最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第425號上 訴 人 江德群訴訟代理人 蔡建賢 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國103年3月26日高雄高等行政法院102年度訴字第165號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國89年間前經被上訴人核准於其所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地上，設置口徑254公厘塑膠管水井1座及口徑102公厘7.5匹馬力之沉水式電動抽水機1台，抽汲地下水以供養殖用水，並發給屏臨字第1244號臨時用水權執照（核准臨時使用權年限：89年3月1日起至91年2月28日止），並迭經換照。上訴人復經被上訴人95年3月8日公告並核發第1244號水權狀，其上載有「核准水權年限：95年3月1日起至100年2月28日止；用水標的：農業用水；引用水源：
地下水；用水範圍：前述179地號、180地號及210地號等3筆土地（下稱系爭土地）；引水地點：系爭179地號（養殖用）」。嗣後上訴人於100年1月14日向被上訴人申請地下水水權展限登記及變更用水範圍，該申請書上載有「申請水權年限：自100年3月1日起至104年2月28日止；用水範圍：系爭土地及同段181地號及211地號等5筆土地」，其餘項目與前揭水權狀所載內容相同。案經被上訴人審查，於100年3月21日以屏府水政字第1000016663號函（下稱被上訴人100年3月21日函）通知上訴人應於同年4月30日前補正相關書件，經上訴人申請展期後，復於同年7月4日以屏府水政字第1000113789號函（下稱被上訴人100年7月4日函）核准其補正相關書件期限延展至100年9月30日，並告知上訴人申請展期以1次為限，逾期未補正將駁回申請。惟上訴人仍未依限補正漁業養殖登記證影本，而於同年9月23日向被上訴人申請第2次補正展期，經被上訴人審認該再次補正展期申請核與水利法施行細則第26條第2項規定不符，乃以100年11月4日屏府水政字第1000251896號函（下稱原處分）併予駁回其地下水水權展限登記及第2次展期申請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。另上訴人不服被上訴人101年12月28日屏府城都字第10140818500號函及內政部102年3月27日台內訴字第1020088996號訴願決定部分，由原審法院另以102年度訴字第165號裁定駁回之，上訴人不服，提起抗告，亦經本院103年度裁字第1082號裁定駁回其抗告。
二、本件上訴人主張︰被上訴人應於知悉新法令時，事先及時通知上訴人，以利其有充裕申辦時間，被上訴人卻遲至申辦展延時始告知，又僅給予1次延期申辦機會，經濟部等為達限抽地下水目的，枉顧程序正義、信賴保護原則，逕自剝奪上訴人水權，且未據司法院釋字第525號解釋意旨行補救措施，顯屬違憲。又被上訴人轄區內，在64年以前所建造漁塭，地目養，且非屬養殖專區，若位非都市土地即獲被上訴人開立「從來使用」證明，並據以取得養殖漁業登記證，水權終獲展延，但反觀都市土地則卻否，足證上訴人無法取得「從來使用」等證明，係被上訴人之差別待遇所致。且被上訴人利用其總體優勢地位，濫用法律解釋之公權力；被上訴人水利單位未盡責上諫水利署點出新法在都市土地窒礙難行之處，僅知撤照，不顧補償。被上訴人都市計畫科與漁業科、水利科間相互卸責，致上訴人無法取得養殖漁業登記證，然被上訴人不追究上訴人延宕補正之真正原因，逕自課予無責之上訴人撤銷水權之處分，顯不合理云云。為此，求為判決：
1、撤銷訴願決定及原處分。2、被上訴人應依上訴人100年1月14日申請，作成准予地下水水權展限登記及變更用水範圍之處分。
三、被上訴人則以︰被上訴人並未因97年12月17日水權登記審查作業要點（下稱作業要點）之修正而剝奪原已發給上訴人之水權登記，依水利法第40條規定，上訴人之水權於期限屆滿又未合法申請展限時即歸於消滅，此為上訴人所得預見，並無信賴基礎存在，不符信賴保護原則之要件。再者，依被上訴人102年7月30日屏府農漁字第10222772100號移文單及被上訴人農業處102年5月30日簽之內容可知，系爭土地雖有農業用地作養殖漁業容許使用證明之核發原則適用，然該土地係屬都市計畫農業用地，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法予以審查核發容許使用同意書，再由被上訴人依水利法規定核發水權後，終由被上訴人農業處核發養殖登記證云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠觀諸水利法及其施行細則相關規定，可知有關水權之展限登記事項，僅有水利法第40條但書及水利法施行細則第36條第1項就有延長必要者，水權人應於期限屆滿前一定期間提出延長申請之規定，至於申請人應備具之文件或主管機關應適用之審查程序，均無明文規定。惟水權展限登記仍屬水權登記之一種，且上開水利法及其施行細則之規定，並未排除水利法第29條或水利法施行細則第25條、第26條等規定之適用，且水權人向主管機關為展限申請時，自有提出申請書及其他相關證明文件之必要，而主管機關於審理其展限申請時，遇有申請人所提出之證明文件不完備或其他不合法令規定程式之情形，而可補正者，主管機關自應定期命申請人補正，於申請人逾期不補正時，再駁回其申請，始符正當法律程序。則訴願機關採擴張解釋，認水利法第29條及水利法施行細則第25條及第26條等有關補正程序之規定，於水權人之展限登記程序中，仍有適用，於法尚無不合。㈡經查，上訴人前經被上訴人核發該府第1244號水權狀，於該水權年限將屆滿前，於100年1月14日向被上訴人申請水權展限登記，經被上訴人依水利法施行細則第25條、第26條及作業要點相關規定審查結果，以100年3月21日函通知上訴人應於100年4月30日前補正農業用水範圍地籍編號表紙本、漁業養殖登記證影本、引水地點之土地登記謄本正本（最近3個月內）及原水權狀正本等資料，上訴人未及補正，於100年5月3日向被上訴人申請展期補正，經被上訴人以100年7月4日函核准其補正期限延展至100年9月30日為止，惟上訴人於期限屆至後，仍未能補正漁業養殖登記證影本，於100年9月23日向被上訴人申請第2次補正期限展期，經被上訴人以依水利法施行細則第26條第2項規定，展期以1次為限，以原處分併予駁回上訴人地下水水權展限登記及第2次展期申請。本件被上訴人依作業要點第2點第1項第3款、第4款、第9款、第10款等規定，要求上訴人補正農業用水範圍地籍編號表紙本、漁業養殖登記證影本、引水地點之土地登記謄本正本（最近3個月內）及原水權狀正本等資料，自屬有據。另被上訴人所定之補正期間及延長補正期間，均已較水利法施行細則第26條規定之期限大幅放寬（該條規定之補正期間及延長補正期間，均不得逾30日，本件自被上訴人通知補正至最後補正期限長達6月），應認已符正當法律程序，上訴人逾期仍未補正，原處分依作業要點第3點第1款之規定，駁回上訴人地下水水權展限登記及第2次展期申請，自無不合。㈢按法規命令及行政規則，只要行政機關依法發布或下達即發生效力。且申請文件是否明確及完全，須經主管機關審查後始得發現及通知補正，於申請前自無從為之。次按，95年2月13日修正發布之作業要點第2點第10款即規定「農業用水供作養殖使用者，應檢附漁業養殖登記證影本」，而被上訴人於95年3月8日核發上訴人水權狀時，未依該規定命上訴人補正文件，即予核發，且未於水權存續期間，為撤銷或廢止該水權之處分，係至上訴人水權期限屆滿申請展延水權時，經被上訴人命限期補正，上訴人因屆期無法提出漁業養殖登記證影本，被上訴人始依規定駁回申請。蓋法律並無行政機關疏未注意法令規定而誤發水權狀後，於其展期申請時，亦應受其前次誤發拘束之規定，且本件亦非因行政法規之廢止或變更，致其水權消滅，應無信賴保護原則及採取合理補救措施之適用。是上訴人主張被上訴人應於知悉新法令時通知上訴人，其枉顧程序正義、信賴保護原則、未據司法院釋字第525號解釋意旨行補救措施，逕自剝奪上訴人水權，顯屬違憲云云，即非可採。再按，都市土地與非都市土地之利用及管制，本係依據不同之法令而為不同之規定。是上訴人主張被上訴人轄區內，在64年以前所建造漁塭、地目養，且非屬養殖專區，若位非都市土地即獲被上訴人開立從來使用證明，反觀都市土地卻否乙節，亦難認被上訴人違反平等原則。㈣依地下水管制辦法第5條之規定，可知地下水管制區內土地，須符合該條第1項之8款規定情形，始可由主管機關發給水權鑿井引水，而屬第5款情形者，則中央農業主管機關公告之養殖漁業專區內，需經中央主管機關同意並指定適當地點鑿井引水，始得為之。
經查，系爭土地自64年由非都市土地規畫為都市計畫農業區土地，地目養，自85年起經公告屬地下水管制區域迄今；另依被上訴人85年11月1日85屏府農漁字第175289號函（下稱被上訴人85年11月1日函）系爭土地業經劃定非屬被上訴人轄內養殖漁業生產區內之土地。另被上訴人內部各單位農業處、水利處、城鄉發展處、地政處雖已從事都市土地於85年11月1日前既存之養殖行為得比照非都市土地申請補辦繼續養殖許可之研擬意見，惟依農業處及水利處之建議，得補辦申請水權之案件，僅限於非地下水管制區及地下水管制區內符合上揭地下水管制辦法第5條第1項第5款規定之土地乙節，亦有被上訴人102年7月30日屏府農漁字第10222772100號函所附102年5月30日農業處簽及農業處綜合意見及102年7月5日水利處另簽等可憑。可知，系爭土地因受限於其屬地下水管制區，且非屬被上訴人劃定屬其轄區內之養殖漁業生產區之土地，故被上訴人所屬農業處、水利處依現行之規定，均無法核發上訴人漁業養殖登記證及水權，且被上訴人所屬各單位研擬開放養殖之都市土地，亦不包括具上述管制性質之系爭土地，致對上訴人相關之水權及漁業養殖登記證之申請，均無從核准。則上訴人主張被上訴人利用其總體優勢地位，濫用法律解釋之公權力，被上訴人都市計畫科與漁業科、水利科間相互卸責云云，亦屬無據等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠原判決係以系爭土地非屬被上訴人轄區內養殖漁業生產區之範圍，依地下水管制辦法第5條第1項第5款規定而無法取得水權云云，駁回上訴人之訴，與上訴人是否遵期提出補正文件無關，該判決理由，顯違背法令。本件被上訴人拒發陸上漁業養殖證明，再以上訴人無法提出陸上漁業養殖證明為由，駁回上訴人水權展延申請，顯違反行政程序法第8條誠信原則，原判決不察，亦有適用法令不當之違法。㈡有關水權之申請核發係依水利法及其施行細則，而水利法及施行細則並無規定都市計劃區域農地或養殖用地不得申請水權，原判決援引地下水管制辦法第5條第1項第5款規定，乃自創法律規定。又95年2月13日修正發布之作業要點第2點第10款，雖規定水權之展延，應檢具漁業養殖登記證，惟並未規定都市計劃區農地不得發給漁業養殖登記證，原判決自創法律所未規定之要件，自屬理由不當之違法。㈢本件上訴人之真意為，依屏東縣陸上魚塭養殖漁業登記及管理規則第4條，請求被上訴人發給陸上魚塭養殖漁業登記證，同時申請水權展延期限。因被上訴人誤引同法第3條規定，致駁回本件申請，原判決亦有本件無請求權依據之誤解。
㈣本件系爭魚池係於61年開始建造，64年編入都市農業區，79年地目變更為養，而使用迄今，故系爭魚池係於非都市時期完成具體事實行為，依中央法規標準法第18條規定，應適用61年或79年時之法令。是系爭魚池依內政部82年3月5日台
（82）內地字第8202898號函及82年10月7日台（82）內地字第8212707號函，符合從來使用或合法使用之認定標準，故上訴人有權請求核發養殖漁業登記及水權展延許可云云。
六、本院查：
（一）按「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」、「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」、「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。二、證明登記原因文件或水權狀。三、其他依法應提出之書據圖式。」、「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」水利法第15條、第27條第1項、第29條第1項、第33條、第40條分別定有明文。而「申請人依本法第29條規定申請水權登記時，申請書及其相關書件有下列情形者，主管機關應於收受申請書起15日內通知其補正：……二、證明文件不完備。……四、其他不合法令規定之程式。」、「（第1項）申請人應於接獲前條通知之日起30日內補正；屆期不補正者，駁回其申請。但經主管機關核准展期者，不在此限。（第2項）前項展期以1次為限，最長不得逾30日。」、「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前3個月起60日內，申請展限登記。
主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。」亦分別為水利法施行細則第25條第2款、第4款、第26條、第36條第1項所規定。基上，水權於核准年限屆滿時消滅，故水權之延長，性質上為取得水權之一種形式，且展限登記為水權登記之一種，是為水權延長之申請，自應依水利法第29條所定之程序提出申請，並有水利法施行細則第25條及第26條有關補正規定之適用。
（二）次按「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」、「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」、「中央主管機關為防止某一地區地下水之超抽所引起之海水入侵或地盤沈陷，得劃定地下水管制區，限制或禁止地下水之開發；其管制辦法，由中央主管機關定之。」水利法第2條、第15條及第47條之1第1項分別定有明文。又按「管制區內鑿井引水之限制，應符合下列各款規定之一者：一、自來水系統尚未到達或尚未供水地區之家用及公共給水。二、因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。三、經主管機關同意，進行地下水人工補注及回用。四、因應中央各目的事業主管機關政策需要，報經中央主管機關同意，對於地下水水權重新調配引水。五、中央農業主管機關公告之養殖漁業專區內，經中央主管機關同意並指定適當地點鑿井引水。六、溫泉法劃定公告之溫泉區內，依其溫泉區管理計畫規劃為公共管線之水源，並經中央主管機關同意。七、國防設施或營區、國際航空站、國際商港、消防機關、醫學中心或區域醫院，供水有中斷之虞，必須設置備用水源。八、主管機關或中央目的事業主管機關為預防戰爭、天然災害或其他重大變故，對公共利益或經濟造成重大影響，有設置備用水源之必要，並經中央主管機關同意。」為水利法第47條之1第1項所授權訂定之地下水管制辦法於第5條第1項所規定。是於經中央水利主管機關劃定為地下水管制區之土地上鑿井引水，僅限於地下水管制辦法於第5條第1項所定之各種情形，始得為之；因此，於該管制區內設置陸上魚塭從事養殖漁業，而有鑿井引水之必要時，依該條項第5款規定，須係設置於中央農業主管機關公告之養殖漁業專區內者，始得申請水權登記。
（三）再按漁業法第69條第1項所規定：「陸上魚塭養殖漁業之登記及管理規則，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」。依上開授權所訂定屏東縣陸上魚塭養殖漁業登記及管理規則第3條規定：「（第1項）經營陸上魚塭養殖漁業（以下簡稱養殖漁業），其土地之使用，應符合下列規定之一者：一、非都市土地使用編定為養殖用地者。二、非都市土地除工業區及特定農業區以外各使用分區內使用編定為乙種建築用地、丙種建築用地、窯業用地或農牧用地，依非都市土地使用管制規則相關規定申准得作養殖使用者。
三、依非都市土地使用管制規則相關規定申准得為從來之使用者。四、都市土地符合都市土地使用分區管制相關規定申准得作養殖使用者。（第2項）特定農業區內農牧用地屬室內循環水養殖設施經本府核准者，不受前項第2款規定之限制。」；第4條規定：「經營養殖漁業應向魚塭所在地鄉（鎮、市）公所申請，經勘查後，轉報本府核發陸上魚塭養殖漁業登記證（以下簡稱養殖漁業登記證）。但有實地查證必要時，得會同有關機關複查。前項申請應填具申請書及下列文件：一、土地登記簿謄本：如土地非申請人所有者，應附土地所有權人出具之土地使用權同意書（土地共有人應符合土地法第34條之1規定）或租約；公有土地，應另附養魚池租賃契約。二、前條各項之證明文件。」基於土地使用分區管制之限制，及設置土地使用權限之審查必要，屏東縣政府以發給陸上魚塭養殖漁業登記證作為管制手段，尚屬管理所必要，而無違比例原則，亦與漁業法第69條第1項授權之目的相符。
（四）另按作業要點，為水利主管機關為執行水利法所規定水權登記事宜，對於水權申請人申請時，應提出之文書、證明文件等之審核，所為技術性、細節性事項，所發布之行政規則。於其第2點第1項規定：「主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第29條至第32條規定外，並應符合下列規定：……（三）申請登記平面圖，應以具有引水地點地號之地政事務所最近3個月內所核發地籍圖或林班圖等圖籍，……。（四）引水地點土地登記謄本，須為地政事務所最近3個月內所核發。……。（九）申請農業用水供灌溉、養殖及畜牧使用時，應檢附農業用水範圍區域平面圖、地籍編號表、單一地號擁有多筆水權資料表。……。（十）農業用水供作養殖使用者，應檢附漁業養殖登記證影本，第1次提出申請如無法取得漁業養殖登記證者，得檢附許可經營之相關證明文件。……。」是以農業用水供作養殖使用為登記原因，申請水權之登記，依第10款規定，即應檢附漁業養殖登記證影本，如第1次提出申請，而無法取得漁業養殖登記證時，得以許可經營之相關證明文件代之。蓋所以規定應檢附漁業養殖登記證，實乃從事漁業養殖，依前開屏東縣陸上魚塭養殖漁業登記及管理規則規定，應符合一定之管制限制，須取得漁業養殖登記證，始得經營，故從事合法之漁業養殖者，如非屬第1次申請水權之登記，命其檢附漁業養殖登記證，作為其係經營漁業養殖有取得使用地面水或地下水需要之證明，自屬管理所必要，且為從事合法之漁業養殖者所可能，核與前揭水利法第29條第1項規定之立法意旨與規範目的相符。被上訴人為上訴人提出本件申請地下水水權展限登記及變更用水範圍時，即得據前開規定作為審核之依據。
（五）本件原審依其調查所得之證據，並綜合全辯論意旨，以上訴人所有系爭土地，位屬地下水管制區內，且非被上訴人劃定屬其轄內之養殖漁業生產區之範圍，並據此事實，認依地下水管制辦法第5條第1項第5款規定，系爭土地無法取得水權，揆諸首揭規定及說明，尚無不合。
（六）末按人民依法向行政機關所為之申請，因行政機關予以駁回，而依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟請求救濟，事實審法院應以言詞審理程序終結前之事實及法律狀態，為原告是否有理由之判斷，不受行政機關原駁回理由之拘束。上訴人本件訴訟係以原處分駁回其地下水水權展限登記之申請，聲明請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被上訴人應依上訴人100年1月14日申請，作成准予地下水水權展限登記及變更用水範圍之處分，係提起課予義務訴訟。依前開說明，事實審法院為本件訴訟有無理由之判斷時，自不受被上訴人以上訴人無法提出陸上漁業養殖證明為駁回理由之拘束。上訴意旨以原判決係以系爭土地非屬被上訴人轄區內養殖漁業生產區之範圍，依地下水管制辦法第5條第1項第5款規定無法取得水權為由，為判決之理由，有違反行政程序法第8條誠信原則及不適用法令之違法，尚難認屬有據。再者，「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第18條所規定。本件上訴人所有系爭土地於79年間地目變更為「養」，及系爭土地上於61年間有無開始建造魚池，與上訴人本件地下水水權展限登記及變更用水範圍之申請所應適用之法令，尚無上開中央法規標準法第18條之適用，上訴人以此指摘原判決違背法令，亦難認為有理由。
（七）綜上所述，原判決以被上訴人原處分駁回上訴人申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，並認上訴人請求被上訴人應依上訴人100年1月14日申請，作成准予地下水水權展限登記及變更用水範圍之處分為無理由，而駁回上訴人在原審此部分之訴，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據，及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 瑞 助法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
書記官 吳 玫 瑩