最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第412號上 訴 人 蔡 國
蔡得安蔡承受蔡永錫蔡永賜蔡永得共 同訴訟代理人 黃厚誠 律師
蔡宜均 律師伍安泰 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間確認公法上法律關係成立〈不成立〉事件，上訴人對於中華民國102年12月31日高雄高等行政法院102年度訴字第235號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人與其他共有人所共有之坐落臺南市○區○○段1-48、1-902、1-905、169-29及169-32地號土地（下稱系爭土地），曾於民國60幾年間提供財團法人真耶穌教會臺灣總會（下稱南門教會）教友於每週作禮拜時進出通行使用，嗣南門教會為興建會堂申請建築，被上訴人於70年1月7日以之指定建築線。上訴人認為系爭土地僅為上訴人家族自行留設之私設通道，自始利用情形即不符「須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」要件，被上訴人將系爭土地成立公用地役關係，致限制上訴人所有權之行使，上訴人爰起訴請求確認系爭土地之公用地役關係不成立，遭判決駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人認定系爭土地具公用地役關係，上訴人對系爭土地所有權即受限制，故上訴人提起訴訟請求確認系爭土地公用地役關係不成立，即難認無確認之法律上利益。而提起確認公用地役關係不成立訴訟，不以土地所有人全體提起為必要，上訴人為系爭土地之共有人，提起本件確認訴訟，並無當事人不適格。又私人土地是否成立公用地役關係，應依司法院釋字第400號解釋揭櫫之要件判斷，被上訴人未實質審查系爭土地是否符合既成道路要件，即以62年9月12日訂定發布之臺灣省建築管理規則（現已廢止，下稱申請時臺灣省建築管理規則）第4條第1項規定為據，認定系爭土地具公用地役關係，顯係誤解法律規範之意義。又系爭土地為私設道路，僅有單一通往臺南市○○路之出入口，斯時兩側土地皆為上訴人蔡氏家族所有，可證系爭土地僅作為上訴人蔡氏家族通行使用。南門教會成立之初，蔡姓家族將系爭土地供南門教會做禮拜時之特定時間，供特定人（即南門教會教友）通行，且當年蔡氏家族並在系爭土地鄰健康路出口處設置閘門，並無供不特定人通行，有66年8月4日行政院農業委員會林務局農林航空測量所航照圖可證。而十全印刷廠及南功美術印刷廠係向上訴人蔡氏家族承租地上建物，並非系爭土地兩側土地之所有權人。且78年5月15日門牌整編前，南門教會門牌號碼為臺南市○區○○路○○○巷○○號，斯時系爭土地係為臺南市○區○○路○段○○○巷，可見南門教會於70年以系爭土地指定建築線時，即有其他通往健康路之出入口，亦有照片可證，南門教會僅得以系爭土地對外通行，顯非事實。又門牌整編前之南功美術印刷廠建物，門牌號碼為健康路209之4號，可見南門教會70年申請建築時，系爭土地根本未有現有巷道之編定。況依102年10月28日臺南市東南地政事務所土地複丈成果圖所示斜線部分區域即系爭土地現況，最寬處僅3.9公尺，被上訴人70年核准指定建築線時，當不可能有6公尺現有巷道存在，被上訴人僅以建築線指示（定）申請書圖將上訴人系爭土地指為現有巷道，即准予指定建築線，並未為實質審查，顯不足作為系爭土地具有公用地役關係之證據云云。為此，求為判決：確認被上訴人對上訴人蔡國、蔡永錫、蔡永賜、蔡永得及其他共有人共有坐落臺南市○○段1-48及169-29地號，上訴人蔡承受、蔡永得及其他共有人共有坐落1-902地號，上訴人蔡得安、蔡承受、蔡永錫、蔡永得及其他共有人共有坐落1-905及169-32地號如原判決附圖（即102年10月28日臺南市東南地政事務所土地複丈成果圖）所示，斜線部分面積313平方公尺土地之公用地役關係不成立。
三、被上訴人則以：經調閱被上訴人70年南工造字35327號建造執照（即南門教會所在）內所附70年1月5日南工都二字第141號建築線標示系爭土地為既成道路，並於臨接該巷道處劃設建築線，依其現況套繪圖所示該巷道兩側上有其餘建物係由該巷道通往北側健康路，另依申請時臺灣省建築管理規則第2條及第4條規定，與85年航測地形圖所示，系爭土地兩側尚有十全印刷廠、南功美術印刷廠，可證使用系爭土地非僅供南門教會教友使用，系爭土地應於70年以前即為供公眾通行之既成道路，具公用地役關係。又上訴人迄今尚未依臺南市○市○○區○○巷道○道或廢止申請辦法，申請廢止系爭土地上之現有巷道，上訴人應無提起確認訴訟之確認利益云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人分別為系爭土地之共有人，揆諸本院44年判字第11號、57年判字第32號及61年判字第435號判例意旨，本件系爭土地是否存在公用地役關係，將影響上訴人對系爭土地之利用，倘系爭土地經認定為既成道路具有公用地役關係，上訴人對系爭土地所有權即受限制，難謂上訴人就本件確認訴訟無即受判決之法律上利益。被上訴人主張上訴人提起本件訴訟無即受確認判決之法律上利益云云，並不可採。而確認之訴，只須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益，即有原告之當事人適格。又提起確認公用地役關係不成立訴訟，不以土地所有人全體提起為必要，上訴人分別為系爭土地之共有人，且否認系爭土地具公用地役關係，其提起本件確認訴訟，並無當事人不適格。㈡系爭土地於70年1月5日由南門教會申請建築線指定時即為現有巷道，巷道寬度為4米，嗣102年9月24日現場勘驗，系爭土地原確為巷道，兩邊設有邊溝。又系爭土地經囑託臺南市東南地政事務所實施測量，路寬約為3.9公尺，核與建築線指定圖說相當；另查70年1月5日之建築線指示（定）申請書圖，當時南門教會門牌號碼為臺南市○○路○○○巷○○號，於78年5月15日整編為健康路1段357巷30號（嗣水交社路興建後改為水交社路339號）。又系爭巷道內原建有房屋，並自67年12月起即分別出租予南功美術印刷廠、十全印刷廠使用，益證系爭巷道自67、68年間即供不特定人通行，符合申請時臺灣省建築管理規則既成巷路之要件，上訴人主張當時系爭土地並無巷弄，健康路195巷並非系爭土地，被上訴人指定建築線時未予實質認定云云，並不可採。㈢按司法院釋字第400號解釋理由書，足見公用地役關係係因土地長久經不特定之多數人利用通行而自然形成，系爭土地於指定建築線時，即供南門教會興建會堂使用而指定，而教會會堂經驗上並無僅供特定人出入之理，是以教團、教友等不特定多數人進出教會，必通行系爭土地；另十全印刷廠、南功美術印刷廠存在，益見系爭土地係供不特定多數人使用通行，並不因上訴人嗣後自行予以封閉而否定既成巷道之存在。上訴人雖提出66年8月4日、69年4月19日、70年9月9日航照圖主張系爭巷道於鄰近臺南市○○路出口原設有鐵閘門管制進出云云，然依上開航照圖，尚無法認定系爭巷道出入口確設有鐵閘門，上訴人復無積極證據足證確有鐵閘門之存在，且系爭土地既供教會教團、教友進出，且供印刷廠使用進出，顯不能於進出口處設置鐵閘門進行管制，是上訴人此之主張，並不可採等由，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人提出之66年8月4日、69年4月19日、70年9月9日航照圖，系爭土地鄰近臺南市○○路出口處有一直線陰影，可證設有鐵閘門。另參被上訴人提出之62年、85年航測地形圖，系爭土地鄰近臺南市○○路○○○○○號T之地上物，確設有鐵閘門，未有供不特定公眾通行，非為既成道路。㈡南門教會於78年5月15日門牌整編前門牌號碼為臺南市○區○○路○○○巷○○號，南功美術印刷廠門牌號碼為臺南市○○路○○○號之4，並非編為195巷，可證南門教會另有主要對外通道，教友禮拜時通行系爭土地僅為便利及省時。㈢系爭土地兩側土地前皆為上訴人及其家族所有，確僅作為上訴人及其家族通往健康路使用之對外通道。上訴人雖將系爭土地旁建物出租予南功美術印刷廠及十全印刷廠使用，然印刷廠係與上訴人簽訂租賃契約之特定人，並非不特定之公眾，顯有判決適用法規不當之違法云云。
六、本院查：
（一）按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（司法院釋字第400號解釋理由參照）。次按「本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」亦經本院作成45年判字第8號判例。再者，特定土地是否有公用地役關係之存在，則應以證據認定是否具備上開要件事實。
（二）又按，「建築基地面臨計畫道路或供公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線。」、「（第2項）建築基地以私設道路連接建築線者，應檢附私設道路部分之土地權利證明文件、地籍圖謄本。（第3項）建築基地面臨供公眾通行之既成巷路申請指定建築線時，免附該既成巷路土地所有權人同意書。」、「（第1項）本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：1、巷路寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上，其寬度計算，兩旁有排水溝或斷崖者，以水溝內緣或斷崖為準，無排水溝者，以該巷路兩旁建築物（或圍牆）間之最少淨距離為準。2、巷路旁之房屋已編有門牌者。3、不妨礙都市計畫公共設施保留地者。（第2項）前項既成巷路不包括類似通路及防火巷。」為申請時臺灣省建築管理規則第2條第1項前段、第3條第2項、第3項及第4條規定。依此，指定建築線之申請，如以私設道路連接建築線者，應檢附私設道路部分之土地權利證明文件、地籍圖謄本，為申請之程序原則，僅於建築基地面臨供公眾通行之既成巷路時，始例外得免附該既成巷路土地所有權人同意書。
（三）原判決以訴外人南門教會於70年1月5日就系爭土地申請建築線指定時，所提出建築線指示（定）申請書圖，系爭土地上已有寬度為4米之現有巷道，並經被上訴人為建築線之指定，又以經原審現場勘驗結果，系爭土地原確為巷道，而兩邊設有邊溝，以測量結果依比例尺1/600計算，路寬約為3.9公尺，認與建築線指定圖說相當；並據70年1月5日之建築線指示（定）申請書圖所示，當時南門教會為加強磚造2層之建築物，門牌號碼為臺南市○○路○○○巷○○號，至78年5月15日始整編為健康路1段357巷30號，其後，水交社路興建後改為水交社路339號，有門牌證明書可憑。再以系爭巷道內原建有房屋，並自67年12月起即分別出租予訴外人南功美術印刷廠、十全印刷廠使用，有上訴人所提租賃契約書、帳簿憑證在卷可證，認系爭巷道自67、68年間即供不特定人通行，符合申請時臺灣省建築管理規則既成巷路之要件。並以，系爭土地於70年1月5日指定建築線時，即有寬4米之現有巷道，且係供南門教會興建會堂使用而指定。又以教會會堂係宏揚宗教、提供心靈成長之場所，經驗上並無僅供特定人出入之理，認係教團、教友等不特定多數人所進出；另以系爭巷道尚有十全印刷廠、南功美術印刷廠存在，可見系爭土地已於當時供不特定多數人使用通行。再認上訴人所提出之航照圖，並無足夠之積極證據證明系爭巷道口確設有鐵閘門。原審依前開事證，斟酌全辯論意旨，認系爭土地為既成道路成立公用地役關係，核與證據法則及經驗、論理法則無違，亦與首揭私有土地而具有公用地役關係存在之要件相合。
（四）末按，既成道路成立公用地役關係，乃私有土地供不特定之公眾通行使用，時日長久，而形成具有公共用物性質之法律關係，已說明如前。司法院釋字第400號解釋理由，雖有「不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要」之說明，然此係對何謂「年代久遠」所為之註解，係認既成道路之使用，不須能精確認定使用起始之時間，但仍須有一般人大概所認識開始使用之時間，且其期間已屬時間長久之事實，其意旨並無如能明確認定既成道路之使用始期，即不成立公用地役關係之意思。上訴意旨以原判決認系爭土地係於67年開始供南功美術印刷廠員工通行使用，成立公用地役關係，惟印刷廠員工利用系爭土地進出之起始日期甚為明確，何以仍符合上開「須時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概」之要件，未見原判決說明，有判決不備理由之當然違背法令云云，自屬誤解。
七、綜上所述，原判決以上訴人請求確認系爭土地之公用地役關係不成立，為無理由，而駁回上訴人在原審之訴，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據，及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 吳 慧 娟法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 7 月 25 日
書記官 吳 玫 瑩