最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第41號上 訴 人 林賜學
林子豐邱益財陳世山陳友山蔣美卿共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
林育丞 律師許嘉容 律師被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 陳志清
參 加 人 竹霖園懷恩堂股份有限公司代 表 人 羅天長訴訟代理人 郭林勇 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國102年9月5日臺中高等行政法院102年度訴字第91號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人於民國100年3月9日以竹霖園字第1000301號函送「竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施興辦事業計畫書」（以下簡稱興辦事業計畫）申請設置骨灰（骸）存放設施，被上訴人於100年11月14日以府民業字第1000309167號函（下稱原處分）同意興辦事業計畫。上訴人不服，以利害關係人名義於101年5月22日及101年6月30日提起訴願，經內政部以101年12月22日台內訴字第1010356900號及101年12月22日台內訴字第1010383348號訴願決定駁回。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本案系爭土地（即納骨塔基地南投縣○○鎮○○段○○○○號土地，以下同）臨接道路之「聯外道路」加正巷，經原審法院於102年5月1日至現場勘驗及測量，測量結果顯不合內政部101年11月6日台內民字第10102942742號函（下稱內政部101年11月6日函）、內政部101年12月5日台內民字第1010363489號函（下稱內政部101年12月5日函）、99年1月27日修正公布之殯葬管理條例為第16條第2項（101年1月11日修正移列為第17條第2項）及非都市土地開發審議作業規範總編第8點之1、第26點等規定對於「聯外道路」寬度之要件。又系爭土地與加正巷間尚存有3.2公尺寬之國有土地，本案納骨塔顯無法與加正巷連接，被上訴人僅基於參加人提供之錯誤、不完全之資訊，即核准參加人之設置許可，原處分自屬違法。另按內政部96年11月22日台內民字第0960181987號函（下稱內政部96年11月22日函）之意旨，係為補充內政部92年5月1日台內民字第0920004331號函，闡明如納骨塔基地既有之聯外道路寬度未達6公尺或無既成道路者，應考量事後有無變更設計以合於規定之可能。又既成道路亦屬聯外道路，而有殯葬管理條例第16條第2項規定之適用，參加人對內政部96年11月22日函之解釋，容有誤解。（二）本案就南投都市計畫線上分區查詢圖觀之，緊臨894地號之系○○○鎮○○段○○○號土地，其與竹山鎮○市○○區○○○路上住宅區之直線距離僅90公尺許；又系爭土地之半徑300公尺內居住人口逾12,000人，半徑500公尺居住人口逾25,000人，實質上難謂非屬戶口繁盛區，顯見本案未符合99年1月27日修正公布之殯葬管理條例第9條第1項前段及其施行細則第7條等規定。另本案先前經被上訴人94年1月28日府民宗字第09400265100號函否准參加人設置納骨塔之申請；本次申請時，納骨塔土地距離竹山國中距離原未達300公尺，參加人為規避上開距離限制，乃於100年4月25日向南投縣竹山地政事務所申請分割土地為地號為785、785-1地號，辦理分割後，785地號與竹山國中距離仍未達300公尺，參加人復於同年7月4日再次自785地號土地辦理分割785-2地號土地，785地號土地經過二次分割後，與竹山國中距離為300.103公尺。惟785-2地號土地實際面積僅有6.26平方公尺，實係參加人為規避殯葬管理條例所實施之無益且不必要分割。（三）被上訴人102年5月23日所提出之都市計畫說明書，係62年3月21日所核定之版本，系爭土地雖未變更用地型態，惟依現行94年6月10日變更竹山都市計畫案之計畫書所附「土地使用現況示意圖」可知，894地號土地是否適於墓地使用，尚有疑問；且系爭土地興建納骨塔，對於未來竹山鎮居民上學通勤恐皆有實質影響。又第一公墓依民意公告禁葬，日後將規劃為生態公園等，有利地方觀光發展之藍圖，方符合竹山鎮民之利益，如「生態公園」內申設納骨塔，將嚴重阻礙竹山之繁榮發展。另按非都市土地使用管制規則第6條附表一之規定，可見墳墓用地除了殯葬設施外，尚可為林業使用，且於102年5月1日現場勘驗程序，即證實系爭土地現況即作為竹林使用。（四）按殯葬管理條例第7條第3項之規定，被上訴人於100年11月14日核准參加人於系爭土地上興建納骨塔，參加人至遲應於101年11月13日施工興建納骨塔，惟據原審法院102年5月1日勘驗程序至今，參加人迄未動工，故被上訴人應依法職權廢止原處分。又本案參加人既無報請延長，然被上訴人逕以101年8月13日府民業字第1010158479號函（下稱被上訴人101年8月13日函）說明參加人申請於系爭土地設置納骨塔一事，應由101年5月30日府農管字第1010111345號函送達後起算應於一年內施工，之後又以102年3月18日府民業字第1020048811號函（下稱被上訴人102年3月18日函）同意參加人於一年內施工延長原處分之有效期間，顯有違法情事。另比較被上訴人101年8月13日函及被上訴人102年3月18日函可知，被上訴人對於參加人同一件申請案所稱之有效期間前後不一，且「水土保持義務」、「聯外道路認定之疑義」及「申請興辦事業變更」等事由，均非法定延長之特殊情形；退步言，若上述疑義及興辦事業變更等得為延長施工期間之特殊事由，惟參加人上開事由皆於原處分作成後才逐項申請主管機關解釋，可知被上訴人作成原處分當時並未就相關法令規定逐一審核，故原處分之作成顯有違法瑕疵。（五）參加人於100年1月19日向被上訴人申請設置本案納骨塔後，即於100年3月1日至102年2月8日間申請公司停業，被上訴人仍於100年11月14日核准其設置許可，甚至於參加人停業期間內以101年8月13日函自行替參加人延長許可期限，然後在參加人重行營業後馬上以102年3月18日函為參加人量身訂作設置許可。又被上訴人訴訟代理人莊豐德曾經於101年南投縣議會第17屆第五次定期會各單位業務報告及檢討時，親口承認參加人當時申請有不適格之問題，則原處分顯然違法等情，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）本案上訴人並無因行政處分致其現已存在之權利或法律上之公共利益受影響，僅具其自認情感上之利害關係，不符合「利害關係人」之要求。（二）依被上訴人100年2月24日府建管字第10000406412號函之建築線指定成果圖，本案基地臨接道路，該基地於101年5月31日經南投縣竹山地政事務所進行重測，發現參加人興辦事業計畫內所檢附之現況測量成果圖有誤，被上訴人遂於101年6月5日以府建管字第1010113176號函通知參加人修正後再送被上訴人辦理。另有關聯外道路部分，依內政部101年12月5日函說明三、內政部99年4月23日台內民字第0990080013號函釋（下稱內政部99年4月23日函）等意旨，本案被上訴人業於100年11月14日核定在案，該基地緊臨既成道路加正巷，並無聯外道路相關問題。（三）依殯葬管理條例第9條規定，本案基地距離500公尺以內，並無貯藏或製造公共危險品及可燃性高壓氣體、易燃氣體、油料等之場所，有關員林客運股份有限公司竹山營運處之油料儲存槽，亦非「公共危險品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」所稱之場所。又本案申請設置之基地係屬一般農業區墳墓用地，環繞該基地四周計有竹山都市○○區○○段894、614地號及竹山鎮0000000段767、782、784地號）土地，使用地類別均屬墳墓用地，故該基地四周幾乎被墳墓用地圍繞，除供殯葬設施目的使用外並不能作為他用，且經評估該基地位於竹山都市計畫公墓用地（桂林段894、614地號）旁，且竹山鎮第1公墓範圍內經公告禁葬，其禁葬原因係為為配合政府傳統公墓更新及推動環保多元葬法，未來將規劃成優質綠化園區，應不影響都市發展。參加人興辦骨灰（骸）存放設施對於推動環保多元葬法有相當助益。另依被上訴人100年9月6日地政處派員現場測量結果，其基地距離學校最近處均超過300公尺之法定距離。（四）按殯葬管理條例第6條第3項、第7條第3項等規定，參加人因水土保持義務、建築線指定涉及聯外道路認定疑義經釋示確定後，始於101年10月26日以竹霖園（興）字第1011026號函向被上訴人申請興辦事業計畫變更（調整停車格及基地內道路配置），經被上訴人審查結果符合法令規定，經被上訴人102年3月18日函同意在案。又本案申請基地，是否屬山坡地需擬具水土保持計畫及興辦事業計畫中配置圖之變更均涉及建築執照申請之准駁依據，故本案應於被上訴人原則同意變更興辦事業計畫之日（102年3月18日）起一年內施工，以符合殯葬管理條例第7條規定。（五）又依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，上訴人調閱之被上訴人100年11月14日府民業字第1000309167號及被上訴人102年3月18日函，尚屬商業機密，不同意公開閱覽等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）依司法院釋字第469號解釋、本院98年度判字318號判決等意旨，本案上訴人並無因行政處分致其現已存在之權利或法律上之利益受影響，僅具其自認情感上之利害關係，應不具當事人適格（二）依內政部96年11月22日函意旨，本件處分做成之時係為100年11月14日，尚無違反處分當時之相關法令及函釋。又依內政部101年11月6日函、101年12月5日函等意旨，參加人雖於101年10月26日向被上訴人申請事業計畫變更，然僅涉及基地停車格調整及基地內道路配置之變更，未涉及聯外道路之變更，自無違法疑義；退步言，縱被上訴人所為之處分係為違法處分，該違法處分乃參加人興辦事業之信賴基礎，參加人因該信賴基礎亦有投入人力、物力規劃納骨塔設計與施工之信賴表現，且參加人對於該違法處分並無行政程序法第119條等信賴不值得保護之情事，其信賴值得法律保護。（三）依被上訴人100年9月6日地政處派員現場測量結果，其基地距離學校最近處均超過300公尺之法定距離，上訴人稱參加人分割土地係以脫法行為規避殯葬管理條例之限制與實情並不相符。（四）本件系爭基地係屬一般農業區墳墓用地，幾乎被四周墳墓用地圍繞，可見系爭基地作為墓地使用乃是唯一合法使用收益參加人財產權之途，故本件應符合殯葬管理條例第9條之相關規定，被上訴人裁量後所為之核准處分應為合法。又第一公墓規劃興建為生態公園，勢必須將第一公墓之現有墳墓予以遷葬，若將第一公墓現有墳墓之先人遷入參加人之納骨塔，將有助於竹山鎮整體繁榮發展；若無法就近遷入參加人之納骨塔，亦無法順利尋得遷葬地點，則將另行製造社會問題，及使第三人因第一公墓改建為生態公園及撤銷被上訴人之核准興辦處分受有權利及法律上利益之損害。另依都市計畫法第13條第1款規定，竹山鎮第一公墓是否改建為生態公園，係屬竹山鎮公所之權限，尚非屬竹山鎮代表會之權限。（五）上訴人未於本件訴願程序以「參加人未於101年11月13日前施工興建系爭納骨塔，依殯葬管理條例第7條第3項規定，被上訴人應立即廢止原處分，不得恣意延長原處分效力期間」為訴願標的，且已另行提起他件訴願主張系爭核准興辦處分違法，違反誠信原則及訴願前置原則，上訴人尚不得於行政訴訟程序中恣意擴張訴訟標的指涉核准興辦處分違法。（六）參加人於100年3月1日至103年2月28日依加值型及非加值型營業稅法第31條申請公司停業，並非解散公司，參加人之法人格仍存在，然此與向被上訴人申請設置納骨塔無任何關聯，故上訴人上開所述純屬臆測。又參加人於水土保持義務、建築線指定涉及聯外道路認定疑義經釋示確定後，即於101年10月26日以竹霖園（興）字第1011026號函向被上訴人申請興辦事業計畫變更，其仍屬參加人停業前所為申請之一部，與重行營業無關，參加人並無重行營業，被上訴人102年3月18日所為之設置許可，並無裁量瑕疪及違法之處。（七）依政府資訊公開法第18條第1項第7款之規定，參加人之興辦事業計畫書，涉及參加人之營業秘密且與本件所涉之爭點並無關聯性，上訴人如欲調閱自應提出調閱之合理理由以證明其必要性，而非強令參加人提出興辦事業計畫書並要求參加人提出不供調閱之理由。又上訴人雖稱調閱興辦事業計畫書係為了解參加人之規劃設計「有無合乎法令」，惟「有無合乎法令」乃被上訴人機關之裁量權限，法院原則上應尊重被上訴人所為之裁量處分，倘上訴人得以如此理由閱覽關乎參加人營業秘密之文件，則於高度企業競爭之環境下，競爭對手豈非得以利用訴訟之手段以達到窺知競爭對象之營業秘密，並非妥適等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行為時殯葬管理條例（99年1月27日修正公布）第1條第1項、第8條及第9條第1項前段等規定，具有基於環境與生命尊嚴之永續發展，以保障殯葬設施所在地居民生命權、身體權、財產權益，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。本件被上訴人100年11月14日府民業字第1000309167號函所依據之相關法令，既屬保護規範，則當地居民即具有訴訟權能。又上訴人等人均居住在南投縣竹山鎮加正巷或附近，都在距離200公尺內，就在竹山鎮第一公墓之牌樓對面，居住最遠之林子豐，居住在竹山國中旁，距離也不到400公尺，如以直線計算距離離公墓不到150公尺，則上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產權益將因被上訴人上開函而有受到損害之可能，即非無據。（二）依非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項等規定，本件系爭殯葬設施所設置地點，坐落於南投縣○○鎮○○段○○○○號系爭土地，位屬非都市土地一般農業區墳墓用地，經原審法院於102年5月1日至現場勘驗，Ａ點與加正巷路面相距
3.2公尺，量測該點加正巷路寬為13.9公尺，第10點在加正巷路面上，該處加正巷路寬為5.7公尺，而於其旁為南投縣○○鎮○○段○○○○號土地，所有權人為南投縣，管理者為被上訴人，屬山坡地保育區墳墓用地，目前為空地並緊臨接加正巷，是符合「非都市土地使用管制規則」使用地容許使用項目規定。又依內政部101年11月6日函、內政部101年12月5日函等意旨，被上訴人於100年11月14日為系爭處分核准在案，依被上訴人所核發之100年2月24日府建管字第10000406412號函之建築線指定成果圖，認系爭基地緊臨加正巷之聯絡道路（按被上訴人認係既成道路），即系爭基地臨接道路寬度大於6公尺，尚符合規定。另內政部99年4月23日函、內政部96年11月22日函等意旨，本件處分作成之時為100年11月14日，其關於聯外交通之認定自應依當時之釋示，本件竹霖園懷恩堂骨灰（骸）存放設施之計畫興辦事業計畫案之基地緊臨既成道路加正巷，得對外通連大智路，並無聯外道路之相關問題，被上訴人所為之核准興辦處分並未違反處分當時之相關法令及函釋；縱作成處分後有其他釋示，除處分做成當時所憑藉認定之釋示有實質違法之情事外，作成之處分之合法性不因新釋示而有所影響，且由上開勘驗現場可知，系爭基地所面臨之加正巷部分，已符合99年1月27日修正公布之殯葬管理條例第16條第2項聯外道路其寬度不得小於6公尺之規定。（三）本案系爭基地係屬一般農業區墳墓用地，距離東側鄉村區約510公尺，而環繞該基地四周其他地段計有竹山都市○○區○○段894、614地號及竹山鎮0000000段767、782、784地號）土地，使用地類別均屬墳墓用地，故系爭基地幾乎被四周墳墓用地圍繞，供為殯葬設施目的使用自合乎其使用目的，被上訴人經評估該基地於竹山都市計畫公墓用地（桂林段894、614地號）旁，應不影響都市發展，則原處分並無違誤。（四）依被上訴人100年9月6日地政處派員現場測量結果，其基地距離學校最近處均超過300公尺之法定距離，而經原審法院至現場勘驗，從加正巷與大智路口之牌樓至竹山國中圍牆外距離為400公尺，上訴人對此亦不爭執，上訴人主張並非可採。又系爭基地為墳墓用地，竹山第一公墓於36年土地總登記時，已有墳墓存在，於62年亦已編定為墳墓用地，可證系爭土地作為墳地及殯葬使用已有多年；加正社區及美又美社區建築時該社區居民即已知該公墓設施之存在，雖與系爭基地距離為85公尺，距離東側鄉村區約510公尺，被上訴人審認環繞該設施四周其他地段有竹山都市○○區○○段○○○○號及竹山鎮0000000段767、782、784、785-1、785-2地號）土地，使用類別均屬墳墓用地，以該殯葬設施與戶口繁盛地區已保持適當距離，應不影響都市發展。另本件系爭基地距離500公尺以內，並無貯藏或製造公共危險品及可燃性高壓氣體、易燃氣體、油料等之場所，有關員林客運股份有限公司竹山營運處之油料儲存槽，查其非「公共危險品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」所稱之場所，此亦為上訴人所不爭執，此部分亦符合殯葬管理條例第9條第1項有關距離之規定等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：（一）依內政部96年11月22日函、99年4月23日函、101年11月6日函、101年12月5日函（下稱內政部上開函釋）等意旨，殯葬設施之對外通道○○區○○○道路與既成道路，而是將從殯葬設施基地連接至省道、縣道○鄉道○○路○○道路之通道一律認定為聯外道路，且為了便利殯葬設施基地向外通行所必須，殯葬設施之聯外道路沿線寬度皆不得小於6公尺。又系爭土地本身目前並無設置道路，唯一對外之通道即現有之「加正巷」，依據上開函式之意旨，加正巷正是本件納骨塔之聯外道路，而依據102年5月1日現場勘驗筆錄記載，上訴人於加正巷沿線所測量之結果，均未達到行為時殯葬業管理條例第16條第2項之要求；況加正巷沿線路旁多處均為私人墓地或祠堂，已無再行拓寬之可能；同時，無論參加人如何變更設計，皆無法改變加正巷寬度小於6公尺之事實。另依司法院釋字第287號解釋之意旨，內政部上開函釋均屬於對於殯葬業管理條例第16條第2項所規定聯外道路認定之解釋，故於殯葬業管理條例公布施行時即有適用；且前揭各該函釋對於聯外道路解釋之意旨，並無相互扞格之處，故原審裁判時自應適用內政部上開函釋之意旨，既使加正巷為既成道路，也屬於殯葬業管理條例第16條第2項規定之聯外道路，而受到最小寬度6公尺之法定限制。惟原審判決逕認本件無庸另外開闢聯外道路者，顯有違反內政部上開函釋之意旨。（二）依據102年5月1日現場勘驗筆錄記載，加正巷多處寬度未達6公尺，且無拓寬之可能，在在證明加正巷事實上不便於通行，則原審判決錯誤援引內政部96年11月22日函之意旨而駁回上訴人原審之訴，自屬適用法規不當。系爭土地之聯外道路加正巷，不合行為時殯葬業管理條例第16條第2項所定最小寬度6公尺之法定要件，原審判決理由亦清楚載明，然原審判決卻又認定加正巷合乎殯葬管理條例第16條第2項之規定，顯有悖於「便利通行」之立法原意，亦架空殯葬管理條例第16條第2項之規定，顯有判決理由矛盾、適用法規不當之違法。（三）系爭土地作為納骨塔基地，與竹山都市計畫住宅區、商業區最近距離分別為85公尺、320公尺；且依原審法院102年5月1之勘驗筆錄之記載，系爭土地至北側之大智路牌樓距離不過69公尺，而大智路對面即為戶口繁盛地區之加正社區，依一般社會通念，實難謂已保持適當距離。又被上訴人忽略原處分已明文記載系爭土地距離竹山鎮都市計畫住宅區僅85公尺之事實，實則被上訴人刻意以較遙遠之東側鄉村區，迴避系爭土地距離北側竹山鎮都市計畫區之加正社區僅85公尺之事實，意圖割裂殯葬業管理條例施行細則第7條規定之適用，以掩飾原處分有違反殯葬業管理條例第9條第1項規定之違法。惟原審判決逕認系爭土地與戶口繁盛地區已保持適當距離，且判決理由所稱社區興建時間及土地使用類別，皆與殯葬業管理條例第9條第1項及殯葬業管理條例施行細則第7條之要件毫無關聯，則原審判決顯有不適用法令、理由不備之違法。（四）依殯葬業管理條例第7條第3項之規定，私立殯葬設施應於核准之日起一年內施工，否則主管機關應廢止其核准。本案被上訴人核准參加人興建納骨塔之處分，係作成於100年11月14日，則參加人至遲於101年11月13日施工興建納骨塔，惟依原審法院102年5月1日勘驗筆錄，系爭土地仍為雜草叢生之荒地，參加人迄未動工，則被上訴人應依法職權廢止原處分。然被上訴人於參加人未曾為報請延長之行為之際，逕自延長原處分之有效期間，此一違法情事，業經內政部102年12月25日台內訴字第1020352690號訴願決定書予以撤銷，可證被上訴人准予延長期間之決定，顯屬違法。又比較被上訴人101年8月13日函、102年3月18日函可知，被上訴人對於參加人同一件申請案所稱之有效期間前後不一，被上訴人此等未依法解釋而恣意裁量之行為，不僅證明原處分效力業已逾期，亦證明被上訴人於本件申請案所為之諸多決定，皆屬於法無據。另被上訴人於原審稱參加人主張「水土保持義務」、「聯外道路認定之疑義」、「申請興辦事業變更」等事由，均非屬殯葬業管理條例第7條第3項之報經主管機關延長之特殊情形，且參加人從未以此等事由，向被上訴人報請延長施工期限。況依原處分之說明三㈦之記載，被上訴人係要求參加人應繼續進行水土保持程序，惟參酌行政程序法第93條第1項之規定，被上訴人應無作成此等附款之權限。且被上訴人申請設置殯葬設施，應於申請時即具備水土保持計畫供主管機關審查，然本案參加人未附具水土保持計畫書，被上訴人實應於申請時即予以退件，不應逕行發給設置許可；退步言，設本案可延長施工期間，惟參加人上開事由皆於原處分作成後才逐項申請主管機關解釋，可知被上訴人作成原處分當時，並未就相關法令規定逐一審核，顯有違法情事。再者，依建築法第53條之規定，領得建築執照並不等同於「開工」，承造人仍須有實際施工之行為，方合乎於建築法之要求，則被上訴人援引內政部92年8月4日台內民字第0920006456號函，顯與本件之情形不同，自無適用之可能。（五）被上訴人於100年11月14日即核准參加人設置興建系爭納骨塔，復於101年5月31日發現參加人申請設置興建系爭納骨塔時所附之測量成果圖有誤，而於101年6月5日才又發函參加人補正，可見被上訴人於審核系爭納骨塔興辦事件計畫時，竟未依職權詳查系爭土地現況、位置等地籍資料，逕依參加人所附錯誤、不完整之測量圖說，作成原處分核准其申請，顯已違反行政程序法第36條、第43條之規定。惟原審判決未予撤銷，顯有不適用法規、適用法規不當之違法。（六）本件於原審法院審理期間，數次當庭請求原審法院命被上訴人提出興辦事業計畫書，然被上訴人早於102年5月23日已將興辦事業計畫書陳報到原審法院，但原審法院未遵循行政訴訟法第125條第2項、第141條第1項等規定准予上訴人閱覽，亦未說明之所以不允許上訴人閱覽之理由，顯有不適用法規、適用不當之違法。（七）原審判決對於上訴人於原審程序中所主張之「勘驗結果多處未達6公尺」、「加正巷與系爭土地間存有3公尺之國有土地」、「適當距離之具體標準」等理由，均未予以說明，顯有理由不備之違法等語。
七、本院按：（一）「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場及骨灰（骸）存放設施。……。五、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：……。二、直轄市、縣(市)主管機關：㈠直轄市、縣(市)公立殯葬設施之設置、經營及管理。㈡殯葬設施專區之規劃及設置。㈢對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。……。」、「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所。三、戶口繁盛地區。四、河川。五、工廠、礦場。六、貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。前項公墓專供樹葬者，得縮短其與第一款至第五款地點之距離。」、「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。」、「骨灰（骸）存放設施應有下列設施：……六、聯外道路。……」、「第12條至前條所定聯外道路，其寬度不得小於六公尺。」為99年1月27日修正公布之殯葬管理條例第2條第1款、第5款、第3條第1項、第2項第2款第1目、第2目、第3目、第8條、第9條第1項、第15條及第16條第2項所規定。（二）依行為時殯葬管理條例第16條第2項之規定，骨灰（骸）存放設施之聯外道路，其寬度不得小於六公尺。惟該規定並未指明聯外道路須於申請時或開發前即應符合規定，是縣市政府於審核時自得審酌其可行性予以核准，業經內政部96年11月22日台內民字第0960181987號函釋在案。又倘殯葬設施基地直接毗鄰省道、縣道○鄉道○○路○○道路，且主要出入口直接通往上開公路系統道路者，因客觀上無課予申請人闢建、拓寬或改善公路系統等負擔之期待可能性，且因該公路系統已具備殯葬設施基地向外便利通行之功能，滿足本條例聯外道路規定之規範目的，爰毋庸為殯葬設施基地另闢建聯外道路，亦經內政部101年11月6日台內民字第10102942742號函釋在案。查本件系爭聯外道路加正巷，係既成道路，為原審所確定之事實，雖原審於102年5月1日現場履勘時，測得第10點之加正巷寬度為5.7公尺，惟該點係毗鄰系爭785地號土地最末端之加正巷最窄處，其餘至加正巷出口均較此點為寬，至於另測得B1點之路寬為4.6公尺，C1點之路寬為4.4公尺，D1點之路寬為
3.3公尺，E1點之路寬為5.4公尺，F1點之路寬為4.7公尺，均係位於加正巷出口之反方向，參加人之骨灰存放設施根本無庸經過該等路段（加正巷係環繞竹山鎮第一公墓之既成巷道，見原審卷第89、90頁之實測圖），上訴人主張該等路段之寬度均未及6公尺，不符殯葬管理條例第16條第2項之規定云云，未能審視參加人所須經過之加正巷乃前端較寬之路段，而非後端較窄之路段，核無足採。又加正巷因屬既成道路，且已具備殯葬設施基地向外便利通行之功能，滿足殯葬管理條例聯外道路規定之規範目的，依上開內政部101年11月6日函釋，自毋庸為殯葬設施基地另闢建聯外道路，上訴意旨主張原判決逕認本件無庸另外開闢聯外道路，顯有違反內政部上開函釋之意旨云云，尚有誤會。（三）查系爭785地號土地距竹山鎮第一公墓牌樓為69.4公尺，距住宅區（加正社區）為85公尺，距商業區為320公尺，為原審所確定之事實，依殯葬管理條例第9條第1項之規定，非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與戶口繁盛地區（依殯葬管理條例施行細則第7條規定，包括都市計畫住宅區與商業區）保持適當距離，並未強制規定須距離若干公尺以上，是原審認系爭土地已與戶口繁盛地區保持適當之距離，尚不致影響都市之發展，與殯葬管理條例第9條第1項及其施行細則第7條規定並無不符，上訴意旨主張原判決有適用法令不當及理由不備之違法，核屬無據。（四）依殯葬管理條例第7條第3項之規定，私立殯葬設施經核准設置者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起一年內施工，逾期未施工者，廢止其核准。查本件骨灰（骸）存放設施係於100年11月14日核准設置，依法應於101年11月13日前開工興建，本件迄原審於102年5月1日履勘現場時，尚未施工，依法似應廢止參加人之核准，惟此乃被上訴人審酌事實狀況及法律規定後另為處分之問題，尚非本件所得審究。至於被上訴人101年8月13日府民業字第1010158479號函稱：自被上訴人101年5月30日府農管字第1010111345號函送達後起算應於一年內施工等語，查該函並非參加人依殯葬管理條例第7條第3項規定所為之報經主管機關延長開工時限之核准，而係主管機關對於核准日（即開工起算日）應自何時起算之解釋及答復，上訴人誤以該函為被上訴人對於參加人延長開工時限之核准，尚有誤會。又被上訴人102年3月18日府民業字第1020048811號函，經上訴人提起訴願後，業經內政部102年12月25日台內訴字第1020352690號訴願決定書予以撤銷，查該函係參加人之骨灰（骸）存放設施興辦事業計畫申請變更應否核准之問題，與本件之爭點無涉，且已另案救濟，亦非本件所應審究。（五）原審就參加人提出之興辦事業計畫書，未准上訴人閱覽，係以政府資訊公開法第18條第7款為依據，亦即該計畫書涉及營業上秘密或經營事業有關之資訊（見原審卷第253、254頁準備程序筆錄），其不准閱覽尚屬於法有據，上訴意旨主張原審未說明所以不允許上訴人閱覽之理由云云，尚有誤會。（六）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 闕 銘 富法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
書記官 王 福 瀛