最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第43號上 訴 人 林宏澤訴訟代理人 廖修譽 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間行政救濟金事件，上訴人對於中華民國102年7月18日臺北高等行政法院102年度訴更二字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（改制前為臺北縣政府）辦理「臺北縣『臺北大學特定區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」（下稱救濟金發放執行方案），其中河川公地種植許可人即訴外人王良盛，於民國88年7月8日委託其妻王余鴛鴦，會同上訴人領取河川公有地土地改良救濟金新臺幣（下同）6,740,000元（支票）後，旋即存入上訴人帳戶提示兌領，嗣經被上訴人查明王良盛不符合發放資格，以93年11月30日北府地區字第0930780694號函（下稱93年11月30日函）通知王良盛（88年11月7日死亡）之繼承人限期繳回溢領款項，再以94年4月19日北府地區字第0940314795號函（下稱94年4月19日函）通知上訴人限期繳回溢領款項及其利息，因上訴人逾期限仍未繳回，被上訴人乃移請法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）（現改名為「法務部行政執行署新北分署」）強制執行。嗣上訴人於95年9月5日繳還6,740,000元，並於95年9月6日於板橋行政執行處簽立執行筆錄，獲准餘款1,937,920元（94年4月8日以後利息另計）分16期繳納，每期繳納120,000元。惟上訴人除繳納本金6,740,000元外，僅自95年10月20日至96年1月19日分期繳納4期款，共繳還7,220,000元。嗣上訴人不服被上訴人94年4月19日函而提起訴願，經內政部以訴願決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院以95年度訴字第1596號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院以98年度判字第595號判決，廢棄上開判決，並駁回上訴人在第一審之訴確定。上訴人於99年6月8日、同年8月3日以上開本院判決已確認被上訴人94年4月19日函非屬行政處分，請求被上訴人返還其繳回之溢領款項及利息，經被上訴人於99年8月12日函復拒絕，上訴人遂提起本件給付訴訟，前經原審法院99年度訴字第1712號判決上訴人勝訴，被上訴人不服，提起上訴，本院以100年度判字第1804號判決廢棄原審法院上開判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以100年度訴更一字第219號判決（下稱更一審判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，再經本院101年度判字第1018號判決（下稱本院廢棄判決）廢棄更一審判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以102年度訴更二字第2號判決（下稱原判決）「被上訴人應給付上訴人41,438元，及自96年1月19日起至給付之日止，依年息5％計算之利息。上訴人其餘之訴駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被上訴人負擔180分之1，餘由上訴人負擔。」上訴人就其敗訴部分不服，提起上訴（被上訴人就其敗訴部分並未上訴）。
二、上訴人起訴主張：（一）觀諸本院廢棄判決意旨可知，本件是否得適用民法第182條及第183條之規定，顯然可議。就本件而言，如果王良盛係善意，除已有行政程序法第119條及第120條之信賴保護規定，而需依行政程序法第121條規定，該撤銷係有2年之除斥期間，如為逾期即不得撤銷之信賴保護原則所保障外，亦有本院所指之利息計算問題；甚而亦有認本件並非無償轉讓而未有民法第183條適用之情形；是自當時申請補償款時如為善意觀點以觀，本件被上訴人請求利息部分，無論採何理由，皆應駁回；如認定王良盛申請係為惡意，因王良盛及其繼承人並無免除返還義務，今被上訴人向上訴人追討，更無民法第183條適用之餘地。（二）救濟金給付之內涵，為土地改良之補償，且本案確實有改良事實存在，故被上訴人因此所為之給付，並無生任何損害可言。又領取資格，必須經承辦人員為之審核，方得發給，該資格指涉「公地種植許可」、「原河川公地許可人」及「現仍使用者」。本案王良盛具有「公地種植許可」，亦為「原河川公地許可人」，而「現仍使用者」係為經承辦人員現地勘察，且當時已有提出所謂「私權爭議」，並為承辦人員明知，如當時認兩者都不符資格，自應不為發放，惟當時承辦人員仍依規定予以發放。由此觀之，上訴人等人顯係善意無疑。
（三）救濟金發放執行方案第3點之規定係為「凡持有臺北縣政府於76年6月30日前核發之臺北縣河川公地種植許可書，並經確認位於本特定區內原河川公地種植許可人而現仍使用者」，此發放資格之規定，係確認該河川公地是否為合法，及現在是否仍有種植「使用」，而依「該地」已經改良之情形對該「許可人」為救濟金之發放，至於許可人是否親自耕作，於該方案中並未要求。且補償金之發放對象係王良盛，上訴人並非該案受處分人，雖王良盛於收受該補償金後，轉由上訴人存入，但因上訴人非實際受領人，是以被上訴人亦不能直接向上訴人請求返還。（四）退萬步言，本件於88年發放予王良盛時，係有法律上之原因，且係為善意受領，即使被上訴人93年主張撤銷該授益處分請求返還，惟該給付於當時已不存在，依民法第182條1項規定，亦不得請求返還。又因上訴人並非授益處分之相對人，其接受王良盛交付之支票亦非無償受讓，且事實上於93年亦已花用不存在（現上訴人主張已返還部分係為違法強制執行而來，非原來之給付），故本案亦有民法第182條1項之適用。另上訴人前於76年間，業已給付王良盛開墾費高達70萬元，且於76年至徵收期日前，亦不斷為土地改良，並確實種有黃椰子等經濟作物，是王良盛於收受補償金後，轉予上訴人，係為上開原因之對價，是因此稱上訴人並非「無償受讓」，自不該當民法183條之要件。（五）綜上，被上訴人收取上訴人財產之依據，因非屬公法上之行為，是其取得原因不存在，自不得依法執行及收取，然今被上訴人卻為送交執行並為收取，自造成上訴人之損失，且因上開收取原因自始非法，被上訴人應依一般法律原則類推適用稅捐稽徵法第28條、行政程序法第127條之規定，應依不當得利為計算並返還之等語，為此，訴請將：「1.被上訴人應給付上訴人7,220,000元，及以6,740,000元計算，自95年9月5日起至給付之日止，依年息5％計算之利息；以120,000元計算，自95年10月20日起至給付之日止，依年息5％計算之利息；以120,000元計算，自95年11月20日起至給付之日止，依年息5％計算之利息；以120,000元計算，自95年12月19日起至給付之日止，依年息5％計算之利息；以120,000元計算，自96年1月19日起至給付之日止，依年息5％計算之利息。2.訴訟費用由被上訴人負擔」。
三、被上訴人則以：（一）上訴人並無被上訴人核發河川公地種植使用許可書，自不符系爭救濟金發放執行方案第3點發放資格條件，且被上訴人88年6月30日88北府地六字第244299號函（下稱88年6月30日函）之救濟金授益處分並不以上訴人為對象，效力不及於上訴人，是上訴人顯然欠缺公法法規或行政處分等公法上原因而事實上受領給付。上訴人所負公法上不當得利返還責任範圍，揆諸一般公法上不當得利法理，類推適用民法第182條第2項規定，應自受領時附加利息返還系爭補償金。（二）受益人王良盛既經更一審認定僅該當行政程序法第119條第2款，而未達同條第3款「明知或重大過失」之信賴不值得保護之程度，即非屬民法第182條第2項所稱之惡意，容有準用民法第182條第1項及第183條規定之餘地，亦即王良盛於88年7月8日受領時不知無法律上原因，且因隨即轉入上訴人帳戶，所受利益已不存在，且屬無償讓與（上訴人雖與王良盛訂有76年12月20日讓渡書，但其顯非以受讓系爭88年救濟金為對價；至上訴人與王良盛所訂86年12月3日協議書雖訂有協助辦理請領救濟金之車馬費等費用8萬元，亦難解為相當對價之有償。）得準用民法第183條之規定，是被上訴人有向上訴人請求返還之權利，即至少上訴人於王良盛免返還義務限度內負返還責任。（三）兩造於95年9月6日于板橋行政執行處簽立執行筆錄：「……義務人開立4紙到期日95年9月5日之支票繳納新臺幣674萬元，交由移送機關臺北縣政府地政局收受，並就餘款193萬7,920元（民國94年4月8日以後利息另計）辦理分期繳納事宜……」，核此性質可謂行政契約，且其效力不因原來執行程序之基礎即94年4月19日函非屬行政處分而受影響。執行程序進行變價前，上訴人已與被上訴人達成協議並為給付，此給付非基於違法執行的變價程序，而係上訴人主動履行之任意給付（另分期給付部分則為被上訴人所同意）等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本件被上訴人以88年6月30日函核給王良盛河川公有地土地改良救濟金6,740,000元之授益處分，嗣經查明王良盛不符合上開執行方案「應持有被上訴人於76年6月30日前核發之臺北縣河川公地種植許可書」及「於該特定區內原河川公地種植許可人且現仍使用」之要件，即以被上訴人93年11月30日函撤銷該授益處分而溯及既往失其效力，致王良盛之受領欠缺法律上依據，構成公法上之不當得利。惟王良盛申請上開救濟金時，確具有「公地種植許可」，其亦為「原河川公地許可人」，至於「現仍使用」之事實，則據被上訴人委託單位北辰測量工程顧問有限公司現地勘察，查明650、656地號土地上種植黃椰子各180及38株，耕作者為上訴人，三峽鎮公所製作之補償費發放清冊則記載耕作者為王良盛，並經上訴人向被上訴人地政局提出申請書請求發放補償費應通知其到場，最終被上訴人雖於編製之救濟金印領清冊上系爭河川公地備註欄註明「涉私權爭執應由雙方會同辦理或暫緩發放」及「對造人：林宏澤」，仍作成88年6月30日函核發系爭救濟金予王良盛。是上訴人據以主張其與王良盛於受領救濟金時，並無明知不符合救濟金發放資格而詐為領取之情形，實係善意等語，應認尚非不可採。從而，王良盛於受領救濟金後，雖於88年11月7日死亡，然該公法上金錢返還義務，性質上非具有一身專屬性，又王良盛於受領系爭救濟金時既非確知無受領之法律上原因，業如前述，其於受領後無償將系爭救濟金轉讓予上訴人，自應類推適用民法第182條第1項及第183條規定，在王良盛免負返還義務之限度內，上訴人即負有返還責任，被上訴人自得請求上訴人返還王良盛所受領並無償轉讓之上開給付，此屬公法上不當得利法律關係之範圍，為公法事件。（二）至於上訴人於本件主張被上訴人93年11月30日函撤銷救濟金，違反行政程序法第119條及第120條信賴保護之規定，暨違反行政程序法第121條除斥期間之規定，係違法處分云云，實則，由於王良盛之繼承人未就被上訴人93年11月30日撤銷上開救濟金之行政處分提起行政爭訟，而上訴人至遲在收受被上訴人94年4月19日函後已知悉上開行政處分，然其亦未針對該行政處分提起行政爭訟，應認被上訴人93年11月30日函已具形式上存續力，上訴人自不得再就被上訴人上開93年11月30日函再予爭執。另縱認上訴人有給付王良盛開墾費之事，然公地種植使用許可關係並不得私下轉讓，其轉讓約定本屬無效，至上訴人與王良盛所訂86年12月3日協議書，王良盛係協助辦理救濟金之請領程序，上訴人則支付車馬費等費用8萬元，與補償金674萬元顯不相當，自非其對價；又上訴人所為種植黃椰子等土地改良，並非對王良盛之給付，亦無從認係王良盛轉讓674萬元之對價。
是上訴人之主張，均非可採。（三）承上，被上訴人對上訴人既有公法上不當得利返還請求權（公法上債權），即令被上訴人94年4月19日函非行政處分，原不得據以移送行政執行機關對上訴人進行強制執行，行政執行機關以該函為執行名義進行強制執行有所不當，然該強制執行程序，尚未進行變價程序，被上訴人受領上訴人之返還給付非來自於行政執行機關之變價所得，而是上訴人依債之本旨而為給付，有95年9月6日板橋行政執行處執行筆錄在卷可稽，被上訴人對上訴人既有公法上債權，受領該給付即具法律上原因，並不構成不當得利（被上訴人於上訴人簽立上開執行筆錄後雖撤回該執行事件，惟就已執行部分，清償之效力不受影響）。至於上訴人主張依本院98年度判字第595號判決，認被上訴人94年4月19日函非屬行政處分，故被上訴人受領上開給付即無法律上理由云云，自無可採。（四）至於被上訴人所負返還責任之範圍，依行政程序法第127條第2項規定，自應準用民法有關不當得利之規定。因王良盛之受領給付非屬惡意，業如前述，即非民法第182條第2項規定之情形，則其返還範圍依上開條項之反面解釋，自不得附加利息。是上訴人自王良盛無償受領給付為6,740,000元，並致王良盛因此免返還義務，則上訴人應返還之範圍，在被上訴人請求前，至多為6,740,000元。是被上訴人以94年4月19日函請求上訴人返還金額6,740,000元部分，自屬有據，至於就上開金額依民法第182條第2項加計算至94年4月8日之附加利息，於法未合。
（五）又被上訴人前以94年4月19日函催告上訴人應於94年5月18日前返還其受領之不當得利6,740,000元，上訴人未依期限返還，類推適用民法第229條第1項規定，自期限屆滿即94年5月19日起負遲延責任。該遲延之債務，以支付金錢為標的，類推適用民法第233條第1項規定，被上訴人仍得加計算至上訴人繳納之95年9月5日支票清償6,740,000元止（共計475日）依法定利率5％計算之遲延利息438,562元（計算式：6,740,000 5％÷365475=438,562）。（六）從而，被上訴人主張受領上訴人繳回之溢領款項7,220,000元（包括繳回本金6,740,000元，及於95年10月20日、95年11月20日、95年12月19日、96年1月19日分別繳回120,000元），其中7,178,562元部分（依繳回先後時序清償），係基於被上訴人公法上不當得利返還之債權6,740,000元及法定之遲延利息債權438,562元而為受領，其受領並非無法律上之原因一節，於法核屬有據，是上訴人依公法上不當得利關係請求被上訴人返還，自非可採；其餘41,438元部分（計算式：7,220,000－6,740,000－438,562=41,438，即最後1筆繳回款之範圍），被上訴人受領則自始欠缺法律上之原因，其所受利益並致上訴人受損害，當屬公法上不當得利，上訴人據以請求被上訴人返還，並加計自受領時即96年1月19日起至給付之日止依法定利率計算之附加利息部分（上訴人並非請求遲延利息），應屬可採。綜上，上訴人請求被上訴人返還公法上不當得利，於41,438元及自96年1月19日起至給付之日止依年息5％計算之附加利息範圍內，為有理由，逾此部分，被上訴人受領上訴人繳回之溢領款項，仍非無法律上之原因，上訴人請求返還，則無理由，而駁回此部分之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人此部分之訴，並無不合。再論斷如下：
(一)本件係上訴人請求被上訴人返還公法上不當得利，被上訴人93年11月30日函係撤銷對王良盛（其繼承人）之補償處分，該函並非本件之訴訟對象，僅是本件訴訟之先決問題。查行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而該行政處分成為行政訴訟之先決問題時，其非訴訟對象，受訴行政法院並不能審查其合法性。該處分之合法性應由以其為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。又行政機關撤銷違法處分，該撤銷處分是否具備行政程序法第117條第1項但書之消極事項，及遵守第121條第1項之2年除斥期間，非屬「重大明顯瑕疵」之問題，不該當同法第111條第1項所列各款之行政處分無效事由。因被上訴人93年11月30日函，係屬有效存在之撤銷處分，既非本件訴訟之訴訟對象，原審法院及本院均不得審查其合法性，自無論述王良盛有無具備信賴保護事由，及該撤銷處分是否逾2年之除斥期間之必要。原判決認上訴人不得在本訴訟爭執被上訴人93年11月30日函之合法性，結論無不合。上訴意旨主張原判決就該93年處分之撤銷，暨已判斷王良盛已為善意，卻又未論及是否受信賴保護所適用，甚而亦未論及撤銷之除斥期間，而就顯然違法之處分僅依該形式存續即認定有法律上之效力，顯有相當問題。另93年11月30日之撤銷函已顯然逾越行政程序法第121條之期限，該撤銷函為依行政程序法第111條之具有重大瑕疵而無效；而該函既已違反強制規定而無效，並不會因當事人是否得提出行政爭訟而改變，原審認因當事人未提出爭訟而亦有發生實質約束力，有相當違誤，顯然違背行政程序法第111條、第117條、第121條第1項規定，及經驗法則、論理法則，有判決不備理由或理由矛盾違法云云，並不足採。
(二)原判決已論述王良盛受領補償給付，非屬惡意，而免負返還不當得利之義務。而王良盛88年6月30日受領補償給付，是否屬於惡意，與對事後撤銷補償處分之被上訴人93年11月30日函得否提起行政爭訟，顯分屬二事，兩者應各別判斷。上訴意旨主張如依原判決所指，該93年11月30日撤銷救濟金之行政處分受處分人王良盛之繼承人因未提起行政爭訟而至確定，而對王良盛繼承人發生效力，是顯然王良盛之繼承人並未免其返還義務，且依法推定視為其係惡意，因王良盛之繼承人並無免返還義務，是當然無民法第183條之適用甚明，原審在此一方面稱93年11月30日撤銷救濟金之行政處分受處分人王良盛之繼承人因為提起行政爭訟而至確定（而其內涵即為繼承人仍有返還義務，甚而被上訴人仍有對其繼承人為強制執行），一方面卻又稱本件得適用民法第183條之規定，上訴人在其「免返還」範圍內負有返還義務，此顯於判決理由中，有顯然之前後矛盾云云，亦不足採。
(三)另上訴意旨所稱上訴人所提出之讓渡書上記載上訴人前於76年給付王良盛開墾費高達70萬元一節，經核該讓渡書並未記載王良盛因受領上訴人給付之70萬元，負有日後自政府機關取得之補償應給付或轉讓予上訴人，且該費用為開墾費自不能認王良盛轉讓其自被上訴人取得之補償金，係該70萬元之對價，而為有償轉讓。原判決認王良盛轉讓系爭補償金，係無償轉讓，理由說明雖略有不同，但結論尚無不合。又上訴人所舉臺灣板橋地方法院（現改名為「臺灣新北地方法院」）101年度訴更一字第5號判決及原審法院95年度訴字第1596號判決，對本院並無拘束力。是以上訴意旨主張依據上訴人所提出之讓渡書上所載本件上訴人前於76年給付王良盛開墾費高達70萬元，又上訴人於76年至徵收期日前亦不斷為土地改良，並確實種有黃椰子等經濟作物，因此王良盛係基於與上訴人間之讓渡約定，始將受領之救濟金轉讓上訴人，因此王良盛將所受領救濟金讓與上訴人並非無償之讓與關係，而係有對價關係之讓與，而臺灣板橋地方法院101年度訴更一字第5號判決理由亦同此意旨，甚而原審法院95年度訴字第1596號判決中，亦有相同認定，時間間隔12年，與有無對價關係並無絕對關聯，又上訴人給付70萬元給王良盛作為開墾費用，實與本案「發放公有土地改良救濟金」係基於當事人從事土地改革後成為現今肥沃可供種植農作用地，為補償其多年墾殖心血之目的有所相關，上訴人與王良盛之間自屬有償讓與云云，顯屬無據。
(四)本院廢棄判決之法律上判斷已指出行政執行機關以被上訴人93年11月30日函為執行名義進行強制執行有所不當，然該強制執行程序，如未進行變價程序，被上訴人受領上訴人之返還給付非來自於行政執行機關之變價所得，而是上訴人之任意給付，且被上訴人有返還給付請求權（公法上債權），受領該給付即有法律上原因。原判決既認定本件並未進行變價程序，是上訴人依債之本旨為給付，則其認被上訴人受領該給付即有法律上原因，自無不合。上訴意旨認上訴人給付被上訴人7,220,000元係於行政強制執行程序開始後，始簽立執行筆錄，其實際性質為強制執行之變形，且人民遭行政強制執行程序後，必然是基於被上訴人執行名義之原因而為給付，上訴人不論在主觀上或是客觀上均無任意給付之意，原判決以非來自於行政執行機關就查封上訴人所有財產之變價所得為理由，認定上訴人係任意給付，被上訴人並無不當得利，顯然違背經驗法則、論理法則，及有判決不備理由或理由矛盾之違法存在云云，尚難採據。
(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
書記官 莊 子 誼