最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第432號上 訴 人 內政部營建署代 表 人 丁育群訴訟代理人 蔡得謙 律師
何立斌 律師被 上訴 人 鄭琦霖上列當事人間申購公教住宅事件，上訴人對於中華民國102年3月28日臺北高等行政法院101年度訴字第1826號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人變更為丁育群，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣被上訴人於民國（下同）80年間申請中央公教人員購置住宅貸款，經前中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會（下稱住福會）以80年12月3日住福配字第13491號函核定屬81年計畫員額，同意貸款（下稱系爭授益處分）在案。被上訴人於81年6月30日購買坐落改制前臺中縣太平市○○路○○○號00樓建築物，並於81年7月27日與住福會簽訂中央公教人員購置住宅貸款契約，辦理公教貸款新臺幣（下同）130萬元，並由委辦銀行於82年5月25日實際放貸。審計部於101年1月6日以台審部五字第1010000024號函，抽查營建建設基金之住宅基金100年度1月至7月份財務收支審核後，通知上訴人有關重複辦理政府各項住宅優惠貸款，核與規定未符，請查明妥為處理。上訴人遂於101年4月23日召開「研商中央公教或國軍官兵已辦政府各項住宅優惠貸款之貸款戶，同時又重複辦理購置住宅案，核與規定不符之後續處理事宜會議」，決議就貸款戶違反簽訂貸款契約第14條及中央公教人員購置住宅輔助要點（下稱輔助要點）第3點規定者，撤銷重複申辦中央公教住宅貸款資格，並追回差額利息。上訴人（有關住宅貸款業務於97年1月1日起由上訴人接管）查得被上訴人另於80年6月間訂購國民住宅預售屋（坐落改制前臺中縣大里市○○路○弄00之0號），於81年1月11日申請國宅貸款並經審查合格，經改制前臺中縣政府以81年10月28日八一府工宅字第238691號函處分同意辦理被上訴人等申請人上開國宅貸款後，於81年11月6日簽訂貸款契約，81年11月24日取得國民住宅所有權，並由委辦銀行於81年11月27日實際放貸，與被上訴人、住福會簽訂之中央公教人員購置住宅貸款契約書第14條及輔助要點第3點規定不符，爰以101年6月22日營署企字第10129134791號函以被上訴人於辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款為由，撤銷被上訴人中央公教人員購置住宅貸款之資格（即撤銷系爭授益處分），並請被上訴人於文到2個月內一次清償中央公教住宅貸款餘額及返還差額利息583,591元（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠按被上訴人簽訂之公教人員輔助貸款契約時之輔助要點第3點規定，只要輔助對象於簽訂契約時並未受政府輔助購置住宅者，即符合輔助之資格。經查本件被上訴人係於81年7月27日與住福會訂定中央公教人員購置住宅貸款契約，於簽約當時被上訴人並未獲得國民住宅貸款補助。被上訴人係遲於81年10月28日始獲改制前臺中縣政府以81府工宅字第238691號核准申購，是被上訴人於81年7月27日與住福會訂定中央公教人員購置住宅貸款契約時並無任何曾受政府輔助購置住宅之情事，故當時應符合輔助要點第3點之輔助資格，並無原處分所稱「辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款」之情事。㈡被上訴人於申請系爭中央公教人員購置住宅貸款時，曾將所有條件據實告知，未曾故意隱瞞任何事項。申請當時之審核人員亦認為符合相關法令規定始予以核准此一申請。如今即使認定當時准許之核定有違法之處，其撤銷處分亦應依據行政程序法第117條、第118條規定，以函文送達之日起作為失效之日期。今上訴人竟任意將撤銷之效力回溯至20年前加以適用，明顯侵害被上訴人之信賴利益。㈢按「當事人於『中央公教人員購置住宅輔助要點』修正前提出申請並獲核准，該處理程序即屬終結」，此有法務部(89)法律字第000364號函可資參照。經查本件被上訴人係經住福會於80年12月3日核准被上訴人輔助貸款之申請，是參照法務部函文意旨，此一補助貸款程序於80年12月3日即屬終結。而被上訴人復遲於81年1月11日提出國宅貸款之申請，並於81年11月6日簽訂貸款契約，此一由政府輔助購置住宅之事實係發生於前受公教人員購置住宅輔助程序終結（即80年12月3日）之後，並不符合中央公教人員購置住宅輔助要點所規定「曾由政府輔助購置住宅者」之要件。是本件原處分明顯與該要點之規定不符。
㈣被上訴人於80年6月間向廣福建設工程有限公司（下稱廣福公司）訂購預售屋，但訂購當時並未曾想到要申請國民住宅貸款，僅係單純與該建商訂定預售房屋之債權契約。此一訂定預售屋之行為既未取得建物所有權，故應不符合所謂「有自有住宅」之要件。從而被上訴人係於80年7月間填具中央公教住宅貸款申請書，填具當時確實並無自用住宅，故勾選無自用住宅，而所填申請書內並無要求陳報有關訂定房屋買賣契約之規定，故依規定未予填載。被上訴人嗣於該房屋建築完成後，經他人告知仍符合申請國宅貸款之資格，故始另申請國宅貸款。上訴人疑似強將此一於公教貸款輔助程序終結後所發生之國宅貸款事實移至於公教貸款輔助程序之前。㈤被上訴人所購之廣福公司興建之住宅，係一般性住宅，並非限定國民住宅貸款之民眾始能購買，應不能單以購買該住宅之事實來認定是否有申請國民住宅貸款之意圖。故上訴人所稱「被上訴人係預購獎勵投資興建之國民住宅」，應無所本。而上訴人以被上訴人訂約購買一般性住宅之事實來認定國民住宅貸款程序之開始，有誤導購買該住宅之人即有申請國民住宅貸款之意圖。又上訴人所稱被上訴人於80年7月「中央公教人員貸款購置住宅申請書」勾選「無自有住宅」且聲明「申請人或配偶未曾辦理公教（國宅）住宅購屋貸款」，此一勾選與聲明係完全依照填載申請書當時之客觀事實而據實填寫，當時若不為此一填載或勾選，恐將為不實陳述之法律責任等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：㈠原處分說明一所載引據輔助要點第3點之版本係87年7月29日版本，而本案應適用簽訂中央公教人員住宅貸款契約時所適用77年7月25日輔助要點第3點之版本。據上訴人訴願答辯狀表明依照本案應適用簽訂中央公教人員住宅貸款契約時所適用77年7月25日輔助要點第3點之版本為原處分法令依據，足認上訴人已於訴願程序中補正原處分法令依據，符合行政程序法第114條第1項第2款與第2項規定。另原處分主旨所載「被上訴人辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款」，已屬被上訴人之信賴不值得保護之理由。而上訴人訴願答辯狀已敘明「訴願人（被上訴人）明知已辦妥國民住宅貸款，卻仍辦理中央公教住宅貸款（82年5月25日放貸），故其謂『曾將所有條件據實告知，未曾故意隱瞞任何事項』自不足採信。．．．訴願人明知已獲國民住宅貸款，仍重複享有中央公教住宅貸款，乃訴願人對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，依行政程序法第119條規定其信賴不值得保護」。足認上訴人已於訴願程序中補正原處分法令依據、理由，符合行政程序法第114條第1項第2款與第2項規定。又原處分固然未載明依據行政程序法第117條規定，然而上訴人訴願答辯狀第3至4頁表明，撤銷系爭授益處分，並無違反行政程序法第117條之情事，此亦表明原處分係依據行政程序法第117條規定撤銷系爭授益處分，足認上訴人已於訴願程序中補正原處分法令依據、理由，符合行政程序法第114條第1項第2款與第2項規定。㈡觀77年7月25日版本輔助要點第3點、第6點、第12點及第15點規定，可知該要點第3點但書所示「本要點輔助範圍」，乃兼及於⑴住福會核定，⑵辦理公教住宅貸款簽約，⑶公教住宅貸款實際放貸。並非專指住福會核定而已。是以被上訴人於住福會核定公教貸款（80年12月3日）前已有訂購獎勵投資興建之國宅之事實，於辦理公教住宅貸款簽約（81年7月27日）前已申請辦理國宅貸款（81年1月11日），於公教住宅貸款實際放貸（82年5月25日）前已貸得國宅貸款（81年11月27日），自屬曾由政府輔助購置住宅，而不在輔助要點輔助範圍內。以此角度觀之，被上訴人原經住福會核定之公教貸款資格，已因被上訴人於公教貸款放貸（亦為輔助要點之輔助範圍）前，重複取得政府輔助購置住宅優惠（購買國宅、國宅貸款放貸）而發生瑕疵，已不符公教貸款之資格。上訴人據以原處分撤銷被上訴人中央公教人員購置住宅貸款之資格，洵屬適法。㈢被上訴人所購買廣福新家，門牌號碼改制前臺中縣○里鄉○○路○○巷○弄00之0號0樓房屋，係屬訴外人廣福公司80年度獎勵投資興建之國民住宅，此亦有改制前臺中縣政府簡便行文表「貴公司申辦本縣80年度獎勵投資興建國宅廣福新家社區．．．」、國民住宅貸款契約「立契約人鄭琦霖茲因承購政府核定80年度廣福建設工程有限公司80年度獎勵投資興建之國宅社區國民住宅一戶，向貴府借到國民住宅貸款．．．」；此外並有前臺灣省政府住宅及都市發展局函文「廣福公司於臺中縣申辦80年度獎勵投資興建國宅廣福新家社區案，業經省府核發投資許可證明，．
．．」，可見被上訴人所購買廣福新家房屋確屬政府獎勵投資興建之國民住宅。準此，住福會76年12月31日（76）住福配字第10879號函即已闡釋「國民住宅亦屬政府辦理之輔助購宅措施，故已承購國民住宅者，不論其是否已繳清貸款，均不得再辦理公教住宅貸款。」本件被上訴人於住福會核定公教貸款（80年12月3日）前已有訂購獎勵投資興建之國宅之事實，依住福會之前述闡述見解，被上訴人於住福會核定公教貸款前，即已購買國民住宅享有政府輔購住宅措施，已不符辦理公教住宅貸款資格。詎被上訴人隱匿其在80年12月以前即已訂購廣福新家國民住宅之事實，致住福會錯誤作成核定被上訴人公教住宅貸款資格之行政處分，此係被上訴人對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。㈣被上訴人於80年6月訂購廣福新家國民住宅預售屋買賣契約書，該契約內容係採79年度臺灣省獎勵投資興建國民住宅作業要點第11點㈡項所示之「獎勵投資興建國民住宅不動產買賣契約範本」，且依據該國宅預售屋買賣契約書第7條末段「．．．如協商不成，報請該管國民住宅主管機關核定之。」此顯見被上訴人於80年6月訂購廣福新家國民住宅預售屋買賣契約時，即已知悉其所訂購廣福新家預售屋係國民住宅。被上訴人為重複享有中央公教住宅貸款之優惠，意圖規避法令不得享有二次輔助購置住宅措施之限制，而有向住福會隱匿80年6月訂購廣福新家國民住宅預售屋，暨81年1月11日申請國民住宅貸款之事實。改制前行政院人事行政局87年12月14日87局住福字第316035號函釋：「．．．查國民住宅貸款亦屬政府輔購住宅措施之一種，依上開規定，曾購買國民住宅或曾辦理國宅貸款之公教人員，即不合申請公教住宅貸款。．．．」、住福會76年12月2日（76）住福配字第9839號函：「行政院人事行政局69年7月11日69局肆字第16225號函釋：『國民住宅貸款，亦為政府輔助購宅貸款之一，因此曾受國民住宅貸款者，亦不在公教輔建住宅範圍。』台端既已獲國民住宅貸款，依上開規定，不合再辦公教住宅貸款。」基於國家資源之有限性及分配之公平性，政府無法就每位中央公教人員之每次購置住宅均提供優惠利率貸款，故有輔助要點第3點第1項第1款（下稱本款）之規定，限制每位中央公教人員只能享有一次政府輔助購置住宅之機會，期使國家有限資源能為更多民眾所共享，此亦即本款之立法意旨所在等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審以：㈠被上訴人於輔助要點83年、87年間修正前，即提出申請並獲住福會80年12月3日以系爭授益行政處分核准，該處理程序即屬已經終結，參照中央法規標準法第18條規定，別無再適用嗣後修正規定之餘地。法務部89年10月16日（89）法律字第000364號法規諮詢意見，即採相同見解。因此判斷系爭授益處分是否違法，即應依據77年版輔助要點第3點為準據；再參照77年版輔助要點第3點規定可知，本件被上訴人於80年12月3日前，若無「曾由政府輔助購置住宅」之事實，即不能認為系爭授益處分為違法之處分。被上訴人與住福會81年7月27日簽訂之「中央公教人員購置住宅貸款契約書」第14條規定，亦不能據為主張可適用修正後如87年版之輔助要點，以評斷系爭授益處分是否違法之法律。㈡被上訴人預購之廣福新家，至81年10月28日始經主管機關核准辦理國民住宅貸款。因此被上訴人於81年10月28日（應係80年12月3日之誤）前，均「『未』曾由政府輔助購置住宅者」事實已經證明。從而被上訴人主張住福會80年12月3日作成系爭授益處分後程序已經終結，在程序終結前，被上訴人並無上開輔助要點第3點但書「曾由政府輔助購置住宅」事由，即符合當時有效（77年7月25日版）之輔助要點第3點規定（無消極不符合申請公教貸款要件情事）等語，核屬有據。次查對照系爭授益處分後87年3月3日修訂之輔助要點第3點規定「曾獲政府各類輔助購置住宅，『不論已否辦妥貸款手續』或已否清償者。」規定可知，所謂「曾由政府輔助購置住宅」，亦係指政府機關為輔助購置住宅行政處分已經完成而言，僅屬申請階段或尚未由主辦銀行完成或辦妥貸款手續，均非「曾由政府輔助購置住宅」範疇。㈢上訴人所稱行為時輔助要點，其中第6點乃住福會核定各機關公教貸款之配額及各機關審核其所屬申請人規定。第12點則為規定住福會核定公教輔助貸款之授益處分後，申請人應自行於期限內辦妥貸款契約之規定及未辦妥之法律效果。第15點則規定辦妥輔助購置住宅貸款之申請人清償本息之規定等。除核與行為時輔助要點第3點第1項本文「不在本要點輔助範圍之內」解釋無關外，更與前開訟爭被上訴人於系爭授益處分前是否有「曾由政府輔助購置住宅」之違法判斷無涉。至上訴人上開抗辯稱前開授益處分後，至82年5月25日依系爭授益處分實際放貸公教住宅貸款前，被上訴人已經申請廣福新家並貸得國民住宅貸款，均屬違反系爭授益處分行為時輔助要點第3點「曾由政府輔助購置住宅」云云，顯將系爭授益處分作成後始發生之事實納入，而不足採。因此上訴人進而認為被上訴人於系爭授益處分作成前，有不實陳述等致系爭授益處分違法云云，核亦無理由。再參照87年3月3日輔助要點第3點第1項之修訂，及增設第2項：「申請人有無前項各款情形之認定，以住福會核定發布准予輔助購買住宅日『前』之事實為準。」規定，另參酌前開事實（即住福會80年12月3日為系爭授益處分前，被上訴人並未獲「政府各項輔助購置住宅」）亦可知，上訴人此部分抗辯顯與法律規定並不相符，不足採據。㈣被上訴人主張80年6月預定廣福新家時，尚不知可否申貸國民住宅貸款，又81年1月11日申請時，亦不知是否獲主管機關核准，故住福會80年12月3日核定之授益處分前，被上訴人並無「曾由政府輔助購置住宅」或「曾獲政府各類輔助購買住宅，不論已否辦妥貸款手續或已否清償」之消極不符合輔助範圍之情事等語，尚非全屬虛構。上訴人混淆事實及法令，抗辯被上訴人80年6月預購廣福新家即與行為時輔助要點第3點第1項之消極要件「曾由政府輔助購置住宅」相符云云，自有誤會。㈤至於被上訴人預購之廣福新家，嗣申請獲准國民住宅貸款，核屬行為時輔助要點第3點所稱之「政府輔助購置住宅」，為兩造所不爭執，因此上訴人舉出改制前行政院人事行政局98年9月8日局授住字第0980303199號函、87年12月14日87局住福字第316035號函、75年10月24日75局肆字第35161號函，住福會76年12月31日（76）住福配字第10879號函等，核均與前開判斷結果無涉。㈥又本件原處分認定事實適用法律有上述之違法，應予撤銷。
且本件原處分形式上尚有下列瑕疵之違法：⑴查原處分以「被上訴人於辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款」認系爭授益處分違法，核與本件判斷系爭授益處分是否「曾由政府輔助購置住宅」之違法，並不相同，因此上訴人原處分基於不同構成要件事實基礎為判斷，本難認合法。⑵原處分引用之訂約時（行為時）輔助要點第3點，參照本件應適用之法律，核屬87年3月3日版之法令，並非上開住福會80年12月3日核定授益處分時之法令，因此原處分援用法令亦有上開錯誤之違法。⑶本件原處分並未引用行政程序法第117條作為撤銷系爭授益處分之法律依據。㈦被上訴人於80年6、7月間至81年間與其配偶等至親確實「無自有住宅」復為上訴人所不爭執，並有被上訴人提出之租賃契約書可查。因此上訴人上開抗辯稱被上訴人提供不正確資料云云，自有誤會，不能採據。又被上訴人依據法律填寫「中央公教人員貸款購置住宅申請書」，並無何隱瞞或不實陳述處，且行為時法律亦未課予被上訴人應於申請公教人員輔助購宅貸款時，應一併告知另申請國宅貸款，因此上訴人抗辯稱依據「依法行政」、「誠信原則」，被上訴人應該要在申購本件廣福新家國宅買賣契約時，主動通知住福會，由住福會依法判斷，被上訴人捨此不為，顯然是隱匿云云，亦有將系爭授益處分終結時間點及被上訴人應負之誠實陳述義務混淆，而不足採。至被上訴人填寫「獎勵投資興建國宅承購人申請書」之內容，核亦與本件原處分乃撤銷系爭授益處分（即公教住宅貸款）是否違法無涉等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。
六、上訴意旨略以：㈠原處分雖引據輔助要點第3點之87年7月29日版本，然據上訴人於答辯狀中表明本案應適用77年7月25日輔助要點第3點之版本為原處分依據，足認上訴人已於訴願程序中補正原處分法令依據，符合行政程序法第114條第1項第2款與第2項規定；原處分固然未載明依據行政程序法第117條規定，然上訴人於答辯狀中表明撤銷住福會80年12月3日核定被上訴人中央公教住宅貸款資格，並無違反行政程序法第117條情事，此亦表明上訴人所作成原處分係依據行政程序法第117條規定撤銷住福會80年12月3日違法行政處分，足認上訴人已於訴願程序中補正原處分法令依據、理由，符合行政程序法第114條第1項第2款與第2項規定。另原判決以原處分據被上訴人於辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款認系爭授益處分違法，核與本件判斷系爭授益處分是否曾由政府輔助購置住宅之違法，並不相同，因此原處分基於不同構成要件事實基礎為判斷，本難認合法云云，洵屬違誤。㈡被上訴人於住福會核定公教貸款（80年12月3日）前已有訂購獎勵投資興建國宅之事實，於辦理公教住宅貸款簽約（81年7月27日）前已申請辦理國宅貸款（81年1月11日），於公教住宅貸款實際放貸（82年5月25日）前已貸得國宅貸款（81年11月27日），自屬曾由政府輔助購置住宅，而不在輔助要點輔助範圍內。上訴人據以撤銷原處分，洵屬適法。原判決以輔助要點第5、12、15點規定與第3點第1項本文「本要點輔助範圍」之內容解釋無關，洵有違誤。㈢原判決採取被上訴人所辯「被上訴人80年6月訂購廣福新家預售屋時，尚不知可否申貸國民住宅貸款，又81年1月11日申請時，亦不知是否獲主管機關核准」，論斷被上訴人於住福會80年12月3日核定之授益處分前，被上訴人並無「曾由政府輔助購置住宅」或「曾獲政府各類輔助購買住宅，不論已否辦妥貸款手續或已否清償者」之消極不符合輔助範圍情事，上訴人抗辯80年6月被上訴人預購廣福新家與「曾由政府輔助購置住宅」相符，自有誤會云云。惟上訴人於原審已具體提證論述被上訴人80年6月購買國民住宅，亦屬由政府輔助購置住宅，然原判決對於購買國民住宅何以不屬於曾由政府輔助購置住宅，於理由欄內完全不予論述，實有理由不備之違背法令。㈣被上訴人80年6月訂購國民住宅，已屬購置自有住宅，其於80年7月填寫之「中央公教人員貸款購置住宅申請書」勾選「無自有住宅」，係對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。原判決竟認被上訴人於80年6、7月間至81年間確實無自有住宅，被上訴人未有任何陳述不實或隱瞞云云，洵有違誤。
七、本院查：
（一）按：
１、行政程序法第5條、第43條規定：「行政行為之內容應明確。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。．．．（第2項）前項第二款．．．之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定-即「主旨」之所由依據，故行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，惟此一瑕疵，依上舉行政程序法第114條第1項第2款，得因事後-即應經訴願之前置程序者，於訴願程序終結前；得不經訴願程序者，於相對人向行政法院起訴前記明而補正（行政處分之「補記理由」）。倘書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之「記載稍欠完足」，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌。
２、行政程序法第117條、第118條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」準此可知：
（１）「違法」行政處分於法定救濟期間經過後，不論為授益行政處分或加負擔之行政處分，仍「得」由原處分機關或其上級機關，依職權為全部或一部之「撤銷」；惟在授益行政處分之情形，其撤銷如對公益有重大危害，或受益人對該授益行政處分有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲保護之公益者，則不得撤銷。另「違法」行政處分經撤銷者，原則上溯及既往失其效力，但為維護公益或避免受益人財產上損失，為撤銷之行政機關，得另定失效之日期。
（２）原處分機關或其上級機關依行政程序法第117條規定，撤銷原處分機關前作成、因法定救濟期間經過之行政處分者，以該行政處分係屬「違法」為前提。而徵諸上述規定及說明，書面行政處分應記載之「主旨、事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定-即「主旨」之所由依據。是判斷行政處分合法性之基準時，自應以原處分作成並發布（未發布前僅屬行政機關之內部行為）時之事實及法律狀態為據。申言之，原處分機關或其上級機關審查原處分是否違法，係以原處分發布時之事實與法律狀態為準，於行政處分發布後發生之事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法；換言之，原處分發布時合法，事後不可能變為違法，反之，違法之處分，亦不能事後變為合法。
（二）次按：
１、60年12月17日修正公布（按即80年10月29日修正公布、87年10月29日施行前條文）預算法第4條、第19條規定：「稱基金者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。基金分下列二類：普通基金：歲入之供一般用途者，為普通基金。特種基金：歲入之供特殊用途者，為特種基金，其種類如下：．．．㈣凡經付出仍可收回，而非用於營業者，為非營業循環基金。㈤其他基金，各依用途定其名稱。」「政府設立之特種基金，除其預算編審程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」
２、68年7月31日行政院（68）台中授字第5422號令修正發布施行「中央公務人員購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法」〈按即87年9月4日行政院（87）台孝授一字第07401號令修正發布前條文；已於97年3月7日經行政院以院授主孝一字第0000000000A號令發布廢止〉第1條規定：「為安定中央公務人員生活輔助其購置住宅，特設置中央公務人員購置住宅貸款基金(以下簡稱本基金)，並依預算法第十九條之規定訂定本辦法。」第2條、第3條規定：「本基金之收支、保管及運用，除法令另有規定外，悉依本辦法之規定辦理。」「本基金依預算法第四條第二款第四目之規定為非營業循環基金，以中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會(以下簡稱住福會)為管理機關。」第4條規定：
「本基金來源及運用範圍如下：來源：㈠由國庫撥入之款項。㈡基金運用所生之孳息。㈢其他依規定應行歸入之收入。運用範圍：㈠依規定辦理之貸款及墊款。㈡依規定應行支付貸款行庫之手續費用。㈢作業成本支出及基金管理費用。㈣其他報經行政院核定應行負擔之損失或費用。」
３、行政院「為有效執行中央公務人員購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法之規定」，特於77年7月25日以（77）台人政肆字第26577號函訂定發布「中央公教人員購置住宅輔助要點」（下稱輔助要點）一種，全文22點；嗣先後於79年10月27日以（79）台人政肆字第43266號函修正發布第7點條文、83年10月22日以（83）台人政給字第40536號函修正發布第3點條文。系爭住福會授益處分，係於80年12月3日發布（文號住福配字第13491號），依其發布時適用-即77年7月25日訂定發布施行之輔助要點（下稱行為時輔助要點）第2點規定：「本要點所定事項，由行政院人事行政局主管，中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會(以下簡稱住福會)執行，並得協調有關機關辦理之。」第3點、第4點規定：「（第1項）輔助購置住宅以中央各機關學校編制內，任有給公職滿一年之公教人員為對象。但具有下列情形之一者，不在本要點輔助範圍之內。曾由政府輔助購置住宅者。．．．（第2項）配偶雙方同為公教人員，以輔助購置一戶為限。」「補助購置住宅，以下列方式行之：由各機關學校集體興建。自行購建。」第6點、第8點規定：「（第1項）輔助購置住宅貸款，由住福會依據調查資料，參酌資金狀況，或集體興建住宅情形，並依合於本要點規定應受輔助之人數比例，核定各機關學校應受輔助之配額。（第2項）各機關學校依據核定之貸款配額決定本機關貸款人員，並通知其填具申請書，嚴加審核符合無訛後，造具名冊連同有關文件函送住福會核定後，向指定貸款行庫辦理貸款手續。（第3項）貸款注意事項另定之。」「住福會應指定行庫代為辦理貸放及收回貸款業務，並為催還貸款之當然代理人。」第12點、第15點規定：「經住福會核定輔助貸款，自行購建住宅者，應於六個月內，向指定之代辦貸款行庫簽妥貸款契約。如係承購機關興建之住宅者，應於一個月內辦理完竣。除經住福會同意延期者外，未於限期內辦妥者，以棄權論，並於一年內喪失申請輔購住宅之權利。自行購建住宅者於簽妥貸款契約後，應於規定期限內購妥住宅或興建完工，逾期其已貸付之款項，應一次繳還，並視同已輔助購置住宅。」「輔助購置住宅貸款，依下列規定，分二十年按月平均償還本息。㈠現職人員由所在服務機關負責按月在應領之薪項下扣交原貸款行庫，其經調職者，由原服務機關通知新服務機關繼續按月扣繳，並副知貸款行庫及住福會。㈡．．．㈣償還貸款起算日期：⒈自覓住宅貸款購置者，自支付貸款之次月起算。⒉．．．。」第16點規定：
「購置住宅貸款之利息，除借款人自行負擔規定之利率外，其超過部分，均由政府予以負擔，如另有規定者外，從其規定。」
４、國民住宅條例係於64年7月12日制定公布，全文17條；嗣於71年7月30日修正公布，全文45條；其後分別於91年12月11日、94年1月26日修正相關條文。前開71年7月30日修正公布施行之本條例設有如下相關規定：第一章「總則」第1條、第2條規定：「為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例所稱之國民住宅，係指由政府計畫，依下列方式興建，用以出售、出租或貸款自建供收入較低家庭居住之住宅：政府直接興建。貸款人民自建。獎勵投資興建。（第2項）前項收入較低家庭之標準，由行政院定之。」第3條、第5條規定：「國民住宅之主管機關：在中央為內政部；在省(市)為省(市)政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「經承購或承租政府直接興建、貸款自建或獎勵投資興建國民住宅之家庭，不得另行承購、承租政府直接興建、貸款自建或獎勵投資興建國民住宅。」第二章「政府直接興建」第6條、第16條規定：「政府直接興建之國民住宅，係指由政府取得土地、規劃設計、施工、分配並管理之住宅。」「政府興建之國民住宅及其基地之售價，由國民住宅主管機關參照附近房地產市價酌予折減在成本以下訂定之，並得依十五年以上分期攤還之方式辦理貸款。其貸款額度不得低於售價之百分之七十。」第四章「獎勵投資興建」第30條規定：「獎勵投資興建之國民住宅，係指由民間自備土地，並依本條例予以獎勵投資興建之國民住宅。」第31條、第32條規定：「（第1項）凡公司組織之住宅興建業，取得土地所有權或使用權，其土地面積可供集中興建國民住宅五十戶以上，其計畫經國民住宅主管機關核准者，得依本條例之規定獎勵之。（第2項）前項計畫內容應包括地價、造價、售價及中央國民住宅主管機關規定之其他有關事項。」「（第1項）前條興建國民住宅之公司，得以其興建國民住宅之基地為擔保品，向銀行申請建築融資。其所建住宅之承購人，得向政府指定之銀行申請貸款。（第2項）前項住宅之承購人參加購屋儲蓄存款者，得依長期分期還款方式辦理貸款。（第3項）第一項住宅之承購人，符合國民住宅承購戶資格者，得比照第十六條之規定給予國民住宅貸款。」第33條、第35條規定：「公司組織之住宅興建業，其興建國民住宅部分之營利事業所得稅及附加捐總額，不得超過該部分全年課稅所得額百分之二十五。」「獎勵投資興建之國民住宅，其承購人免徵不動產買賣契稅。」第五章「附則」第38條、第42條、第44條規定：「第十六條規定之政府直接興建國民住宅貸款，第二十六條規定之貸款自建國民住宅貸款及第三十二條規定之建築融資及獎勵投資興建國民住宅貸款；其貸款辦法由行政院定之。」「國民住宅之興建，應設置基金；其辦法由行政院定之。」「本條例施行細則，由內政部定之。」
５、國民住宅條例施行細則經內政部於67年3月10日訂定發布，嗣於72年8月29日、75年9月22日、87年4月1日、88年11月24日先後修正發布部分條文，依88年11月24日修正前本細則第9條（按即75年9月22日修正發布施行條文）規定：
「（第1項）省及直轄市政府應設置國民住宅基金，其來源如下：土地增值稅提撥款。本基金利息收入。運用本基金興建國民住宅之租金收入。國民住宅社區標售(租)商業、服務設施及其他建築物之盈餘款項。國民住宅社區土地開發增值收入。其他收入。（第2項）前項基金之收支、保管、運用事項由省(市)政府訂定，報內政部核備。基金之收支情形並應按季報請內政部備查。」
６、「臺灣省國民住宅基金設置及管理運用辦法」係臺灣省政府於69年3月27日以（69）府都財字第15399號令訂定發布及於73年5月7日修正發布，嗣於86年10月29日以（86）府法四字第94036號令修正發布名稱為「臺灣省國民住宅基金收支保管及運用辦法」與第1條至第8條之1條文（業於91年8月1日經臺灣省政府以府法二字第0911862981號令發布廢止）。依73年5月7日修正發布本辦法第1條至第3條規定：「本辦法依國民住宅條例施行細則第九條規定訂定之。」「本辦法所稱臺灣省國民住宅基金(以下簡稱本基金)，係指本省國民住宅興建管理循環運用之資金。」「本基金之主管機關為臺灣省住宅及都市發展局(以下簡稱住都局)。」第4條規定：「本基金之來源如下：土地增值稅提撥款。本基金利息收入。國民住宅之租金收入。國民住宅社區標售(租)商業、服務設施及其他建築物之盈餘款項。國民住宅社區土地開發增值收入。其他收入。（第2項）前項第一條來源以分配省得百分之二十土地增值稅之實徵總額；第四款以其價款之盈餘百分之五十，撥充本基金。」第6條規定：「本基金運用範圍規定如下：中央核定之年度國民住宅興建計畫，透過住都局依法定程序編製完成之年度國民住宅基金附屬單位預算所應支付之款項。．．．對獎勵投資興建之國民住宅依法接辦所需補償及興建費用。國民住宅貸款、專案核定貼補銀行融資之差額利息及手續費。．．．。」第7條規定：「本基金之收支及貸款業務，委由設立專戶存儲之專業銀行辦理。．．．。」
７、綜合上開預算法、作成系爭授益處分時（下稱行為時）適用之「中央公務人員購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法」、行為時國民住宅條例及其授權訂定之法規命令等相關規定整體觀察，可知：
（１）「中央公務人員購置住宅貸款基金」，乃行政院「為安定中央公務人員生活『輔助其購置住宅』」，依行為時預算法第4條第2款第4目所設置「非營業循環」的特種基金。
其基金來源之一為「由國庫撥入之款項」、運用於「依規定辦理之貸款及墊款」等項。「輔助要點」即為行政院為執行前舉「中央公務人員購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法」規定而訂定，要而言之：
甲、輔助要點所定事項，由改制前行政院人事行政局主管，住福會執行。輔助購置住宅之方式有：「由各機關學校集體興建；自行購建」兩種。輔助對象為「中央各機關學校編制內，任有給公職滿一年之『公教人員』；但若該公教人員具有前揭「曾由政府輔助購置住宅」情形者，不在本要點輔助範圍之內；且配偶雙方同為公教人員，以輔助購置一戶為限。
乙、輔助購置住宅貸款，其程序為：先由住福會依據調查資料，參酌資金狀況，或集體興建住宅情形，並依合於輔助要點規定應受輔助之人數比例，核定各機關學校應受輔助之配額；次由各機關學校依據核定之貸款配額決定本機關貸款人員，通知該人員填具申請書，經機關學校審核符合無誤，並造具名冊連同有關文件函送「住福會核定准予輔助貸款」；再由該公教人員持核定處分（授益行政處分）向指定貸款行庫辦理貸款手續。
丙、經住福會核定輔助貸款，「自行購建住宅」者，該公教人員應於六個月內，向指定之代辦貸款行庫簽妥「貸款契約」，除經住福會同意延期者外，「未於限期內辦妥者，『以棄權論』，並於一年內喪失申請輔購住宅之權利」。又「自行購建住宅」者，於「簽妥貸款契約後」，應於規定期限內「購妥住宅或興建完工」，逾期其已貸付之款項，應一次繳還，並「視同已輔助購置住宅」。
丁、輔助購置住宅貸款，分20年按月平均償還本息，「自覓住宅貸款購置」者，自支付貸款之次月起算償還貸款日期；購置住宅貸款之利息，除借款人自行負擔規定之利率外，其超過部分，均由政府予以負擔（如另有規定者，從其規定）。
（２）國民住宅條例係政府「為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉」而設。要而言之：
甲、行為時本條例規定之主管機關：「在中央為內政部；在省(市)為省(市)政府；在縣(市)為縣(市)政府」。所稱「國民住宅」，係指由政府計畫，依：「政府直接興建；貸款人民自建；獎勵投資興建」方式興建，用以出售、出租或貸款自建「供『收入較低家庭』居住之住宅」；該「收入較低家庭」之標準，授權由行政院定之。而經承購或承租政府直接興建、貸款自建或獎勵投資興建國民住宅之家庭，不得另行承購、承租政府直接興建、貸款自建或獎勵投資興建國民住宅。
乙、本條例所謂「獎勵投資興建之國民住宅」，係指由民間自備土地，並依本條例予以獎勵投資興建之國民住宅。興建國民住宅之公司，得以其興建國民住宅之基地為擔保品，向銀行申請建築融資；其所建住宅之承購人，得向政府指定之銀行申請貸款，該住宅之承購人，如符合國民住宅承購戶資格（收入較低家庭）者，得比照前舉本條例第16條之規定給予國民住宅貸款。又公司組織之住宅興建業，其興建國民住宅部分之營利事業所得稅及附加捐總額，不得超過該部分全年課稅所得額百分之二十五；其承購人並免徵不動產買賣契稅。
丙、省及直轄市政府應設置國民住宅基金（行為時本條例第42條、行為時本條例施行細則第9條）。依行為時「臺灣省國民住宅基金設置及管理運用辦法」規定，該法所稱「臺灣省國民住宅基金」，係指「本省國民住宅興建管理循環運用之資金」而言，其基金之來源為：「土地增值稅提撥款」或「本基金利息收入」等項；運用範圍為：「對獎勵投資興建之國民住宅依法接辦所需補償及興建費用」及「國民住宅貸款、專案核定貼補銀行融資之差額利息及手續費」等。至該基金之收支及貸款業務，則委由設立專戶存儲之專業銀行辦理。
（３）政府各類輔助購置住宅，均為輔助解決申請人住之問題（住者有其屋），其「實施對象」（例如前揭「中央公務人員購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法」與輔助要點之輔助對象為「任有給公職滿一年之公教人員」；「國民住宅條例」的輔助對象為「收入較低家庭」，因該法令規範輔助對象之用語不同，其適用結果，有可能發生同一公教人員亦屬符合收入較低家庭情形）及優惠利率或有不同，惟其實施精神則無二致。而輔助公教人員購置住宅措施，主要係為協助解決公教人員居住問題，是上舉輔助要點之公教人員輔購住宅措施，自應以尚未接受政府輔助購置住宅者為限。從而，行為時輔助要點第3點第1款所稱「曾由政府輔助購置住宅者」，係指「凡依輔助要點辦理購置之公教住宅及其他政府機關辦理之輔購住宅，均包括在內」；基上說明，「國民住宅」亦屬政府辦理之輔助購宅措施，故依據輔助要點申請購置住宅之公教人員，於住福會作成核准之授益行政處分並發布前，如已向國民住宅主管機關申請並「獲核准貸款」購買國民住宅（即「以取得主管機關准予國民住宅貸款之授益行政處分」為準）者，不論其已否辦妥貸款手續（含實際放貸）、或辦妥貸款手續仍在按期清償中、或是否已全部清償完畢，均不得再辦理公教住宅貸款，此為當然之解釋。
（三）經查，本件原審已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，審認：「㈠原告（按即被上訴人-下同）申請公教住宅輔助貸款之事實經過如下：⒈原告於80年6月間向當時服務機關提出申請書，勾填『本人或配偶及未婚之未成年子女無自有住宅』，經服務機關審核載明其當時服務年資計至80年7月止。又原告填寫上開申請書時確實無自有住宅而係自行租屋住居等事實。⒉80年9月26日原告向長億實業股份有限公司訂購『長億大鎮新平華廈第三期編號Ａ3、11Ｆ』之預售屋。依上開契約購建之住宅門牌號碼為改制前臺中縣○○鄉○○路○○○號00樓（下簡稱長億大鎮）。⒊80年10月17日法務部以法80總15540號函住福會，並檢送80年度（第26期）其所屬中央公教人員自購住宅貸款申請書（含前開原告80年6月間所填具之申請書）。⒋80年12月3日住福會以住福配字第13491號函核定原告屬81年度（第26期）輔助自行購建住宅（中央公教住宅貸款）計畫員額，同意貸款（即系爭授益處分-原審卷第75-77頁）。⒌81年7月27日原告與住福會簽訂『中央公教人員購置住宅貸款契約書（貸款自行購建者）』，並約定原告向住福會代理人臺灣省合作金庫借款130萬元，由原告購建之住宅即前述向長億實業股份有限公司訂購預售屋長億大鎮。⒍原告於82年4月27日取得長億大鎮建物所有權（登記原因發生日為82年3月11日），隨即於82年5月5日將上開長億大鎮中央公教住宅之建築物設定抵押權予住福會」；「㈡原告申請國民住宅輔助貸款之事實經過如下：⒈80年6月原告向建商廣福公司訂購預售屋，住宅門牌號碼現為臺中市○里區○○路○○巷○弄00之0號（下簡稱廣福新家）。
）。⒉80年12月31日廣福公司通知，請原告等預購戶於81年1月10日前應備國宅貸款資格審查所須文件，以利廣福公司辦理國民住宅貸款。⒊81年1月11日原告填寫獎勵投資興建國宅承購人申請書，申請國民住宅貸款，嗣經主管機關核准。⒋81年3月3日當時臺灣省政府住宅及都市發展局發函改制前臺中縣政府略以，廣福公司向臺中縣政府申辦80年度獎勵投資興建國宅廣福新家社區案，業經省府核發投資許可證明．．．，轉知該公司辦理續事宜等語。⒌81年10月27日廣福公司通知原告於81年11月6日辦理銀行對保手續。81年10月28日，改制前臺中縣政府以八一府工字第238691號函（簡便行文表）通知廣福公司，敘明同意辦理原告等人申請國宅貸款（即該國宅貸款之授益處分-原審卷第132頁）。81年11月6日原告以向廣福公司購買之廣福新家國宅房地，與臺灣省政府間簽訂國民住宅貸款契約，嗣再將上開廣福新家國宅設定抵押權（地政事務所81年11月16日收文）與臺灣省政府，以擔保上開國民住宅貸款。⒍81年11月24日原告與廣福公司簽訂買賣契約之廣福新家建築物所有權，以買賣為原因（原因發生日為81年10月20日）登記為原告所有；上開廣福新家建築物之基地（土地）亦於81年11月10日以買賣為原因，移轉登記為原告所有。⒎81年11月24日原告所有廣福新家房地，設定抵押予臺灣省政府並登記完畢，以為國民住宅之借款之擔保」等情甚明。原審因適用行為時輔助要點第3點第1款規定，以本件被上訴人於「80年12月3日」前，並未「由政府輔助購置住宅」（即並未由政府輔助購買廣福新家「國民住宅」）；而住福會所為系爭授益處分，亦無上訴人所稱違反系爭授益處分作成發布時輔助要點第3點第1項第1款（不符合公教住宅貸款資格）之違法情事，因此系爭授益處分並未違反法令，參照前開行政程序法第117條規定，上訴人原處分認被上訴人於辦理國民住宅貸款後，又重複辦理中央公教人員購置住宅貸款，依職權撤銷系爭授益處分，於法不符，訴願決定予以維持，亦有未合，乃均予撤銷。並記明其認定事實所憑之依據及適用之法令與得心證的理由於判決甚詳。揆諸上開規定及說明，核無違誤。
（四）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨執持前詞，或以其歧異法律見解，指摘原判決違背法令；或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，求予廢棄，皆難認可採。其上訴為無理由，應予駁回。至被上訴人依行為時國民住宅條例申請國民住宅貸款並獲核准部分，該准許國民住宅貸款授益處分有無違法而應予撤銷，乃屬另一問題，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
書記官 莊 俊 亨