最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第437號上 訴 人 馮國治訴訟代理人 許樹欣 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳 菊訴訟代理人 洪文彥
鄭妃靜
參 加 人 高雄市第五十二期岡山區富貴自辦市地重劃區重劃
會代 表 人 蔡淵泉上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國102年12月19日高雄高等行政法院102年度訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣合併改制前高雄縣政府（下稱前高雄縣政府）以民國99年5月28日府地劃字第0990141724號函核准成立之高雄縣岡山鎮富貴自辦市地重劃區籌備會（下稱籌備會），於99年6月2日申請核定「高雄市岡山鎮富貴自辦市地重劃區」之重劃範圍，經前高雄縣政府以99年8月31日府地劃字第0990171472號函核定重劃範圍在案，而將上訴人所有坐落高雄縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）納入重劃區。嗣籌備會於99年9月11日舉辦座談會後，於99年12月29日檢具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向被上訴人申請核准實施市地重劃。案經被上訴人於100年3月3日、100年5月19日、100年9月7日召開聯合審查會議，確認系爭重劃區範圍內私有土地所有權人82人、同意重劃47人，占土地所有權人總人數57.32％，私有土地總面積為1.983803公頃、同意重劃之私有土地所有權人所有土地面積為1.192503公頃，占私有土地總面積60.11％，符合平均地權條例第58條第3項規定，乃以100年10月19日高市府四維地發字第1000115829號函（下稱原處分）核定准予照辦，定名「高雄市第52期岡山區富貴自辦市地重劃區」，並請籌備會依101年2月4日修正前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）之相關規定辦理。籌備會遂以100年11月1日富貴自劃籌字第026號公告暨第027號函通知重劃區內土地所有權人，重劃計畫書於籌備會（高雄市○○區○○路○○號）、高雄市岡山區公所及被上訴人所屬地政局公告，公告期間自100年11月7日至100年12月7日止計30日。嗣籌備會於101年1月19日召開會員大會，並成立「高雄市第52期岡山區富貴自辦市地重劃會」即參加人。上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰㈠先位聲明部分：原處分未依行政程序法第96條第1項第2款、第6款為記載，亦未依同法第100條第1項前段規定，將原處分及系爭重劃計畫書送達上訴人，故原處分之作成及送達程序，均有重大且明顯瑕疵，依行政程序法第110條第4項、第111條第7款規定，應屬無效。籌備會違法將系爭土地劃入系爭重劃區範圍，被上訴人核准系爭重劃計畫書之原處分，有重大且明顯瑕疵而無效，上訴人自有即受確認判決之法律上利益。上訴人以訴願書向被上訴人請求確認原處分無效，被上訴人於訴願答辯書已明確表示該請求委無足採，依行政程序法第113條第2項及行政訴訟法第6條第1項前段及第2項規定，上訴人提起本件確認行政處分無效之訴，於法有據。㈡備位聲明部分：1、上訴人101年6月18日於被上訴人所屬地政局土地開發處（下稱土地開發處）影印系爭重劃計畫書時，始知悉被上訴人已於100年10月19日以原處分核准系爭重劃計畫書，依行政程序法第98條第3項及第110條第1項規定，上訴人雖於101年6月28日始提起訴願，仍應視為在法定期間內所為。2、平均地權條例第58條第2項及第3項規定，賦予主管機關對自辦市地重劃業務有實質裁量審核之權限。惟被上訴人卻限縮其審核權限，僅憑重劃計畫符合「重劃區內土地所有權人及面積過半數以上之同意」即予核准，完全未審酌該重劃計畫將上訴人反對參加重劃地主所有之土地劃入重劃範圍是否合法妥當，原處分顯有違比例原則，並有裁量怠惰及濫用權力之違法。3、包含系爭土地在內之高雄縣○○鎮○○段902、896、890、948、896-
1、948-1、949、948-2地號土地（下稱系爭區塊）之土地所有權人均反對參加重劃，○○○區○○○道路而構成一個完整區塊，即使剔除該區塊，系爭重劃案仍可構成一完整之重劃土地區塊而得申請重劃。故就達成重劃之目的性，實無必要將系爭區塊劃入重劃範圍。惟籌備會枉顧反對意見，執意將該區塊劃入，被上訴人亦未說明劃入理由，違反行政程序法第96條第1項第2款規定，亦有裁量怠惰之違法。又上訴人如何利用系爭土地非被上訴人所得置喙，且參與重劃之土地給予免徵或減徵地價稅自屬當然，絕非上訴人因參與重劃所能獲得之利益。又籌備會堅持將反對重劃地主之土地納入重劃範圍之目的係為減輕公共設施費用之負擔，與系爭重劃案欲達成目的之利益顯失均衡。被上訴人顯無基於客觀公正立場進行審核。4、又被上訴人審核自辦市地重劃案時，應參考獎勵重劃辦法第25條第3項修法後之規定，注意同意重劃案之人數及土地面積比例，有無人為操作等不公平現象。本件47紙重劃同意書「重劃經費負擔概算」及「預計重劃平均負擔比率」兩欄位數字係手寫，然未見土地所有權人再用印確認，是該等同意書無法證明土地所有權人簽訂同意書時已明知且同意該「重劃經費負擔之概算金額」及「預計重劃之平均負擔比率」。是籌備會給土地所有權人確認是否同意之書面中，未完整記載獎勵重劃辦法第25條第1項規定事項，該書面應非適法。又李金宏、丁○○等9人係籌備會成立前2個月始以買賣名義購入富貴段911地號土地，於重劃計畫書核准後2個月隨即贈與陳泓旭等8人，使人質疑李金宏等9人僅為丁○○等人之人頭戶，目的為增加同意重劃之人數，以達到通過重劃案之半數比例。且上開9人其中丁○○、王俊雄、蘇原巧、鍾金水、吳弘庭及吳庭輝等人均擔任參加人之要職，被上訴人放任此不公平情形，顯有裁量怠惰之違法。是系爭重劃案並未得重劃區內土地所有權人及面積過半數以上之同意，原處分自有疑義。5、系爭重劃計畫書未說明「預估公共設施用地負擔」中為何須設置「兒童遊樂場用地」，於「預估費用」中未詳列計算依據及相關憑證，被上訴人核定系爭重劃計畫書，亦有違誤。6、關於重劃表達意見之程序，獎勵重劃辦法第25條第1項僅規定籌備會以舉辦座談會方式聽取重劃區內土地所有權人之意見，而非以公開方式舉辦聽證，使利害關係人到場以言詞陳述意見，且未設置專業組織進行審查，亦未規定主管機關應審酌土地所有權人提出之意見，核與憲法要求之正當行政程序不符，參照司法院釋字第709號宣告都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定違憲之意旨，原處分之行政程序顯有違誤云云。為此，求為判決：（1）先位聲明：確認原處分無效。（2）備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以︰系爭重劃案經核准實施後，籌備會公告30日並以100年11月1日富貴自劃籌字第027號函知上訴人，於100年11月2日由上訴人之妻代收，顯見上訴人斯時即已知悉本件核准實施重劃。又丁○○等10名同意參加重劃之土地所有權人係於99年3月31日買賣取得富貴段911地號土地，為籌備會99年5月28日經核准成立前取得，符合獎勵重劃辦法第25條第2項但書規定，仍應計入同意及不同意人數、面積比例。且被上訴人業依內政部97年10月24日內授中辦地字第0970724416號函（下稱內政部97年10月24日函）規定確認土地所有權人同意參與自辦市地重劃之真意。至有關上訴人指稱重劃區部分土地移轉係為不尋常之買賣及過戶涉及私權交易，行政機關無權判斷，況所有權移轉登記准許與否，非重劃機關之權責，亦與裁量怠惰無涉。另上訴人指稱系爭區塊之土地所有權人反對重劃，然富貴段902地號持分2分之1之土地所有權人實為同意參加重劃者。再者，系爭重劃計畫書既經籌備會於101年1月19日召開會員大會追認，並決議照案通過，則上訴人有關修改重劃計畫書，並將系爭土地剔除於系爭重劃區範圍等主張，自應依獎勵重劃辦法相關規定，請求重劃會召開會員大會辦理，始為正辦。況系爭區塊土地地籍凌亂、不方正，土地無法達到最有效利用，是該區塊不應單獨剔除於重劃區，應共同參與市地重劃、共同負擔重劃負擔，並享有重劃後效益，以符合社會公平原則。另按市地重劃實施辦法第7條第1項第1款規定有關重劃地區範圍邊界勘選劃定原則即為明顯之地形、地物，系爭重劃區範圍之東側及南側為已完成開闢取得之都市○○道路，故被上訴人據以核定重劃範圍應無違誤。又系爭土地現況為閒置空地，透過市地重劃後可直接申請建築使用，依土地稅法等相關規定，參與市地重劃之土地得享有土地稅賦優惠，促進土地有效利用，提升土地價值。另富貴路53巷西側之土地，其上富貴段677地號土地建物103筆已辦竣建物所有權第一次登記，無辦理市地重劃之必要。且依平均地權條例第60條及獎勵重劃辦法第33條規定，系爭重劃區所在之都市計畫已規劃公共設施包含道路及兒童遊樂場，均屬市地重劃共同負擔之公共設施項目，系爭重劃計畫書將兒童遊樂場列為重劃區內土地所有權人共同負擔，有關重劃區工程預算等費用，經報請各該工程主管機關核定後，列入重劃費用由重劃區內土地所有權人共同負擔，於法自屬有據云云，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：依平均地權條例第58條規定及其立法理由，並無上訴人所稱主管機關應對自辦市地重劃業務為實質裁量審核之內容，且縱令在該重劃區內少數所有人不同意，亦應視為自辦市地重劃會之會員，被上訴人依法審查系爭重劃案相關文件，自應予以核准。又上訴人所有重劃前之土地，利用價值較低，參加重劃後，可獲分配完整、方正且可供建築使用之土地，其交通、水利及公共設施均有改善而能提高土地利用價值，亦能享有土地增值稅減免等優惠。況因土地所有權人需共同負擔公共設施興建費用，如上訴人不參與分配，又可享有重劃後的利益，顯不公平云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：1、本件上訴人於101年6月25日就原處分提起訴願，主張原處分之作成及送達程序均有重大且明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬無效等語。惟衡諸被上訴人以原處分核定系爭重劃計畫書，核屬行政處分，上訴人主張其權利或法律上利益受此無效之原處分侵害，而有以確認判決除去之必要，自非無據。上訴人本件訴訟，先位聲明確認原處分無效之請求，有即受判決之法律上利益。又上訴人以前揭訴願書向被上訴人請求確認原處分無效，經被上訴人於訴願答辯書稱上訴人主張被上訴人核准實施重劃程序有重大瑕疵云云，委無足採。則原處分業經被上訴人為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，上訴人上開先位聲明，程序並無不合。2、被上訴人核准系爭重劃計畫之原處分，顯無行政程序法第111條第1款至第6款之事由。
上訴人雖以原處分違反行政程序法第96條第1項第2款及第6款，且未依行政程序法第110條送達上訴人，主張原處分構成行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵事由而無效。然依行政程序法第96條第1項第2款及第6款規定，原處分如違反行政程序法第96條第1項第6款規定，未教示或錯誤教示救濟事宜者，行政程序法第98條及第99條已規定其法律效果，自非無效。原處分如未敘述理由（含法令依據）者，依行政程序法第114條第1項第2款規定，既可能因事後記明而補正該瑕疵，亦非無效。上訴人係原處分之利害關係人，原處分之作成如未通知上訴人，係違反行政程序法第110條第1項規定，此種情形，依訴願法第14條第1項及第2項規定，自利害關係人知悉時起算，而非自行政處分送達相對人起算訴願期間，足見行政處分未送達利害關係人，法律已預定其起算救濟期間效果，亦不認其為無效。至上訴人泛稱籌備會違法將系爭土地劃入重劃範圍，被上訴人核准系爭重劃計畫書之原處分，有重大明顯之瑕疵乙節，該等瑕疵核屬一般性違法，且原處分是否確有該瑕疵均非一望即知，該等瑕疵即非重大明顯。是以原處分非屬無效，上訴人所指各項違法事由，係原處分應否撤銷之問題，應提起撤銷訴訟。㈡備位聲明部分：1、程序部分：本件被上訴人於100年10月19日以原處分核定系爭重劃計畫書並送達於籌備會後，籌備會隨即以100年11月1日富貴自劃籌字第027號函通知重劃區內土地所有權人，並依獎勵重劃辦法第27條第2項規定，在籌備會、高雄市岡山區公所及被上訴人所屬地政局，公告「高雄市第52期岡山區富貴自辦市地重劃區重劃計畫書」，公告期間自100年11月7日至100年12月7日止，故原處分業已送達而對外發生效力。上訴人雖執詞主張其101年6月18日至土地開發處影印時始知悉原處分及系爭重劃計畫書，並知悉重劃計畫書已經被上訴人之原處分核定在案云云。惟查，100年11月1日富貴自劃籌字第027號函業經上訴人之配偶於100年11月1日受領，而觀之該籌備會函內容，堪認業已轉知原處分即被上訴人同意籌備會申請核定依重劃計畫書辦理之意旨，上訴人為重劃區土地所有權人，為原處分之利害關係人，其若對原處分核定之重劃計畫書內容不服，自應依訴願法第14條第1項之規定，自收受前揭籌備會函而知悉時起30日內提起訴願。惟上訴人遲至101年6月25日始向被上訴人提起訴願，顯已逾30日之法定不變期間。是原處分於救濟期間屆滿時即告確定，上訴人對於已確定之行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備其他要件之違法，應予以駁回。2、縱認本件訴訟程序上為合法，惟被上訴人以原處分核准本件自辦市地重劃亦無違誤。（1）所謂「市地重劃」，係依據都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並於扣除參與重劃土地所有權人共同負擔之公共設施用地及各項重劃費用後，將原有土地予以交換分合，成為形狀整齊之土地並重新分配予原土地所有權人之土地開發方式。國家為達促進土地利用之目的，同時能減輕財政負擔，在法政策上，鼓勵土地所有權人自行籌組團體進行土地重劃。依獎勵重劃辦法第27條第1項規定，可知主管機關就自辦市地重劃申請案所為核准或不予核准處分，自應就是否符合自辦市地重劃之相關規定予以審查。（2）關於系爭區塊劃入本件重劃範圍是否符合規定：依系爭重劃區範圍之現況，東側面臨10公尺寬之大新街，南側面臨10公尺寬之富貴路，均為已開闢通行之都市○○道路，北側邊界（富貴段795、794、781及766地號土地）以北、西側邊界（富貴路53巷及富貴路77巷）以西，則均已存有建物之住宅區。亦即重劃區域之邊界為已開闢通行之道路或住宅區建物，係以明顯之地形、地物為重劃地區範圍邊界，符合市地重劃實施辦法第7條第1項第1款規定之邊界勘選劃定原則。上訴人主張將系爭區塊剔除於系爭重劃區之外，則本件重劃範圍之東南側邊界將無明顯區隔之地形、地物，反有違上開邊界勘選劃定原則。次依獎勵重劃辦法第5條前段及第21條規定，可知自辦市地重劃區範圍，原則上不得小於一個街廓，且不得有第21條規定應不予核准之情形。經查，本件重劃區邊界範圍，參照比對結果顯然重劃範圍大於一個街廓。又被上訴人於審查時，認定籌備會擬辦重劃範圍符合獎勵重劃辦法第5條規定，且無同辦法第21條所列應不予核准之情形，足認本件市地重劃案符合上開規定。又審酌被上訴人以系爭重劃區範圍之都市計畫、土地所有權人意願、地區現況、整體開發情形所為之判斷為基礎，所依據之事實符合卷附現況地籍套繪圖、重劃區範圍圖及照片所示情形，核無事實認定錯誤之判斷瑕疵，亦無出於與事物無關之考量即違反不當連結禁止原則，或其他法治國家應遵守之原理原則，其判斷亦未違反一般公認之價值判斷標準，自應予以尊重。且本件市地重劃經由開闢公共設施（兒童遊戲場及週邊道路），使原本未開發之區域得以形成完整的交通網路，並將重劃區內土地整理成可供建築之地形，而使同屬都市計畫區尚未開發之區域適於整體開發，被上訴人予以核准，難認有違比例原則。上訴人泛言系爭區塊無劃入重劃範圍之必要性，被上訴人將系爭土地劃入重劃範圍違反比例原則云云，自不可採。（3）關於系爭重劃案獲得重劃區內土地所有權人及面積過半數以上之同意，及徵求同意之程序是否符合規定：依內政部97年10月24日函規定，確認自辦市地重劃區土地所有權人參與重劃之真意，有下列3種方式：①檢附同意人印鑑證明書；②同意書經依法公證或認證；③由土地所有權人親自到各直轄市或縣（市）政府確認同意書無誤。經查，本件籌備會辦理徵求重劃區內土地所有權人同意，已檢附重劃同意書（47份）、同意人印鑑證明書（46份）及土地所有權人親自到被上訴人確認同意書（1份），已符合內政部97年10月24日函之規定，足以確保其同意參與自辦市地重劃之真意。被上訴人依此確認土地所有權人同意參與自辦市地重劃之真意，即無違誤。是47名同意人數及持有土地面積1.192503公頃計算，占土地所有權人總人數82人之百分之57.32，占私有土地總面積1.983803公頃之百分之60.11，符合平均地權條例第58條第3項規定。又上訴人主張重劃同意書有關「重劃經費負擔概算」及「預計重劃平均負擔比率」兩欄於交付所有人閱覽簽名同意時，係空白未完整記載，故渠等簽訂同意書時，並非明知且同意上開事項云云。然上開47名同意土地所有權人未主張其填載的書面同意書有欠缺應記載事項之情事，自難採信。況依平均地權條例第60條第3項規定，參加市地重劃土地所有權人之共同負擔（包括公共設施及費用負擔）總面積，原則上不得超過各該重劃區總面積之百分之45，則同意書縱有漏未記載情形，預估重劃平均負擔比率只可能在法定限制比率範圍內，則土地所有權人既已經出具同意書及印鑑證明表示其同意參與重劃之意願，衡情不可能僅因同意書未記載上開兩項之數據而影響其同意參與重劃之意願。又籌備會係於99年5月25日核准成立，而丁○○、李金宏、李金城、陳美月、王隆裕、沈俊龍、蔡宏俊、林柏廷、周冬梅及黃瓊慧等10名同意參加重劃之土地所有權人係於籌備會成立前之99年3月31日買賣取得富貴段911地號土地，符合行為時獎勵重劃辦法第25條第2項但書規定，自應計入同意及不同意人數、面積比例。至於核准實施重劃後，富貴段911、818、944及944-1地號土地如何移轉，均不影響原土地所有權人已表示同意參與重劃之效力。上訴人雖引用101年2月4日修正發布之獎勵重劃辦法第25條規定，基於法律不溯及既往原則，不影響原處分之效力。上訴人雖又爭執訴外人丁○○及李金宏等9人係於籌備會成立前2個月始買賣取得富貴段911地號土地，於重劃計畫書核定後2個月隨即贈與他人，有異常交易情形，且其中丁○○等人均擔任參加人之要職，李金宏等9人僅為丁○○等人之人頭戶，目的係為增加同意人數云云。惟上訴人未提出其他具體事證，況私人間因買賣、贈與而移轉行為是否有效，並非被上訴人所能審認。上訴人質疑系爭重劃區之同意人數及面積未達過半數以上之同意，及徵求同意之程序違反規定云云，自非可採。（4）系爭重劃區所在之都市計畫中，早已規劃包含該兒童遊樂場及道路等公共設施，本件市地重劃依都市計劃設置兒童遊樂場，由重劃區土地所有權人共同負擔，並無違反依平均地權條例第60條及獎勵重劃辦法第33條規定。另依獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，觀之重劃計畫書玖「預估費用負擔」所載，已詳列重劃費用及重劃費用之項目及金額，另載明「工程費用以重劃會將本區重劃工程規劃設計書圖及工程預算送請主管機關核定金額為準」。而被上訴人就各項費用之審查意見，亦有歷次聯合審查會會議紀錄可參。上訴人爭執被上訴人以原處分核定系爭重劃計畫書有違誤云云，亦不可採。（5）獎勵重劃辦法有關舉辦座談會、徵求土地所有權人同意、公告重劃計畫書、召開會員大會追認或修改重劃計畫書之程序規定，已足給予土地所有權人知悉重劃案資訊及表示意見之機會，主管機關就籌備會依上開程序蒐集之資料進行審查，據以認定事實及適用法規作成處分，並無違反公正、公開與民主程序要求之正當行政程序。至於都市更新條例之都市更新處理程序，除土地所有權人外，尚有其他人參與其中，就其提供之土地、建築物、他項權利或資金實施都市更新事業，於實施完成後於參與者間發生權利變換之結果。兩者之立法目的、保障權利之功能範圍，尚非完全相同，對於正當行政法律程序要求踐行之方法、強度，自無必須採同一行政程序之必要，而應尊重立法機關依其立法裁量制定相應之法定程序，故上訴人引用司法院釋字第709號解釋之主張，亦非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠原處分既屬書面之行政處分，而上訴人係該處分之利害關係人，則依行政程序法第96條第1項第2款、第6款、第100條第1項前段規定，被上訴人作成原處分時，應於處分書內載明主旨、事實、理由及其法令依據，並表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關後，將該行政處分及其所核准之系爭重劃計畫書送達上訴人，以使上訴人有知悉及救濟之機會，詎被上訴人未為此程序，即原處分作成及送達，均有重大且明顯之瑕疵，故依行政程序法第111條第7款之規定，原處分應屬無效。㈡原處分未依行政程序法第96條第1項第6款之規定表明其為行政處分之意旨及不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關等文字，應屬未告知救濟期間，依行政程序法第98條第3項之規定，上訴人就該處分雖於101年6月28日始聲明不服，仍應視為在法定期間內所為，詎原判決未察，竟稱本件撤銷訴訟已逾時效而應駁回，顯有違誤。㈢本件即便剔除系爭區塊，系爭重劃地區之東南側邊界，仍有富貴路77巷等既成道路邊界可構成一明顯之地形、地物足以區隔，而可構成一完整之重劃土地區塊，被上訴人亦自承剔除後得申請重劃，則原判決逕認如不將系爭區塊劃入重劃範圍，則本件重劃範圍之東南側邊界將無明顯區隔之地形、地物，而有違邊界勘選劃定原則云云，即與事實及證據不符。㈣依比例原則予以衡量，若強行將系爭區塊納入系爭重劃案之重劃範圍，將對上訴人造成土地面積減損、無法自由使用土地及分擔系爭重劃費用之絕對不利益，且籌備會堅持將系爭區塊納入重劃範圍，其目的僅係減輕其應負擔之公共設施費用，此與系爭重劃案欲達成目的之利益顯失均衡，詎被上訴人竟怠於依平均地權條例第58條所賦予主管機關對自辦市地重劃業務之實質審核權限審查，僅依籌備會有達到過半數人數及面積之同意即作成准予籌備會將系爭區塊劃入重劃範圍之處分，且亦未說明其理由，原處分除違反行政程序法第96條第1項第2款之規定外，亦有裁量怠惰及違反比例原則，而構成濫用權力，自應予以撤銷，然原判決竟認原處分並未有何違反比例原則之違法，顯非適法。㈤本件包含籌備會理事長丁○○、李金宏、李金城、陳美月、王隆裕、沈俊龍、蔡宏俊、林柏廷、周冬梅及黃瓊慧等10人，係於籌備會成立前2個月，始以買賣名義購入富貴段911地號土地，並於系爭重劃計畫書核准後2個月，即將系爭911地號土地再贈與給陳泓旭、蘇原巧、鍾金水、黃承富、吳弘庭、吳庭輝、劉秀琴及陳淑華等8人，此不尋常之買賣及過戶方式，使人不免質疑李金宏、李金城、陳美月、王隆裕、沈俊龍、蔡宏俊、林柏廷、周冬梅及黃瓊慧等9人，應僅係丁○○等人之人頭，其目的則係為增加本件重劃案之同意人數，詎被上訴人未依101年2月4日獎勵重劃辦法第25條修法精神，注意同意重劃案之人數及土地面積比例，是否有人為操作等不公平之現象發生，應有裁量怠惰之違法。又籌備會所提供系爭重劃區內之土地所有權人同意書，雖載明行為時獎勵重劃辦法第25條第1項所規定之事項，然因關於「重劃經費負擔概算金額」及「預計重劃平均負擔比率」之部分，明顯係用手寫，且該手寫數字旁亦未見土地所有權人再行用印確認，顯無法證明該土地所有權人於簽訂系爭同意書時已明知且同意該「重劃經費負擔之概算金額」及「預計重劃之平均負擔比率」，詎被上訴人未予詳查，率認籌備會所出具47紙土地所有權人同意書已符合行為時獎勵重劃辦法第25條第1項之規定，並以此作為核准系爭重劃計畫之依據，故被上訴人之程序審查部分，確有瑕疵及違法之處，詎原判決並未慮及行為時獎勵重劃辦法第25條第1項所規定土地所有權人在同意參加重劃所簽立書面文件中之應記載事項，屬強制規定，且亦為被上訴人之必要審查事項，原判決顯非適法。㈥綜觀平均地權條例第58條及獎勵重劃辦法關於獎勵自辦市地重劃計畫之核准程序部分，與都市更新條例關於都市更新事業計畫之核定程序相較，兩者除在立法目的上均明定係為促進土地利用外，亦均明顯造成限制人民財產權及居住自由之法律效果，故司法院釋字第709號解釋文既對於都市更新事業計畫之核定程序部分，作成部分規定違反正當行政程序之解釋，則關於自辦市地重劃計畫之核准程序規定部分，若同有違反正當行政程序時，即應援引之。是以，獎勵重劃辦法不僅未規定應由被上訴人召開公聽會，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯，且亦未規定於系爭重劃計畫書送被上訴人核准前，應先將系爭重劃計畫書完整之內容送達利害關係人知悉，致使上訴人在無法知悉系爭重劃計畫書完整資訊之情況下，而失去在系爭重劃計畫書遭核准前適時向被上訴人陳述意見之機會；更有甚者，就重劃計畫審核程序部分，獎勵重劃辦法亦未要求主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以審議，致使被上訴人就審核程序便宜行事，未善盡審核把關之責，於原處分亦未說明其核准及為何不採納反對重劃意見之理由，凡此均違反憲法所要求之正當行政程序，應屬違憲。
七、本院查：
（一）先位聲明部分：
1.按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。
」為行政程序法第111條所規定。依此規定意旨，行政程序法就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，行政程序法第111條第1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「具有重大明顯之瑕疵」係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。
2.又按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其主要特徵在於具有規範作用，即對於權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，主要著重於行政行為是否發生一定之法律效果，而法律效果是否發生，應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定，至行政機關所採取之方式，並非至關重要。而「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」固為行政程序法第96條第1項第2款、第6款所規定，然所以規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，除用以辨認處分之規範內容外，此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。因此，以書面作成之行政處分，除有行政程序法第111條第1至6款規定之情形為無效外，有關主旨、事實、理由及其法令依據之記載，尚無一定形式之要求，若依其書面之記載，已得認定其規制之對象及法律效果者，縱未表明其為行政處分之意旨，並不影響其是否為行政處分之認定，亦難以其主旨、事實、理由及其法令依據之記載有不夠明確，而認有「重大明顯之瑕疵」。再者，行政程序法第100條第1項前段規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；……。」為有關書面行政處分送達之規定，與行政處分是否無效之判斷無涉。而未為不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關之教示，行政程序法第98條及第99條已分別規定其法律效果，自亦非屬前開所指「重大明顯之瑕疵」，而不生行政處分無效之結果。
3.原判決認依行政程序法第96條第1項第2款及第6款規定，原處分如違反行政程序法第96條第1項第6款規定，未教示或錯誤教示救濟事宜者，行政程序法第98條及第99條已規定其法律效果，自非無效。原處分如未敘述理由（含法令依據）者，依行政程序法第114條第1項第2款規定，既可能因事後記明而補正該瑕疵，亦非無效。上訴人係原處分之利害關係人，原處分之作成如未通知上訴人，係違反行政程序法第110條第1項規定，此種情形，依訴願法第14條第1項及第2項規定，自利害關係人知悉時起算，而非自行政處分送達相對人起算訴願期間，足見行政處分未送達利害關係人，法律已預定其起算救濟期間效果，亦不認其為無效。至上訴人泛稱籌備會違法將系爭土地劃入重劃範圍，被上訴人核准系爭重劃計畫書之原處分，有重大明顯之瑕疵乙節，該等瑕疵核屬一般性違法，且原處分是否確有該瑕疵均非一望即知，該等瑕疵即非重大明顯。是以原處分非屬無效，上訴人所指各項違法事由，係原處分應否撤銷之問題，經核於法並無不合。
（二）備位聲明部分：
1.按「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」為平均地權條例第58條所規定。次按「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。……」、「（第1項）籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：
一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。（第2項）前項重劃計畫書內容，應載明市地重劃實施辦法第14條第2項規定事項。」、「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」為平均地權條例第58條第2項所授權訂定之獎勵重劃辦法第6條第1、2、3、4款、第26條、第27條所明定。依上開規定，自辦市地重劃之籌備會向該管主管機關申請核准實施市地重劃，該主管機關應對籌備會所提出市地重劃計畫書內容、土地所有權人同意書是否合法，及有無重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意等事項，審查是否符合規定，所為之核准係行政處分，自辦市地重劃範圍內之土地所有權人為核准處分之利害關係人，如對核定重劃計畫書之核定內容不服，自得依法提起行政救濟。又獎勵重劃辦法第27條規定，籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人，此係籌備會送達重劃計畫書核定處分與重劃區內土地所有權人之方式規定。
2.又按提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明。當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件。而「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。
（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第4項）訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」為訴願法第14條第1項、第2項及第4項所規定。是以，未於訴願法第14條第1項規定期限內提起訴願，而提起撤銷訴訟，即屬起訴不合法，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，予以駁回其訴。
查本件被上訴人以原處分核定系爭重劃計畫書並送達於籌備會後，籌備會即以100年11月1日富貴自劃籌字第027號函通知重劃區內土地所有權人，並依獎勵重劃辦法第27條第2項規定，在籌備會公告「高雄市第52期岡山區富貴自辦市地重劃區重劃計畫書」，公告期間自100年11月7日至100年12月7日止，而籌備會100年11月1日富貴自劃籌字第027號函，已經上訴人之配偶於100年11月1日受領等情，有籌備會100年11月1日富貴自劃籌字第026號公告、100年11月1日富貴自劃籌字第027號函，及中華郵政掛號郵件收件回執在卷可稽，應可認為實在。而自辦市地重劃籌備會於主管機關對重劃計畫書為核定處分後，依獎勵重劃辦法第27條規定，通知土地所有權人，且該通知已載明重劃計畫書已經主管機關核定，並告知計畫書供閱覽地點及閱覽之時間。基此，可認為原處分利害關係人之上訴人於收受籌備會上開通知時，即已知悉原處分之存在，依訴願法第14條第2項之規定，對原處分提起訴願之不變期間，即開始計算。上訴人於100年11月1日受領上開通知，而知悉原處分之存在，遲至101年6月25日始向被上訴人提起訴願，顯已逾得提起訴願之法定不變期間。
3.另按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。
」分別為行政程序法第96條第1項第6款及第98條第3項所規定。按主管機關就籌備會依獎勵重劃辦法第26條規定申請實施市地重劃，所為之核准處分，形式上係以籌備會為相對人，且為滿足籌備會之授益處分，理論上籌備會應無對之提起救濟之必要，惟該處分因自辦市地重劃範圍內之土地所有權人為利害關係人，是籌備會依獎勵重劃辦法第27條規定，對自辦市地重劃範圍內之土地所有權人為重劃計畫書核准處分為送達時，即應對不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關，予以教示。本件籌備會對全區土地所有權人所發之通知函，載明「土地所有權人對於重劃計畫書內容如有反對意見時，請於前述公告期內以書面載明理由及本人所有土地之地號、面積、持分比率暨姓名、住址，於簽名蓋章後，向本籌備會提出，並副知高雄市政府地政局土地開發處。」應認已對不服之救濟方法、期間及其受理機關予以表明。上訴人以原處分未依行政程序法第96條第1項第6款之規定為教示，依同法第98條第3項規定，上訴人雖於101年6月25日始聲明不服，仍應視為在法定期間內所為之主張，尚難採據。
4.依上，原判決以上訴人提起本件撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定（即備位聲明部分），應自收受前揭籌備會函而知悉原處分時起30日內提起訴願，上訴人遲至101年6月25日始向被上訴人提起訴願，顯已逾30日之法定不變期間，認原處分於救濟期間屆滿時，即告確定，不得再提起訴願及行政訴訟，上訴人對於已確定之行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，而駁回上訴人在原審此部分之訴，於法尚無不合。
（三）綜上所述，原判決以上訴人在原審之訴訟，先位聲明，即請求確認原處分為無效部分，為無理由；而備位聲明，即請求撤銷訴願決定及原處分部分，為不合法，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據，且對上訴人主張不採之理由，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決違背法令情形。上訴論旨無非就原判決業已指駁之理由，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。又本件關於備位聲明部分，因上訴人在原審提起此部分撤銷訴訟，已逾提起訴願之30日法定不變期間，為起訴不合法，基於程序不合，實體不究之原則，上訴人有關此部分所為之實體主張，即非本院所得審究，並附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 瑞 助法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩