議決定及原審議決定（准予補償部分）？被上訴人就原審議決定駁回其申請部分不服，向上訴人申請覆議，就准予補償部分（補償被上訴人余育文在24萬元範圍內、補償被上訴人陳碧霞在25萬9,472元範圍內）並未聲明不服，故准予補償部分已確定，上訴人就該未經聲明不服而已確定部分予以審議，作成第1次覆議決定，將原審議決定全部予以撤銷（再自行作成補償決定），是否適法？嗣於第1次覆議決定確定後，上訴人援引行政程序法第117條，自行撤銷第1次覆議決定，即使原審議決定全部回復效力，而該未經聲明不服業已確定部分，於當初作成決定時認定事實既無錯誤（被上訴人與加害人尚未達成民事和解而獲得賠償款），上訴人依職權一併予以撤銷，有無理由？以及第1次覆議決定有無行政程序法第117條但書所列兩款不得撤銷之情形？等涉及被上訴人提起本件撤銷訴訟有無理由之問題，則應俟踐行訴願程序後，如有提起行政訴訟，再予審究。詎原審法院未裁定駁回被上訴人追加提起之本件行政訴訟，並將本事件移送於訴願管轄機關法務部，遽以上訴人依犯罪被害人保護法作成覆議決定之程序，性質上係準司法程序之行政救濟程序，則所為覆議決定，縱有違誤，上訴人亦不能適用行政程序法第117條規定自行撤銷之，更不得撤銷被上訴人就高雄地檢審議委員會審議決定未聲明不服業已確定之部分等語為由，判決撤銷上訴人所為第2次覆議決定，容有未洽。上訴論旨雖未指摘及於此，但此為本院應依職權審酌之事項，仍應認其上訴為有理由。爰將原判決廢棄，駁回被上訴人在第一審之訴，並將本件移送於法務部依訴願程序處理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第104條、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 7 月 25 日
書記官 邱 彰 德