最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第426號上 訴 人 彰化縣農會代 表 人 張添財訴訟代理人 林松虎 律師
吳淑芬 律師陳永昌 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 吳思華訴訟代理人 謝天仁 律師輔助參加人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間有關體育事務事件，上訴人對於中華民國103年3月5日臺北高等行政法院101年度訴字第1812號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前向被上訴人申請在彰化縣大村鄉設立彰農高爾夫球場（下稱系爭球場），經被上訴人審查通過准予設立，以民國81年4月6日台(81)體字第17254號書函知上訴人，並核發同日號高爾夫球場設立許可證；嗣高爾夫球場管理規則（下稱管理規則）於87年3月11日修正發布中央主管機關為行政院體育委員會（下稱體委會），上訴人自99年11月9日起迭向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會以100年9月20日體委設字第1000025852號函（下稱體委會100年9月20日函），同意展延至100年12月31日。上訴人復於101年1月11日申請展延系爭球場籌設許可，經該會於101年1月31日以體委設字第1010003457號函復（下稱原處分），因系爭球場無法於100年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，依管理規則規定廢止系爭球場籌設（設立）許可，並自100年12月31日起生效。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂以體委會為被告提起行政訴訟，訴訟中管理規則之權責事項業經行政院公告變更為被上訴人管轄，嗣經原審法院101年度訴字第1812號判決駁回，上訴人猶未服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)體委會100年9月20日函應屬行政處分廢止權之保留，嗣後上訴人未取得水土保持施工許可證，無法進行系爭球場動工開發事項，體委會以原處分廢止籌設許可，性質屬形成處分。另上訴人已於101年12月14日向體委會確認系爭廢止處分無效，並經被上訴人102年1月16日台教體署設(二)字第1020002474號函拒絕確認無效，本件已補正行政訴訟法第6條先行程序之瑕疵。
(二)體委會於91年4月19日邀集相關行政機關召開「研商台灣地區高爾夫球場申請設置及管理事宜會議」，會議結論認管理規則於92年已失其效力，失效係往後為之，並不溯及既往。
是體委會明知管理規則，依行政程序法第174條之1規定，因未有授權母法而無效，仍為原處分，屬重大明顯瑕疵。
(三)原處分僅空泛依據管理規則廢止系爭球場籌設許可，未明確揭示依據條號及內容；又體委會100年9月20日函指示上訴人須於100年12月31日取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，然原處分卻以上訴人未進行動工開發事項為廢止理由，與體委會100年9月20日函文內容相異，有違行政程序法第5條明確性原則。管理規則第7條第5項僅限制未於籌設許可期間「開發完成」者，未以須於籌設許可期間「進行動工」為要件，「開發完成」應係指取得高爾夫球場主管機關開發許可，上訴人早已取得主管機關山坡地開發許可、水土保持開發許可、輔助參加人核發之球場開發許可等所有必要開發許可。
(四)上訴人早於99年11月9日即向體委會申請籌設許可期間延展，該會卻遲至100年2月16日始為相關行政程序之進行，且會議結論已同意展延系爭球場籌設許可期間，上訴人已形成正當合理信賴，被上訴人自應核准上訴人籌設許可期間延展之處分，然因被上訴人不為明確之核准處分，造成輔助參加人遲未核發水土保持施工許可證；又體委會遲於100年9月20日始同意上訴人籌設許可期間延長至100年12月31日，則上訴人實際所獲得延長利益僅有3個月，與管理規則第7條第5項規定不符，顯悖於誠實信用原則。且被上訴人廢止系爭球場籌設許可前，未給予上訴人陳述意見之機會，有違正當法律程序。
(五)上訴人自93年起陸續向輔助參加人申請雜項執照，卻遲未取得主管機關山坡地開發許可（修法後現為水土保持施工許可證），係輔助參加人故意阻撓，不可歸責上訴人。且輔助參加人前建設局局長黃哲崇，為使上訴人順利取得雜項執照為對價，向上訴人之輔導設立及經營人邱順鐘索賄，並蓄意違反委員會決議，而不批准核發雜項執照，業經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）101年11月13日101年度偵字第2822號起訴書提起公訴在案等語，求為判決：先位聲明確認原處分無效；備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
(一)體委會100年9月20日函係將100年9月2日「審查彰化縣農會申請延展所屬『彰農高爾夫球場』設立許可第3次會議」告知上訴人，並請上訴人注意時效積極辦理，無發生法效性，與行政處分有間。又上訴人提起本件訴訟後，於101年12月14日始向體委會請求確認本件原處分無效，其先位訴之聲明違反行政訴訟法第6條第2項規定。
(二)管理規則係按中央法規標準法第7條規定，由各機關依其法定職權訂定下達之職權命令，且屬主管機關輔導管理國內高爾夫球場設立之需要，在未完成提升法律位階前，目前仍有其存在必要。
(三)原處分已依行政程序法第96條第1項第2款規定，載明處分相對人、法令依據、事實理由及不服處分救濟方法、期間及其受理機關等；而高爾夫球場申請流程，上訴人須於100年12月31日取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，以進行球場動工開發事項，體委會於100年9月20日函已載明，原處分未違反明確性原則。
(四)系爭球場經被上訴人81年同意球場許可設立，內政部93年3月許可該開發計畫，然上訴人遲於100年12月31日仍未取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，顯已逾工程必要期間（自81年起至99年止）；復依輔助參加人100年9月5日府授環水字第1000291187號函說明，系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於上訴人；且管理規則已明訂高爾夫球場之籌設期間，體委會未曾給予上訴人取得無辦理期限籌設許可之信賴基礎存在，上訴人於100年12月31日仍未取得水土保持施工許可證，已喪失該權利，難認上訴人有信賴值得保護，原處分未違反誠實信用原則。另輔助參加人先後三次函知上訴人，上訴人皆未就水土保持施工許可證申請案為明確答覆及提出具體可行方案，原處分根據廢止許可之事實，在客觀上已明白足以確認，應無給予陳述意見之必要，原處分無違反正當法律程序。
(五)原處分於101年1月31日廢止上訴人籌設許可，而彰化地檢署檢察官以輔助參加人前建設局黃哲崇違反貪污治罪條例為由，於101年11月13日以101年度偵字第2822號提起公訴，體委會為原處分時，無從知悉該偵查內容等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、輔助參加人則以：
(一)體委會100年9月20日函使籌設許可效力展延，上訴人須於100年12月31日前取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，否則該籌設許可自翌日起即失其效力，無另再作一廢止處分之必要，法律性質應屬「附期限」及「解除條件」附款之核准展延籌設許可效力處分。原處分僅重申上訴人逾期取得水土保持施工許可證，故籌設許可已廢止之事實，性質應為「觀念通知」或至多認係「確認處分」。若原處分僅係觀念通知，依行政訴訟法第6條第1項及第4條第1項規定，欠缺實體判決要件；若原處分係確認處分，因上訴人先前未對體委會100年9月20日函表示不服，其規範效力繼續存在，體委會據此再為原處分自無違法。縱上訴人提起本訴有理由，仍無解於上訴人尚未動工之事實及籌設許可處分已屆至失效，上訴人起訴欠缺權利保護必要。
(二)依司法院釋字第614號、第270號及第385號解釋意旨，職權命令並不因無法律規定或法律具體授權必然失其效力，且核發與廢止系爭籌設許可之法規不應割裂適用。管理規則性質雖屬職權命令，然屬主管機關輔導管理國內高爾夫球場設立之需要，作為規範上過渡替代措施，在未完成提升為法律位階前，目前仍有其存在必要而具規範效力，尚不因未經母法授權當然失效等語，為其論據。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人於101年11月14日起訴，嗣於同年12月14日聲請確認系爭廢止處分無效，經教育部體育署於102年1月16日台教體署設(二)字第1020002474號函認行政處分於法有據，而拒絕確認無效在案。可知上訴人雖於起訴後始向被上訴人請求確認無效，惟被上訴人審理中已主張行政處分有效，應認程序上瑕疵已補正。
(二)上訴人未於展延籌設期間內完成系爭球場動工開發事項，經體委會100年9月20日函同意展延籌設許可至100年12月31日。嗣上訴人無法於100年12月31日取得輔助參加人核發之水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，再於101年1月11日向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會以原處分認系爭球場無法於100年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期間，依管理規則廢止球場籌設許可，核屬形成處分。則上訴人應於100年12月31日前完成動工開發事項，否則將廢止籌設許可乙情知之甚詳，仍未於100年12月31日前進行動工開發事項，原處分廢止系爭球場籌設許可，並自100年12月31日起生效，於法並無不合。
(三)管理規則乃被上訴人本於國民體育法主管機關職權，70年9月30日以（70）台參字第33809號令制訂公佈，作為輔導管理國內高爾夫球場設立之依據，在未完成制定高爾夫球場專法前，仍有其存在必要，依此職權命令而為處分，其效力仍值肯定，經核並無不妥。且人民以符合該規則籌設高爾夫球場，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即願受該規則規範，不能於違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可規範，否則違反法律適用一致性。且職權命令是否違反法律保留，係憲法層次問題，行政程序法尚不足據論斷職權命令之存廢。復由行政程序法第174條之1反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性。故上訴人起訴先位聲明請求確認該處分無效，於法洵非有據，應予駁回。
(四)上訴人起訴備位聲明訴請撤銷原處分，亦無理由如下：
1、上訴人主張其未於籌設許可期間取得施工許可證以進行動工，係因(1)輔助參加人前建設局局長黃哲崇，向上訴人輔導設立及經營人邱順鐘索賄，且不批准核發雜項執照；(2)系爭球場動工要件，因條文變更已無須取得雜項執照，僅須取得水土保持施工許可證，輔助參加人內部單位間因意見分歧，造成上訴人無所適從而時間拖延等，不可歸責原因所導致。姑不論上訴人主張是否屬實或確為不可歸責，上訴人於81年間取得高爾夫球場許可證，經被上訴人於95年間展延至99年12月31日，再經100年9月20日展延至同年12月31日，仍未能於籌設期間完成開發行為，期間將近20年，仍未於籌設期間內完成開發，則何時始能完成。
2、上訴人雖主張原處分違反明確性原則云云。惟體委會100年9月20日函同意籌設許可展延至100年12月31日，明確揭示法條條文及何情況下得廢止許可之理由；原處分亦載明處分相對人、法令依據、事實理由及救濟方式等項，核與行政處分明確性無違。另上訴人又以被上訴人100年9月20日函及原處分所稱「動工開發事項」其意未明，主張違反明確性原則云云，惟上訴人對動工前須取得雜項執照或水土保持施工許可證乙節知之甚詳，由其與輔助參加人爭執甚巨之多次往來函文可知。
3、上訴人另主張原處分違反誠實信用原則云云。惟上訴人於99年11月9日向體委會申請延展，體委會就上訴人申請延展案，依程序徵詢縣市主管建築機關意見，並召開審查許可設立會議進行審查，並無刻意延宕。且體委會原籌設許可在未經廢止前尚未失效，是體委會雖於100年9月20日函知展延至100年12月31日，實際上係延展1年，上訴人主張僅延展3個月，不足採認。且體委會於100年2月16日召開籌設許可會議，結論表示上訴人仍須向輔助參加人辦理水土保持施工許可證、逕流廢水污染削減計畫及事業廢棄物清理計畫書等應辦事項，並與居民溝通有關環境保護之疑義等項，並無上訴人有取得籌設許可之信賴基礎，其主張體委會違反誠信原則云云，委無足採。
4、上訴人又主張體委會未予陳述意見機會云云。惟上訴人於99年11月9日申請籌設許可期間延展，輔助參加人迭次函覆，就水土保持施工許可證乙案請上訴人提出說明及具體可行方案，上訴人遲未提出。因此體委會於100年9月20日函知籌設許可延展至100年12月31日；迨100年12月31日，上訴人仍未取得水土保持施工許可證，以進行動工開發事項，已逾籌設期間，體委會基此客觀事實，以原處分廢止籌設許可，依行政程序法第103條第5款規定，體委會在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要。
5、上訴人復主張體委會違反平等原則云云。惟被上訴人於95年3月8日第3度召開審查已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場設立許可會議，被上訴人同意展延籌設許可至99年12月30日。當天參與會議者，除上訴人外，另有柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，被上訴人均展延籌設許可，後因無法完成開發，體委會已廢止上開4家業者之籌設許可，無差別待遇處理，無悖平等原則。綜上，原處分並無違誤，上訴人先位聲明及備位聲明均無理由，應予駁回等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審備位之訴。
六、上訴人上訴意旨略謂：
(一)管理規則為職權命令，於70年9月30日由教育部頒布後，均未經法律合法授權。上訴人設立高爾夫球場時，管理規則尚未經法令宣告無效，上訴人已依法取得系爭球場之設立許可；然該規則既係於行政程序法90年1月1日施行前所頒發之職權命令，自應依行政程序法第174條之1規定於92年1月1日依法修訂，該規則已因逾期未經法律授權而失效；而原處分廢止系爭球場設立許可係依該規則第7條第5項，管理規則既依法應為失效，自不得作為拘束上訴人之規範，被上訴人廢止系爭許可屬剝奪上訴人財產權，以失效職權命令據以廢止系爭球場之許可，顯屬違法。且正因行政程序法第174條之1規定，系爭管理規則才失效，原判決逕以職權命令是否為法律保留為憲法層次問題，且未依行政程序法第174條之1認定管理規則已經失效，反謂由行政程序法第174條之1反面推論承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性云云，顯有不適用行政程序法第174條之1、第172條、司法院釋字第443號、第371號、第261號解釋之違誤。
(二)依管理規則第7條第5項對已屆滿籌設許可期間，已明文「必要時」得核准延長1年，且未限制僅得核准1次，即便籌設許可期間屆滿，機關仍可審酌有無再延長1年之必要，並非逕自於籌設許可期間屆滿後即應廢止；況上訴人再於101年1月6日以彰縣農發字第1001000號函申請延展籌設許可期間1年，被上訴人如認必要時仍得再延長1年，被上訴人卻以上訴人未於籌設許可期間完成高爾夫球場動工具有可歸責性，以原處分廢止原籌設許可，是被上訴人對於是否為「必要時」之裁量，顯係以「是否具有可歸責性」為裁量基準。然被上訴人對於上訴人未能於原籌設許可期間進行動工屬不可歸責有認定事實之錯誤，逕自變更被上訴人之裁量標準主張被上訴人之裁量不需以有無可歸責性為必要，顯適用法令錯誤。且原判決對於上訴人所提不可歸責之各項證據資料未予審酌亦未調查，又未說明不採理由，顯有認定事實未依卷內證據之違法。
(三)何謂「進行動工開發事項」無法依法令內容得知，被上訴人於相關函文亦未詳細說明，原判決又將管理規則第7條第4項所指內政部核准開發事項誤解為原處分所指之「進行動工開發事項」，並以之為原處分已符合明確性原則，顯有適用法令錯誤。且非都市土地使用管制規則第13條內容完全未有「辦理球場開發事項」等詞，上訴人難以得知「辦理球場開發事項」含義，亦未見原判決說明，即認上訴人依管理規則及非都市土地使用管制規則應得以推知原處分「進行動工開發事項」所指，顯有判決不附理由及適用法令錯誤。
(四)彰農高爾夫球場早於99年11月9日即向被上訴人申請延展，然被上訴人遲至100年2月16日、100年8月8日、100年9月2日始進行審查會議，原判決豈能謂被上訴人無刻意延宕，認定事實顯違反經驗及論理法則。被上訴人遲至100年9月20日始函知同意籌設許可延展自100年1月1日至100年12月31日，自100年9月21日後接續之審查程序始為恢復進行，形式上延長1年，然上訴人實際所獲期限利益僅有3個月，顯與法條規範「延展1年」有違。原判決認被上訴人未違反誠實信用原則，有不適用法規及判決不附理由之違法。
(五)原判決以上訴人對於輔助參加人自100年6月2日以下之函文稱上訴人遲未提出，並謂此為「客觀上明白足以確認」之事實，惟上述函文實際均經上訴人詳細說明回覆，上訴人於100年6月21日以彰縣農發字第1000001713號函回覆輔助參加人100年6月2日函文；100年7月18日以彰縣農發自第0000000000號函回覆輔助參加人100年7月8日之函文，並請輔助參加人儘速辦理相關程序；100年8月17日以彰縣農發字第1000002376號函回覆輔助參加人，並依水土保持計畫審核監督辦法第22條規定檢附相關應備文件，原判決顯有未依當事人主張及卷內證據之違誤。又原判決未否認被上訴人未踐行第39條調查證據及聽證程序，僅以本件係屬行政程序法第103條第5款「客觀上明白足以確認者」，即得不予上訴人陳述意見機會，顯有不適用法令之違誤。
(六)柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，係自行放棄開發，與上訴人情形截然不同。又上訴人與另12家未開發完成之球場案例相同，均係取得許可20年以上，未完成開發，也未放棄開發，被上訴人盡心輔導該12家球場，未為廢止，反對上訴人廢止許可，被上訴人違反平等原則。其捨另12家球場不論，反以情節不同之上開4家球場為例，益徵原處分違法等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。
七、本院查：
(一)按「高爾夫球場之申請設立及管理，依本規則之規定辦理，本規則未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「（第1項）本規則之主管機關：在中央為行政院體育委員會（按：現權責單位改為教育部，已如前述）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本規則所定事項，涉及目的事業主管機關職掌者，由主管機關會同各目的事業主管機關辦理。（第3項）前項中央主管機關及目的事業主管機關權責劃分如左：一、行政院體育委員會：主管球場之體育設施、活動與籌設、開放使用之許可及撤銷等相關事項。二、內政部：主管球場土地使用編定、球場開發計畫、建築管理等相關事項…六、行政院農業委員會：主管球場水土保持、使用林地、農地及農藥等相關事項。七、行政院環境保護署：主管球場環境保護、環境影響評估及水源水質保護等相關事項。」、「（第1項）自然人或法人得申請籌設高爾夫球場。（第2項）政府機關為提倡正當休閒活動，得籌設公用高爾夫球場，提供國民使用。（第3項）前二項籌設應經中央主管機關許可。」、「（第3項）行政院體育委員會於受理前項申請資料後，應就球場之體育設施及活動等事項進行審查，必要時得實地勘查，經審查同意者，許可其籌設，並函知相關機關。（第4項）申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。（第5項）第3項許可籌設期間以4年為原則，必要時得經行政院體育委員會核准延長1年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」、「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：...已使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第7條第5項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」管理規則第1條、第3條、第4條、第7條第3項、第4項、第5項及第11條第2款分別定有明文。又行政處分之撤銷及廢止，係不同之概念，撤銷係以違法行政處分為對象；廢止則以合法行政處分為標的，觀諸前揭管理規則第7條第5項所謂「....撤銷其許可」，乃針對核發高爾夫球場設立許可證之合法處分所為，足見應屬「廢止其許可」之意，系爭處分以上訴人已逾籌設期限為由，依據管理規則「廢止」旨揭球場籌設許可之真意即在此，合先敘明。
(二)經查，上訴人最初申請設立系爭球場，經被上訴人核准並核發81年4月6日台(81)體字第17254號高爾夫球場設立許可證。嗣管理規則於87年3月11日修正發布中央主管機關為體委會，體委會為辦理已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場籌設許可案件，於91年12月24日召開「審查已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場籌設（設立）許可會議」（下稱籌設許可會議），依決議函請上訴人於8個月內動工並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設（設立）許可。嗣於93年2月26日召開之籌設許可會議，說明該會前揭91年12月24日之會議決議，於同年12月31日已依管理規則第7條第5項規定，廢止已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場18座中之13座，且於92年12月18日函請系爭球場在內之5座高爾夫球場於8個月內動工並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設，並決議同意系爭球場展延籌設許可，請上訴人於1個月內提出預期施工進度及預估開放時程，並承諾依預估時程積極辦理後續事宜。復於95年3月8日召開之籌設許可會議審議，以系爭球場尚未開發整地，決議同意展延系爭球場籌設許可至99年12月31日，以及有關球場開發及預期施工進度計畫，請上訴人於95年4月30日前函報該會備查。
上訴人雖未於展延籌設期間內完成系爭球場動工開發事項，但體委會仍以100年9月20日函同意展延籌設許可至100年12月31日，並於說明二載明：「...本會原已同意展延籌設許可至99年12月31日，依據高爾夫球場管理規則第7條第5項規定，得延展至100年12月31日，如彰農球場無法於100年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，該籌設許可予以作廢。』本案仍請貴會注意時效並積極辦理後續應辦事項」等語（原審答辯狀所附被證資料第3頁）。嗣上訴人無法於100年12月31日取得輔助參加人核發之水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，更於101年1月11日向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會以原處分函復：「...因球場無法於100年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，依據『高爾夫球場管理規則』規定廢止旨揭球場籌設（設立）許可。」等語（原審答辯狀所附被證資料第4頁）。揆諸前揭規定及說明，上訴人既未於100年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，體委會以原處分廢止系爭球場籌設許可，並自100年12月31日起生效，自屬有據一節，業經原判決依調查證據之辯論結果，並詳述得心證之理由，且對上訴人之主張何以不採論述甚詳，核其認定與卷內證據並無不合，且與經驗法則及論理法則無違。
(三)按依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條規定可知，行政命令除授權命令外，尚包括「職權命令」，職權命令乃行政機關為執行法律在其職權範圍內，不必經立法授權，而依其職權可逕行訂定之補充性的行政命令。上開規定，並未因行政程序法第174條之1規定，而作修正。從而，行政程序法之施行，尚不足據為論斷職權命令存廢之依據。可知，職權命令之內容範圍與目的，實質上若仍在合法範圍內，且係出於給付行政目的而無涉基本權之限制者，自仍有存在之必要。查系爭管理規則係早於行政程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規則之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為被上訴人輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；又查本件上訴人最初申請設立系爭球場，經被上訴人核准並核發81年4月6日台(81)體字第17254號高爾夫球場設立許可證（見卷附行政院檔案卷），依其主旨「貴會申請在彰化縣大村鄉設立【彰農高爾夫球場】案，經本部邀集有關單位開會審查通過准予設立，茲隨文檢附台（81）體字第17254號許可證乙紙，請查收。」可知，被上訴人所核准籌設球場之行政處分係授益處分，並非限制或剝奪人民權益之侵益處分，而上訴人於行政程序法施行後，向體委會申請展延的法令依據，亦是系爭管理規則，上訴人既依管理規則申請展延，對准予延展之授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請展延獲得同意展延之授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，要無疑義。原判決肯認系爭管理規則仍有存在必要，其效力仍值肯定，駁回上訴人所為系爭管理規則已失效，以及有明顯重大之無效瑕疵之主張，核無不合。至於體委會91年4月19日召開之「研商台灣地區高爾夫球場申請設置及管理事宜會議」法務部代表曾表示系爭管理規則將自92年1月1日失效云云，乃會議之討論意見，並非「結論」，要無執為系爭管理規則業已失效之論據。上訴意旨仍執陳詞，主張系爭管理規則已因行政程序法第174條之1之規定而失效，指摘原判決有不適用行政程序法第174條之1、第172條、司法院釋字第443號、第371號、第261號解釋之違誤云云，洵不足採。
(四)次按75年8月28日修正之管理規則第7條第2款規定：「高爾夫球場經許可設立後，有左列情形之一者，撤銷其許可：..
二、自辦妥法人登記後三年內未按照原設計建造完成者。但有正當理由經核准延期者，不在此限。」83年6月6日修正之管理規則第7條第5項規定：「第三項許可籌設期間以四年為原則，必要時得經行政院體育委員會核准延長一年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」可知，法規明文賦予主管機關要否核准延長籌設許可期限之決定裁量權限，有無「必要」，係主管機關享有裁量餘地。本件上訴人自81年間取得高爾夫球場許可證，遲至93年間才又啟動相關行政程序申請，先經體委會於95年間展延至99年12月31日，再經100年9月20日展延至同年12月31日，期間將近20年，惟上訴人仍未能於籌設期間完成開發行為，雖然涉及輔助參加人未核發雜項執照，及水土保持施工許可證之問題；然此等事項之未具備，非體委會或被上訴人之責任，且係上訴人申請籌設高爾夫球場之初，即應詳知之要件。又依系爭管理規則前揭規定，被上訴人及體委會本應於原定及展延之籌設許可期限屆至時，即廢止系爭球場之籌設許可，但渠等仍一再順應上訴人之申請要求，作法定範圍內之必要裁量加以展延，已對上訴人作最優厚之待遇，至臻明確。長達20年的期間，未能依管理規則之明確規定進行動工開發，衡諸經驗法則及論理法則，即便輔助參加人主事人員故意刁難，處於民主法治時代之今日，亦可尋求相關救濟管道補正，且觀管理規則第7條第5項之明文，足見申請業者未於籌設許可期限內完成開發事項，主管機關即可廢止其許可，並無賦予審查延展事由是否可歸責於申請人之義務。而申請業者必須取得輔助參加人所核發之水土保持施工許可證乃其申請之初即已明知，從而，上訴人未能依法取得相關雜項執照及水土保持施工許可證，難辭本身之過失，應可認定。原判決因認不論上訴人所謂不可歸責是否屬實，於將近20年的籌設期間，仍未能完成開發之延宕事由，既非被上訴人所造成，被上訴人依系爭管理規則第7條第5項規定廢止系爭球場之籌設許可，即無不合等情，業據原判決論述甚詳，核與經驗法則及論理法則無違。上訴意旨主張原判決對於上訴人所提不可歸責之各項證據資料未予審酌、調查、說明不採之理由，指摘原判決有認定事實未依卷內證據之違法云云，亦不足採。
(五)再按所謂明確性原則，就法規範內容明確而言，重點大多置於干預性處分所依據之法規內容明確性上，包括權力發動之要件、程序，以迄法律效果。法規內容明確性，非要求法規作詳盡羅列之呆板規定，從而其並無絕對標準可循，只要法規之規定，具有可預見性、可量度性及可信賴性即屬之。至於行政行為明確性，則係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等。查依前揭管理規則第7條第3項至第5項規定可知，高爾夫球場申請流程可分為申請籌設、申請開發、申請開放使用，本件上訴人已取得籌設許可，接著即必須進行開發事項，此觀體委會召開之籌設許可會議之說明，所謂「已逾籌設期限未完成開發」以及「同意展延籌設許可，..請1個月內提出預期施工進度及預估開發時程」等語至明，顯然「取得許可籌設函」與「開發完成」為不同意義，乃一般社會之通念所可理解，本件上訴人欲進行開發，必須取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，以進行球場動工開發事項，此亦為上訴人所明知。而體委會100年9月20日函同意籌設許可展延至100年12月31日，其說明二亦明載：「依據『高爾夫球場管理規則』第7條第5項規定，得展延至100年12月31日，如彰農球場無法於100年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場開發事項，該籌設許可予以作廢。」等語，明確表明上訴人應於籌設許可期限內，進行開發。上訴意旨主張何謂「進行動工開發事項」無法依法令內容得知，被上訴人於相關函文亦未詳細說明，指摘原判決將管理規則第7條第4項所指內政部核准開發事項誤解為原處分所指之「進行動工開發事項」，顯有適用法令錯誤，以及非都市土地使用管制規則第13條內容完全未有「辦理球場開發事項」等詞，上訴人難以得知「辦理球場開發事項」含義，亦未見原判決說明，即認上訴人依管理規則及非都市土地使用管制規則應得以推知原處分「進行動工開發事項」所指，顯有判決不附理由及適用法令錯誤云云，顯不足採。
(六)另按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，...」行政程序法第8條定有明文。其內涵包括禁止相反行為、禁止濫用法規，以及禁止利用以不正當方式取得之法律地位。但須於法令有缺漏，將生不公平不正義之結果時，方可適用於個案上。查本件上訴人於99年11月9日向體委會申請延展，體委會於99年11月23日函覆上訴人應依規定報輔助參加人同意後轉送其辦理；輔助參加人於99年12月23日函覆並檢附審查意見表，表示上訴人有諸多事項未依審查委員所提之疑義修正，具有可歸責原因而未完成審查；體委會於100年2月16日召開設立許可會議，其結論表示上訴人仍須向輔助參加人辦理水土保持施工許可證、逕流廢水污染削減計畫及事業廢棄物清理計畫書等應辦事項，並與居民溝通有關環境保護之疑義等語；輔助參加人於100年7月1日函知體委會本案涉及彰化縣民眾公共安全及公共利益，請依法卓處等語；體委會於100年8月1日函覆輔助參加人應依100年5月17日函示踐行相關程序，並依100年2月16日會議結論辦理；體委會先後於100年8月8日、9月2日召開申請延展許可設立第2次及第3次會議；體委會嗣於100年9月2日函知同意展延籌設許可至100年12月31日止等情，有上開函文附卷可稽（見原處分卷之被證6至11）。原判決因認體委會就上訴人申請延展案，依程序徵詢縣市主管建築機關意見，並召開審查許可設立會議進行審查，已如前述，並無刻意延宕情事。且體委會原籌設許可既未經廢止，即尚未失效，是體委會雖於100年9月20日函知展延至100年12月31日，實際上係延展1年，上訴人主張僅延展3個月云云，容有誤會，不足採認等情，業據原判決論述極詳，核與證據法則及論理法則無違。上訴意旨主張彰農高爾夫球場早於99年11月9日即向被上訴人申請延展，然被上訴人遲至100年2月16日、100年8月8日、100年9月2日始進行審查會議，原判決豈能謂被上訴人無刻意延宕，認定事實顯違反經驗及論理法則。被上訴人遲至100年9月20日始函知同意籌設許可延展自100年1月1日至100年12月31日，自100年9月21日後接續之審查程序始為恢復進行，形式上延長1年，然上訴人實際所獲期限利益僅有3個月，顯與法條規範「延展1年」有違。原判決認被上訴人未違反誠實信用原則，有不適用法規及判決不附理由之違法云云，均不足採。
(七)復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條及第103條第5款分別定有明文。查上訴人於81年4月6日獲得被上訴人核發設立許可證，係屬授益處分，於99年11月9日申請籌設許可期間延展，輔助參加人迭次以100年6月2日水保字第1000140952號函、100年7月8日府水保字0000000000號函、100年8月5日府水保字0000000000號函、100年9月15日府水保字第1000275907號函（原審答辯狀所附被證資料之之被證13至16），就水土保持施工許可證乙案請上訴人提出明確答復及提出具體可行方案，而體委會亦於100年9月20日函知籌設許可延展至100年12月31日，如未能於期限內取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，其許可予以作廢等語；迨100年12月31日，上訴人仍未取得水土保持施工許可證，以進行動工開發事項，已逾籌設期間，是體委會基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原處分廢止籌設許可，揆諸前引行政程序法第103條第5款規定，體委會在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要，原判決因認上訴人以被上訴人作成系爭處分前未予以陳述意見之機會，原處分構成違法云云，難以採憑，並無不合。上訴意旨主張上訴人針對輔助參加人之上揭函文均曾答復，指摘原判決顯有未依當事人主張及卷內證據之違誤，以及未否認被上訴人未踐行第39條調查證據及聽證程序，顯有不適用法令之違誤云云，但查上訴人縱屬曾針對輔助參加人之函文一一答復，仍無法改變其於籌設許可期限內未取得輔助參加人核發水土保持施工許可證之事實，原判決認定基於此客觀上明白足以確認之事實，被上訴人未予上訴人陳述意見之機會並無不合，核無違誤，上訴意旨殊不足採。
(八)末按所謂平等原則，指相同事實應予相同處理，非有正當理由，不得差別待遇。惟平等原則非要求採取一種機械式的、於日常生活不容有差別待遇的平等，而應從實質觀點，視事實之相同或不同是否如此重要，以致本於「正義理念」，必須予以相同處理或不同處理。因此，判斷是否符合平等原則，並非依據抽象的標準，而是應依事實之性質與特性予以判斷。司法院釋字第211號解釋：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置」（釋字第485號、第547號、第565號及第605號解釋亦同旨趣）。另「不得主張不法之平等」乃平等原則之核心。查被上訴人於95年3月8日第3度召開審查已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場設立許可會議，決議除同意展延上訴人籌設許可至99年12月31日外，亦同意展延柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，惟嗣後上開4家業者之籌設許可因無法完成開發，體委會均已加以廢止，原判決因認體委會對於籌設許可期限內無法完成開發者，均予廢止其籌設許可，無悖於平等原則，並敘明不採上訴人此部分主張之理由，核無不合。上訴意旨主張柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，係自行放棄開發，與上訴人情形截然不同，指摘原判決違反平等原則云云，要不足採。
(九)綜上所述，原判決認本件原處分，認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。且上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 瑞 助法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
書記官 賀 瑞 鸞